地方財政尋租下的農(nóng)村發(fā)展問題研究
——以遼寧省C縣Y村為例

楊海龍

（長春工業(yè)大學 人文學院，吉林 長春130012）

地方財政尋租下的農(nóng)村發(fā)展問題研究
——以遼寧省C縣Y村為例

楊海龍

（長春工業(yè)大學 人文學院，吉林 長春130012）

稅費改革與取消農(nóng)業(yè)稅使部分地方政府陷入財政困境，為了突破困境，地方政府對所轄農(nóng)村采取了直接與間接兩種尋租方式，來增加財政收入。此舉加重了農(nóng)民的負擔，導致黃宗羲定律重新上演成為可能。

財政困境；直接尋租；間接尋租

一、“倒逼”政策下地方政府的財政困境

2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅，在中國延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”徹底取消了，這項舉措顯然在農(nóng)民減負、增收和權益保障上意義重大。但隨之而來的卻是那些境內(nèi)工商企業(yè)發(fā)展緩慢，收入主要依靠農(nóng)業(yè)稅的財政依附型地方政府迅速陷入了財政危機，黨國英甚至認為“這種危機程度恐怕在中外歷史上也是罕見的。”［1］當然取消農(nóng)業(yè)稅，本來就具有中央與農(nóng)民結盟，共同“倒逼”基層政府職能轉換的意思。［2］中央政府正是想通過這一“倒逼”行為剝離基層政府不規(guī)范的權力，改變基層政府把農(nóng)業(yè)稅的征收演化成竭澤而漁式的惡性“收、養(yǎng)”機制，使基層干群關系得到改善，基層社會治理走上良性軌道。但作為一級既得利益組織，“倒逼”顯然不能立刻取得理想的成效，基層政府必然要通過向上的“反倒逼”和向下的“尋租”獲得既得利益的剛性延續(xù)。對于“反倒逼”的過程，李芝蘭與吳理財已經(jīng)做過較詳盡的研究，他們認為“基層以弱者的手段回應上級壓力，其客觀結果是農(nóng)村公共產(chǎn)品闕如、基層政府運作困難，農(nóng)村出現(xiàn)新一輪治理危機，……以致中央和省級政府只有采取新的措施，投放更多資源來解決農(nóng)村問題?！保?］接下來本文以遼寧省C縣Y村為例，探討基層政府通過面向下級農(nóng)村的“尋租”行為，維持既得利益的過程。

二、案例簡介

C縣地處遼寧省大連市，是我國最大的海島邊境縣。由于地處海島交通不便，工商企業(yè)發(fā)展緩慢。C縣是以漁業(yè)為主的水產(chǎn)縣，海洋捕撈、海水養(yǎng)殖是全縣的支柱產(chǎn)業(yè)，其所收繳的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅約占全縣財政收入的70%。根據(jù)財政部、國家稅務總局《關于取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅有關問題的通知》精神，從2004年1月1日起，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，免征農(nóng)業(yè)稅，對已征收的2004年度農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅退還給納稅人。因漁業(yè)包含在農(nóng)業(yè)之中，C縣原定8000萬元的漁業(yè)特產(chǎn)稅也要全部取消，使財政收入形成巨大缺口。［4］作為國家級農(nóng)業(yè)旅游示范點的Y村位于C縣的東端，是C縣眾多小康村的一個。Y村現(xiàn)下轄5個自然屯，區(qū)域面積4.53平方公里，住戶347戶，人口1093人。全村共有耕地面積131.8畝，林地面積600畝。出海打漁、海產(chǎn)養(yǎng)殖和旅游是Y村的三大經(jīng)濟支柱。由于地處海島，耕地資源匱乏，打漁是Y村的傳統(tǒng)生活方式。但近10年來，由于國家產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，地方政府紛紛出臺文件限制海洋捕撈，鼓勵漁民從事海水養(yǎng)殖。海水養(yǎng)殖在Y村出現(xiàn)于上個世紀末期，在2003年達到巔峰，很多養(yǎng)殖大戶營利達數(shù)百萬，在2005年以后由于養(yǎng)殖密度過大等諸多原因，海產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)陷入困境，很多養(yǎng)殖大戶入不敷出，連年虧損，截至2010年還是處在難以為繼的狀態(tài)。從上個世紀九十年代開始，Y村村民逐步發(fā)展?jié)O家旅游，目前發(fā)展較快，成為Y村村民的經(jīng)濟來源的主要方式之一。

