張曉輝,陳 欣

(暨南大學(xué) 文學(xué)院,廣州 510632)

論南京國(guó)民政府時(shí)期行政督察專(zhuān)員制度的淵源

張曉輝,陳 欣

(暨南大學(xué) 文學(xué)院,廣州 510632)

民國(guó)時(shí)期,行政督察專(zhuān)員制度先是作為省縣之間的一種輔助機(jī)構(gòu),繼而演變成為省-行政督察區(qū)-縣三級(jí)制.其演變的過(guò)程透示著民國(guó)以來(lái)地方行政體制的建設(shè)歷程.但該制度在一定程度上并不是一種完全的創(chuàng)新,而是從以往的地方行政制度發(fā)展演變而來(lái)的.行政督察專(zhuān)員制度正是在繼承中加入現(xiàn)代化的管理理念,使其具有現(xiàn)代化特點(diǎn),為近代中國(guó)地方行政管理體制的現(xiàn)代化提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn).

南京國(guó)民政府;行政督察專(zhuān)員制度;地方行政管理

歷史的發(fā)展具有繼承性和發(fā)展性.一項(xiàng)新制度的創(chuàng)設(shè),除是對(duì)外來(lái)制度的借鑒外,亦在很大程度上是對(duì)已有制度的吸收和摒棄.行政督察專(zhuān)員制度在民國(guó)時(shí)期的創(chuàng)立和演變亦體現(xiàn)此一原理.目前學(xué)界已對(duì)行政督察專(zhuān)員制度做過(guò)一定的研究,成果豐富.但從已發(fā)表和出版的論文著述來(lái)看,關(guān)于行政督察制度產(chǎn)生的思想淵源和產(chǎn)生其制度的淵源尚未有學(xué)者做過(guò)專(zhuān)門(mén)論述.筆者試從行政督察專(zhuān)員制度產(chǎn)生的思想淵源、行政督察專(zhuān)員職權(quán)的淵源等方面分析,以探討行政督察專(zhuān)員制度的淵源.

一、行政督察專(zhuān)員制度產(chǎn)生的思想淵源

中國(guó)歷代的最高統(tǒng)治集團(tuán)對(duì)地方行政結(jié)構(gòu)的劃分通常是在類(lèi)似于省縣兩級(jí)制和省府縣三級(jí)制之間作出選擇,具體的操作則根據(jù)各地方的具體情形而采取較為靈活的實(shí)施方案.例如,清朝的地方行政制度是省、府(直隸州、直隸廳)、縣(散州、散廳)三級(jí)制,但是,在這一地方行政制度中,統(tǒng)治集團(tuán)根據(jù)不同地域的具體實(shí)際情況,還設(shè)置了直隸州、直隸廳、散州和散廳.民國(guó)的建立并不標(biāo)志著國(guó)家行政制度的全面西化,其地方行政制度曾一度大范圍地采取省縣二級(jí)制,但隨著南京國(guó)民政府政權(quán)的鞏固,蔣介石的集權(quán)愿望和剿滅"共匪"的迫切需要,再次使省縣兩級(jí)制演變?yōu)榫哂薪芾砩实氖?行政督察區(qū)-縣三級(jí)制.那么,行政督察區(qū)的思想根源是什么?始作俑者是誰(shuí)?根據(jù)筆者所掌握的史料來(lái)看,行政督察專(zhuān)員制度產(chǎn)生的思想淵源與蔣介石及其高參楊永泰的集權(quán)思想有莫大的關(guān)聯(lián).

1.楊永泰倡導(dǎo)行政督察專(zhuān)員制度的思想

楊永泰(1880-1936),廣東省高州縣人.立憲運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌之時(shí),他積極為之吶喊,隨后追隨孫中山投入民主革命運(yùn)動(dòng),積極組織政學(xué)會(huì),后又成為蔣介石的"諸葛"幕僚,為蔣介石獻(xiàn)"削藩策",使得蔣介石在名義上統(tǒng)一中國(guó).1932年,蔣介石親赴武漢指揮對(duì)豫鄂皖邊區(qū)第四次"圍剿",但仍以失敗告終.楊永泰再次上萬(wàn)言書(shū),闡述"攘外必先安內(nèi)"的理論,提出"安內(nèi)"(即"剿匪")必須"三分軍事,七分政治"的主張,得到蔣介石的賞識(shí),并被立即擢為鄂豫皖三省"剿匪"總司令部秘書(shū)長(zhǎng).隨后,楊永泰在轄區(qū)建立行政督察專(zhuān)員制度.

楊永泰提出建立行政督察專(zhuān)員制度的原因主要有三點(diǎn).第一,由于省管轄的范圍過(guò)于廣闊,縣單位過(guò)多,省政府與當(dāng)?shù)乜h政府之間的地域又過(guò)遠(yuǎn),兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)中欠缺一個(gè)承上啟下,代替省政府直接管理各縣機(jī)關(guān)的中間機(jī)構(gòu),容易導(dǎo)致監(jiān)察不便,行政措施不能上傳下達(dá).因此,"省縣之間一定要有代替省政府就近管理各縣的機(jī)關(guān),專(zhuān)員制度便應(yīng)運(yùn)而生",并將省縣之間的專(zhuān)員作為省府的"耳目手足","以收指揮監(jiān)督之實(shí)效,而免隔閡繁衍之流弊".第二,由于各縣的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性,使得某些縣的一些公共事業(yè)無(wú)法籌集資金辦理,如水利、防旱、建立學(xué)校等.而專(zhuān)員制度除任一縣的駐地方官員外,還兼任數(shù)縣之職.所以,對(duì)于"統(tǒng)轄數(shù)縣共同需要者,專(zhuān)員可通盤(pán)籌劃聯(lián)合共同進(jìn)行".同時(shí),專(zhuān)員自兼一縣之長(zhǎng),其本身還負(fù)有指揮監(jiān)督他縣的職責(zé),其會(huì)"竭其精力,盡先好自為之,以樹(shù)立他自己的威信,資各縣的模范,而收互相觀摩競(jìng)進(jìn)之功".第三,專(zhuān)員擁有軍權(quán),可有效地為"剿匪"服務(wù).專(zhuān)員除擁有監(jiān)督的權(quán)力外,還應(yīng)兼任保安司令,"對(duì)于所屬各縣的保安隊(duì)、壯丁隊(duì)可以有權(quán)調(diào)度,一遇緊急匪患,便可以互相策應(yīng)",從而使得"各縣治安在縣協(xié)同的自衛(wèi)力量之下,較容易得到保障".[1]49實(shí)行這些策略的直接目的是"集中權(quán)責(zé),增進(jìn)效能,以便指揮監(jiān)督",實(shí)質(zhì)是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)地方的控制,從而將地方政權(quán)集中于南京中央政府.同時(shí),從地方的管理上遏制和消滅中國(guó)工農(nóng)紅軍勢(shì)力的發(fā)展.這對(duì)于南京國(guó)民政府來(lái)說(shuō)是切中時(shí)弊的,且迎合了蔣介石"圍剿"和集權(quán)的需求.因此,其建議被蔣介石所采納,并逐步實(shí)施.

但是,楊永泰提倡的行政督察專(zhuān)員制度并不是一種完全由其獨(dú)創(chuàng)的地方行政制度,他只是借鑒了清代和民國(guó)初期的知州、道和鎮(zhèn)守使等一些地方行政管理制度的合理成分,并在此基礎(chǔ)上加以改造而形成的一種集監(jiān)察、軍權(quán)、政權(quán)乃至財(cái)政權(quán)于一身的地方行政管理制度.正如楊永泰所言,"專(zhuān)員制度,是和以往這種制度于一爐而成的新產(chǎn)物,兼有各制之長(zhǎng),而無(wú)其短"[1]50.