三、地方政府的尋租方式

（一）直接尋租與農(nóng)村的有限抗爭

在Y村養(yǎng)殖海產(chǎn)品的海域在形式上同陸上農(nóng)民的耕地相類似，所不同的是農(nóng)村耕地屬于集體所有，而養(yǎng)殖海域則屬于國家所有，由此就產(chǎn)生了海域使用金的征收問題?！昂Ｓ蚴褂媒鹗菄易鳛楹Ｓ蜃匀毁Y源的所有者出讓海域使用權應當獲得的收益，是資源性國有資產(chǎn)收入?！Ｓ蚴褂媒饘儆跈嗬鸬姆懂牐扔袆e于稅金，也不同于行政事業(yè)性收費?！保?］海域使用金的征收范圍很廣，包括填海、養(yǎng)殖、圍海、旅游、港口、鹽業(yè)、修造船等多個方面，為了保障漁民的利益《中華人民共和國海域使用金管理法》（以下簡稱《管理法》）第五章第三十三條又做了相關說明，即“對漁民使用海域從事養(yǎng)殖活動收取海域使用金的具體實施步驟和辦法，由國務院另行規(guī)定。”但《管理法》從2002年1月1日正是實行至今，國務院也沒有具體的實施步驟和方法出臺，這就形成了一個管理上的漏洞，同時也使?jié)O民養(yǎng)殖用海是否征收“費用”、征收多少“費用”成為了一個法律上的盲點。正是這個既不屬于“稅”又不屬于“費”，國家政策模糊的養(yǎng)殖用海海域使用金成為了地方政府向下尋租的直接手段。

C縣在2003年實施的稅費改革與2004年開始實施的免征農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，使C縣財政迅速陷入了困境，為了彌補財政空缺，縣里一方面向上級申請加大轉移支付力度，另一方面提高養(yǎng)殖用海的海域使用金額度。Y縣首先將養(yǎng)殖用海海域劃分為海面養(yǎng)殖與海底底播兩個部分，并分別收費。由于養(yǎng)殖的種類和地址的不同，海域使用金采取不同的征收額度。以Y村為例，海域使用金由原來的平均僅為海面每畝30元海底不收費，［6］增長為海面每畝80元，海底根據(jù)底播情況另行決定。由于上文提到的養(yǎng)殖密度過大等諸多原因，2004年后Y村海水養(yǎng)殖戶基本上都處于虧本經(jīng)營的狀態(tài)，由此很多漁民也無力及時完成海域使用金的上繳，造成2003年后金額征繳不利。針對這種情況，縣鄉(xiāng)采取兩種措施，一方面組織所謂清理海上非法養(yǎng)殖行動，對一些無力繳納海域使用金的漁民和養(yǎng)殖戶，采取取消養(yǎng)殖資格、拆除養(yǎng)殖設施等措施；另一方面Y村還推動海域拍賣，將清理出來的海域整體承包為外村漁民。在一系列征繳措施的推動下，2006年，C縣征收海域使用金總量達6 000萬余元，完成了海域使用金應征率的100%。［7］

在C縣的強力尋租下，引起Y許多漁民因無力承擔高額海域使用金，失去原有作業(yè)水域，生產(chǎn)生活面臨困難。遂在2006年形成了600多漁民聯(lián)名信訪事件。此次事件在遼寧省引起了廣泛的影響，迫于方方面面的壓力C縣被迫降低海域使用金征收額度，由每畝80元降為每畝50元，底播收費不變。由于《管理法》的存在，縣級的直接尋租行為很快被Y村村民意識到了其非法性，依靠明確的法規(guī)與合法的反映途徑，Y村在整個抗爭中爭取到了主動性，但《管理法》的模糊性也給抗爭施加了限制，由此就形成了地方財政的直接尋租與農(nóng)村抗爭結果的有限性。

（二）間接尋租與農(nóng)村的無限無奈

一直以來，招商引資都是各地尋求發(fā)展、提高當?shù)谿DP的首選議題，因為一般來說招來了外商既能增加本地GDP與地方財政收入，還能產(chǎn)生乘數(shù)效應帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。但在現(xiàn)實中，招來的“外商”與本地原有的“內(nèi)商”關系則常常被忽視。從“外商”與“內(nèi)商”關系上看，可以將二者分為三種關系，第一種為外商與內(nèi)商雙贏的關系，這種情況下一般是資源與利益互補的關系下才能存在，本文將其稱為“雙贏外商”；第二種為兩者發(fā)展相互無關的關系，各自發(fā)展互不干涉，本文將其稱為“無關外商”；第三種為“招來外商毀了內(nèi)商”的關系，是相互競爭的關系，尤其發(fā)生在資源不多，零和博弈的狀況下，本文將其稱之為“競爭外商”。通過以上的細分，可以得出“雙贏外商”與“無關外商”是招商引資的首選，而“競爭外商”在引進的過程中要考慮“內(nèi)商”的承受力，是應該謹慎引進的項目。由于地理位置等多方面的限制，對上級政府而言Y村對“雙贏外商”與“無關外商”引進比較困難，憑借漁民現(xiàn)成的旅游資源引進“競爭外商”成為唯一選擇。