2.蔣介石對(duì)行政督察專(zhuān)員制度的態(tài)度

大革命失敗后,中共在南方各省紛紛建立革命根據(jù)地和工農(nóng)紅軍武裝,不僅對(duì)南京國(guó)民政權(quán)是一個(gè)極大的威脅和沉重的打擊,而且對(duì)于蔣介石的集權(quán)統(tǒng)治來(lái)說(shuō),亦是一個(gè)障礙.為此,南京國(guó)民政府開(kāi)始對(duì)中共領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地進(jìn)行"圍剿".然而,前四次"圍剿"都以失敗告終,蔣介石對(duì)此百思不得其解.此時(shí),楊永泰向蔣介石進(jìn)言,進(jìn)一步指出"剿匪"失敗的原因是"共黨與匪區(qū)民眾結(jié)為一家,兩者合手,實(shí)為一嚴(yán)重問(wèn)題.民眾與共黨合為一家,在吾于地方官吏風(fēng)氣日下,致使民眾為共產(chǎn)黨所利用".因此,應(yīng)"加強(qiáng)對(duì)匪區(qū)民眾管理,加強(qiáng)對(duì)匪區(qū)民眾宣傳,澄清吏治",[2]即其所提倡的"七分政治,三分軍事"策略.蔣介石對(duì)此極為贊同,因?yàn)樵摬呗宰⒅貙?duì)地方政治的改革,而其改革的目的是以"集中權(quán)力為原則",這不僅滿足了蔣介石"剿匪"的需要,更有利于蔣介石對(duì)地方行政權(quán)力的掌控.

蔣介石在裁撤江西的黨政委員分會(huì)制、安徽的首席縣長(zhǎng)制、江蘇的行政區(qū)監(jiān)督制、浙江的縣政督察專(zhuān)員制、江西的行政區(qū)長(zhǎng)官制等地方行政體制后,便開(kāi)始在"剿匪"區(qū)內(nèi)實(shí)行行政督察專(zhuān)員制度.該制度在實(shí)行之初并沒(méi)有得到南京國(guó)民政府行政院的認(rèn)可,但蔣介石仍極力在"剿匪"區(qū)推行該制度,并有向"剿匪"區(qū)外擴(kuò)展的趨勢(shì).1932年8月6日,蔣介石以鄂豫皖"剿匪"總司令部的名義頒行《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專(zhuān)員公署組織條例》.1934年7月,軍事委員會(huì)南昌行營(yíng)頒布《各省行政督察專(zhuān)員職責(zé)系統(tǒng)劃分辦法》,明確行政督察專(zhuān)員的權(quán)限.1936年3月,行政院頒行《行政督察專(zhuān)員公署組織暫行條例》,同年10月15日行政院對(duì)該條例加以修訂,并頒布了詳細(xì)的相關(guān)操作規(guī)則.至此,行政督察專(zhuān)員制度正式在國(guó)民政府勢(shì)力所涉及的范圍內(nèi)推行.

行政督察專(zhuān)員制度由省縣之間的臨時(shí)輔助機(jī)構(gòu)演變?yōu)閷?shí)際的省縣之間的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)的過(guò)程,亦是蔣介石逐步集中軍權(quán)、政權(quán)、黨權(quán)于一身,權(quán)力逐漸走向頂峰的時(shí)期.可以說(shuō),行政督察專(zhuān)員制度在解決"匪患"、改革地方行政機(jī)構(gòu)方面起到了現(xiàn)實(shí)作用,也在一定程度上有利于蔣介石的集權(quán)統(tǒng)治.蔣介石對(duì)行政督察專(zhuān)員制度的態(tài)度是積極認(rèn)可和推行的,他多次在政治會(huì)議中提倡和要求實(shí)行該制度. "推行專(zhuān)員制度運(yùn)用得宜,確能輔助省府推行政令"[3]473,"行政督察專(zhuān)員在剿匪區(qū)域,因便于指揮一區(qū)之軍隊(duì),合剿賊匪,有設(shè)立之必要"[3]487.蔣介石的集權(quán)思想對(duì)行政督察專(zhuān)員制度的確立和推行起到了相當(dāng)重要的作用.

二、行政督察專(zhuān)員制度的職權(quán)淵源

行政督察專(zhuān)員制度在思想根源上是以清末民初的地方行政制度為藍(lán)本的,且在其實(shí)際的權(quán)力建構(gòu)中也體現(xiàn)了此點(diǎn).楊鴻年認(rèn)為:"行政督察專(zhuān)員之職權(quán),與省政府或國(guó)民政府成立之前,盛行于清末民初之'道'相仿佛,多屬監(jiān)督性質(zhì)."[4]471但其沒(méi)詳細(xì)對(duì)此加以論述.作為倡導(dǎo)實(shí)行行政督察專(zhuān)員制度的楊永泰,將行政督察專(zhuān)員與民初的"道"、民初的鎮(zhèn)守使和前清的知州相比較,以說(shuō)明行政督察專(zhuān)員的職權(quán)是有源可溯的."現(xiàn)在的督察專(zhuān)員就好像民初道尹的地位一樣,道尹之設(shè),也就是代省政府就近督察所屬各縣縣長(zhǎng),但專(zhuān)員卻又不像道尹,因道尹既在實(shí)際上沒(méi)有實(shí)權(quán),更無(wú)所事事,不過(guò)是省縣間的一個(gè)承轉(zhuǎn)機(jī)關(guān),不但不能收到監(jiān)督實(shí)效,反而產(chǎn)生積壓公文的流弊.專(zhuān)員則不然,除賦有監(jiān)督區(qū)內(nèi)各縣長(zhǎng)之實(shí)權(quán)以外,并且兼任駐在地的縣長(zhǎng),仿佛又像前清直隸州的知州,前清知州自理一縣監(jiān)管所屬之它縣,雖和專(zhuān)員相同,可是知州不管兵事,專(zhuān)員即兼任區(qū)保安司令,既管區(qū)內(nèi)各縣民政,并管區(qū)內(nèi)各縣的兵事,這又好像民初的鎮(zhèn)守使."[1]49那么,行政督察專(zhuān)員的職權(quán)與前清知州、民初道尹和鎮(zhèn)守使的職權(quán)究竟有何關(guān)聯(lián)呢?筆者對(duì)此展開(kāi)分析.

民國(guó)初年,政治混亂,地方政權(quán)多為地方軍閥所把持.袁世凱執(zhí)政時(shí)期,曾一度對(duì)地方行政制度進(jìn)行改革,以便為其獨(dú)裁專(zhuān)制服務(wù).在地方行政改革中,北洋政府對(duì)清朝地方行政制度"道"進(jìn)行了改革,民初的"道"已成為地方的一個(gè)行政機(jī)構(gòu).民初,道尹的職權(quán)分為當(dāng)然權(quán)、委任職權(quán)和出巡三種.前者擁有頒布道單行規(guī)程權(quán)、監(jiān)督道內(nèi)行政官吏權(quán)、聲請(qǐng)獎(jiǎng)懲道內(nèi)各縣行政官吏權(quán),還可受巡按使之命令,對(duì)于駐扎本道之巡防警備各隊(duì),得節(jié)制調(diào)遣之.[5]483-487委任職權(quán)者,則有受委監(jiān)督財(cái)政權(quán)、受委監(jiān)督司法權(quán)、監(jiān)督其他特殊官署行政權(quán).但委任職權(quán)一項(xiàng)在民國(guó)初期礙于地方軍閥勢(shì)力,難以施展,只是有名無(wú)實(shí).總的來(lái)看,此時(shí)期道尹的主要職能是監(jiān)督地方行政.例如,1913年1月9日,北洋政府頒布的《劃一現(xiàn)行各省地方行政官?gòu)d組織令》"道制改革"第3條規(guī)定:"各道觀察使依現(xiàn)行法規(guī)之例辦理該道行政事務(wù)及該省行政長(zhǎng)官委任之事務(wù)仍受監(jiān)督于省行政長(zhǎng)官."1914年5月24日頒布的《道官職》第1條規(guī)定:"道置道尹隸屬巡按使,為一道行政長(zhǎng)官,依法律命令執(zhí)行道內(nèi)行政事務(wù)并受巡按使之委任監(jiān)督財(cái)政及司法行政及其他特別官署之行政事務(wù)."但由于北洋政府時(shí)期,軍閥混亂,道之上的巡按使多為地方軍閥所充任,因此,袁世凱企圖通過(guò)地方行政制度的改革來(lái)集中權(quán)力的方案流于形式,道制改革最后也不了了之.