Y村黃金海岸漁家旅游興起于90年代中期，隨著上島游客的日益增多，漁民們利用自家閑置的房屋，開起了漁家旅店。依靠自身的優(yōu)勢，“吃海鮮、游大海、漁家風情、低廉實惠”逐步成為旅游亮點，漁民的收入也穩(wěn)步提高。2000年，C縣政府提出了“旅游興縣”的戰(zhàn)略構想，在規(guī)范現(xiàn)有漁家旅店的同時，大力改善旅游相關基礎設施建設，積極引進外資，對外商投資Y村旅游業(yè)給予大量優(yōu)惠政策。從2004年開始逐步有外來旅游業(yè)商家入駐，截止到2010年，Y村擁有漁家旅社53戶，1個二星級酒店，2個度假村。良好規(guī)范的管理、優(yōu)越的衛(wèi)生條件，配套的服務設施使外來的酒店和度假村很快顯現(xiàn)了自身發(fā)展的優(yōu)勢，漁家賓館很難與外來商家展開競爭，結果就形成了當前外來酒店搶漁家旅社客源的問題。并因此漁家旅社收入不升反降。正如卸任的老村支書楊某所言：這就是“招來外商，毀了內(nèi)商”。

漁家旅社雖然能有效提高村民實際收入，但偷稅漏稅難以避免，上級政府財政收入難以提高。外來商家財務管理相對規(guī)范，能有效提高財政稅收。從擺脫自身財政困境的角度而言，地方政府必然要積極引進外商。雖然引進的“競爭外商”會對村民利益造成損傷，但由于缺少明確的法規(guī)與有效的反映途徑，村民也只能眼看著地方政府與外商紛紛得利，自身無計可施，只有不斷降低價格，依靠招攬部分散客以勉強維持生計。從社會管理的角度看，招商行為既能提高財政收入，又不會引發(fā)群體性事件。于是就產(chǎn)生了地方政府通過引進“競爭外商”間接尋租而Y村村民無限無奈的局面。

當然，對于“競爭外商”的引進上一直存在爭議，從上級政府的角度看，“競爭外商”的引進雖然會造成部分漁家旅社收入降低，但從“競爭外商”那里征收來的稅款可以進行轉移支付，增加農(nóng)村基礎設施建設，提高農(nóng)村公共物品的供給，這樣就又間接的返還給了農(nóng)村。這個看似復雜的問題實際上很簡單，就是對于村屬公共資源的利用所取得的利潤上，原來是只有村民一方獲得（A），現(xiàn)在變?yōu)榇迕瘢╝）、外商（b）與上級政府三方獲得，上級政府的所得中又分為兩部分，一為對農(nóng)村轉移支付（c），另一為自身行政內(nèi)耗（d）。相對村民利益而言，A一定遠遠大于a與c的相加。從總量上看，村民的利益一定是受損的。由于存在“競爭外商”使村民利益受損的問題，地方政府從服務于民的角度看在引進的時候就應該慎重，盡量給“內(nèi)商”一個過渡的時間與條件，想方設法將“競爭”的關系轉變成“雙贏”的關系。

四、結語

從上文的分析可以看出，稅費改革與取消農(nóng)業(yè)稅使部分依附型財政的地方政府很快陷入財政困境，為了突破困境，地方政府采取直接與間接等多種方式向下尋租。從結果上看，雖然從農(nóng)業(yè)稅上減輕了農(nóng)民的負擔，但從其它途徑上農(nóng)民又增加了負擔，黃宗羲定律中的“積累莫返之害”還依然存在。因此有學者認為“農(nóng)民負擔問題的根本解決是與改革和調(diào)整中央與地方的財政體制及農(nóng)村基層治理結構中各個層級的關系密切相關的，在這一意義上，稅費體制改革與其被視為解決農(nóng)民負擔的靈丹妙藥，不如被認為是這種整體性改革的一個環(huán)節(jié)?！保?］

［1］黨國英.論取消農(nóng)業(yè)稅背景下的鄉(xiāng)村治理［J］.稅務研究.2005，（6）.

［2］李芝蘭，吳理財.“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費改革前后中央與地方之間的互動［J］.社會學研究.2005，（4）.

［3］長?？h概況［EB/OL］.遼寧省人民政府網(wǎng).http：//www.ln.gov.cn/zjln/lnnj/2005/23/200709/t20070926＿134810.html.

［4］中華人民共和國海域使用管理法釋義［Z］.

［5］大連市財政局網(wǎng)，大連市海域使用及海域使用金征管情況的調(diào)查報告［EB/OL］.http：//www.czj.dl.gov.cn/czxx/czdt/9020＿20190.vm.

［6］創(chuàng)新機制完善制度全面開創(chuàng)海域使用管理 工作 新局面 ［EB/OL］.http：//www.soa.gov.cn/hyjww/hyglgz/sfhd/webinfo/2007/07/1185439223073361.htm），2007－07－31.

［7］楊震林，吳毅.稅費改革中鄉(xiāng)村利益張力下的村級財務困境——對中部某省T鄉(xiāng)的觀察［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2004，（4）.

楊海龍（1975－），男，長春工業(yè)大學人文學院講師，主要從事農(nóng)村社會學、社會政策研究。