前清知州職權(quán)為掌治一州事并兼顧屬它管理的縣,清朝對(duì)軍權(quán)的掌控十分嚴(yán)格,知州無(wú)權(quán)涉及軍政.而且,"自元以后,州這一級(jí)地方政府,其于地方行政機(jī)構(gòu)中的地位日趨沒(méi)落,州官之選任雖不精,于實(shí)際政治設(shè)施,可謂無(wú)足輕重"[4]357.因此,知州的職權(quán)僅限于民政,而對(duì)軍權(quán)涉及甚微.那么,民初的鎮(zhèn)守使職權(quán)與行政督察專(zhuān)員職權(quán)又有何淵源之處呢?北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期設(shè)置鎮(zhèn)守使,為省軍政長(zhǎng)官之下的地方軍事長(zhǎng)官.鎮(zhèn)守使為軍政官員,其管轄主要以陸軍為限,多由現(xiàn)任陸軍的師旅長(zhǎng)兼任,其所統(tǒng)轄的亦多為其所領(lǐng)的軍隊(duì).值得注意的是,鎮(zhèn)守使只管軍政,民政則由民政長(zhǎng)官管理,兩者是不能互相干涉的."各省軍政長(zhǎng)官于其行使職權(quán)時(shí),遇有民政事宜時(shí),應(yīng)與地方民政長(zhǎng)官協(xié)議行之."[5]482但具體的實(shí)行情況又有所不同,有最高軍政長(zhǎng)官省份的鎮(zhèn)守使"惟因地方情形不同,鎮(zhèn)守使亦有兼管民政外交者,如川邊鎮(zhèn)守使"[5]429.至于沒(méi)有最高軍政長(zhǎng)官省份的鎮(zhèn)守使,其職權(quán)與省軍政長(zhǎng)官類(lèi)似.按規(guī)定,省最高軍政長(zhǎng)官的權(quán)限只限于管理所轄省份的陸軍,但事實(shí)上,一省的行政、司法以及北洋中央直轄的鐵路、稅收、錢(qián)糧等莫不被他們所把持和支配.

顯然,行政督察專(zhuān)員職權(quán)與民初的道尹、鎮(zhèn)守使等地方官吏的職權(quán)有許多類(lèi)似之處.雖然不能據(jù)此妄自定論行政督察專(zhuān)員職權(quán)源自道尹、鎮(zhèn)守使、知州的職權(quán),但毋庸置疑,行政督察專(zhuān)員的職權(quán)是對(duì)道尹、知州和鎮(zhèn)守使職權(quán)的一種演變和創(chuàng)新.

三、結(jié) 語(yǔ)

執(zhí)政者對(duì)于一項(xiàng)新制度的創(chuàng)設(shè),其所要考慮的不僅是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要,還要權(quán)衡該制度的設(shè)立對(duì)其政治制度建設(shè)以及其權(quán)力架構(gòu)的影響.行政督察專(zhuān)員制度中的職權(quán)規(guī)定也不是任憑個(gè)人主觀需要而確立的,而是從以往的政治制度中借鑒和創(chuàng)新所得的.行政督察專(zhuān)員制度的職權(quán)在很大程度上是吸收了清末民初的一些適用于現(xiàn)實(shí)需要的地方行政制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而來(lái)的.當(dāng)然,行政督察專(zhuān)員制度亦帶有濃厚的"剿匪"政治色彩,但該制度的作用和影響并不因這一點(diǎn)而被抹殺.

在后來(lái)的歷史發(fā)展中,該制度亦為中國(guó)共產(chǎn)黨所借鑒和加以改造.陜甘寧邊區(qū)政府鑒于邊區(qū)所轄地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和文化上的特點(diǎn),加上地域遼闊,交通困難,由邊區(qū)政府直接領(lǐng)導(dǎo)殊為不便,而且也應(yīng)建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要,在邊區(qū)實(shí)行行政督察專(zhuān)員制度.與國(guó)民政府的行政督察專(zhuān)員制度不同的是,中國(guó)共產(chǎn)黨賦予邊區(qū)的行政督察專(zhuān)員制度許多新的內(nèi)容,如民主集中制的組織原則,邊區(qū)的專(zhuān)員、副專(zhuān)員由邊區(qū)政府任命,對(duì)邊區(qū)政府負(fù)責(zé),而且副專(zhuān)員還擁有監(jiān)督專(zhuān)員的權(quán)力等.其作用也是十分明顯的,行政督察專(zhuān)員制度"是抗日的堅(jiān)強(qiáng)堡壘和重要陣地,是新民主主義政權(quán)建設(shè)和制度建設(shè)的重要組成部分,各專(zhuān)署為革命儲(chǔ)備和培養(yǎng)了大批優(yōu)秀人才,也積累了政權(quán)建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn),為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利乃至新民主主義革命的勝利都發(fā)揮了重要的作用".行政督察專(zhuān)員制度隨著國(guó)民黨大陸軍事的失敗而廢止,但該制度卻被中國(guó)共產(chǎn)黨加以創(chuàng)新后保留下來(lái),"建國(guó)后'行政督察專(zhuān)員公署'被改為'專(zhuān)員公署'一直存在至20世紀(jì)末".[6]

綜觀國(guó)民黨政府執(zhí)政時(shí)期,其前期按照孫中山的《建國(guó)綱領(lǐng)》建設(shè)中國(guó),特別在政治制度方面的建設(shè)是值得肯定的.蔣介石執(zhí)政時(shí)期,違背《建國(guó)綱領(lǐng)》規(guī)定的省、縣二級(jí)制,而設(shè)立行政督察專(zhuān)員制度,地方行政制度最終演變?yōu)槭?行政督察區(qū)-縣三級(jí)制.該制度從設(shè)立之初,眾人就對(duì)其評(píng)價(jià)褒貶不一.但據(jù)當(dāng)時(shí)實(shí)際情況來(lái)看,創(chuàng)設(shè)行政督察專(zhuān)員制度的原因是復(fù)雜的,而不只限于"剿匪".從實(shí)施的效果可以看出,該制度的確在實(shí)踐中起到了其現(xiàn)實(shí)的作用,不但對(duì)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨管轄地域的地方行政管理制度和新中國(guó)的地方管理制度產(chǎn)生重要影響,且對(duì)當(dāng)今地方行政制度的建設(shè)仍有一定的借鑒和參考價(jià)值.

[1]楊 熙.楊永泰先生言論集[M].臺(tái)北:文海出版社, 1970.

[2]郭玉蘭.蔣介石的高參楊永泰[J].百年潮,2002(3):66.

[3]程 方,施養(yǎng)成.蔣委員長(zhǎng)對(duì)地方高級(jí)行政人員會(huì)議閉幕訓(xùn)詞[C]//中國(guó)省行政制度.中國(guó)縣政概論.上海:上海書(shū)店,1939.

[4]楊鴻年,歐陽(yáng)鑫.中國(guó)政制史[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2005.

[5]錢(qián)端升.民國(guó)政制史下冊(cè)[M].上海:上海人民出版社, 2008.

[6]華小勇.陜甘寧邊區(qū)行政督察專(zhuān)員制度初探[J].延安大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2005(5):57.

On origins of administrative supervision commissioner system in period of Nanjing National Government

ZHANG Xiao-hui,CHEN Xin
(College of Liberal Arts,Jinan Univ.,Guangzhou 510632,China)

In the period of Republic of China,the administrative supervision commissioner system wasfirst as an auxiliary institution between province and county,and then evolved into the province-administrative supervision area-county three-tier system.The process of its evolution shows the construction process of the local administrative system since the Republic of China. However,to some extent,this system was not a complete innovation,but developed and evolved from the previous local administrative system.Modern management concepts were added into the processof succession so as to form the administrative supervision commissioner system,and make it possess the characteristic of modernization.The administrative supervision commissioner system provides experience and lessons for the modernization of modern China's local administration system.

Nanjing National Government;administrative supervision commissioner system;local administration

1671-7041(2011)02-0022-04

K263

A*

2010-11-10

張曉輝(1953-),男,重慶人,教授;E-mail: chxjnu@126.com