◎ 陳圣龍

區(qū)直管社區(qū):城市基層社會管理體制的實(shí)踐分析
--以銅陵市銅官山區(qū)為例

◎ 陳圣龍

長期以來,我國城市基層社會一直實(shí)行"街居制"管理體制.新時期,隨著社會轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府職能的轉(zhuǎn)變,社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)和工作任務(wù)發(fā)生了深刻的變化.為適應(yīng)城市治理和社會發(fā)展的要求,城市基層社會管理體制在保持"街居制"架構(gòu)下經(jīng)歷了三次變革,并都取得了一定的成效,但同時都沒有從根本上解決城市基層管理關(guān)系不順、職責(zé)不清等難題.為此,需要用新思維來突破城市基層管理體制的改革困境,而銅官山區(qū)"區(qū)直管社區(qū)"改革契合了改革需求,通過撤銷街道辦事處,重構(gòu)基層社會管理體制,實(shí)現(xiàn)了政府行政管理與社區(qū)自治的有效銜接和良性互動.

區(qū)直管社區(qū) 城市基層管理 街道辦事處 居委會

社區(qū)是一定地域范圍內(nèi)的人們基于共同的利益和需求、密切的交往而形成的具有較強(qiáng)認(rèn)同的社會生活共同體[1](P61),是居民棲息的港灣,生活的家園.同時,社區(qū)也是社會管理的基本單元,社區(qū)管理和服務(wù)的質(zhì)量與效率直接關(guān)系到億萬社區(qū)居民的日常生活,而社區(qū)管理和服務(wù)的質(zhì)量與效率關(guān)鍵在于健全有效的社區(qū)管理體制.2011年2月19日,胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上的講話中強(qiáng)調(diào)指出,要"進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會管理和服務(wù)體系,把人力、財力、物力更多投到基層,努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作,強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能,健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制."新時期,我國基層社會發(fā)生了深刻的變化,傳統(tǒng)的社區(qū)管理體制已很難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需求,為此,如何構(gòu)建科學(xué)合理的社區(qū)管理體制成為考驗(yàn)城市政府治理能力的一道新難題.

一、城市基層社會管理體制的運(yùn)行困境

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國的城市管理建立在行政化的單位制為主、街道-居委會制為輔的體制基礎(chǔ)上,權(quán)力高度集中,實(shí)行單一的行政化管理.改革開放30年來,伴隨市場經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁發(fā)展,我國城市化強(qiáng)力推進(jìn),城市化率由1978年的17.9%增長到2009年的46.6%.[2](P9-10)在城市規(guī)模迅速擴(kuò)張的同時,我國城市的基層社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化.

首先,城市社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化.在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,社區(qū)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和封閉性,社區(qū)居民主要是具有本地戶籍的居民.社區(qū)管理和服務(wù)的對象主要是少數(shù)未就業(yè)的家庭婦女和個別的社會閑散人員.改革開放以來,在市場經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈沖擊下,企業(yè)改制全面展開,大量的"單位人"回到社區(qū)成為"社區(qū)人",社區(qū)管理與服務(wù)的對象逐漸增多.此外,在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,大量的農(nóng)村人口開始進(jìn)入城市,并生活在城市社區(qū).據(jù)統(tǒng)計,目前全國共有6.7億城鎮(zhèn)居民(其中包括數(shù)以千萬計的低保人口、下崗失業(yè)人員、殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體),加上大約2.6億生活在城市的農(nóng)民工,全國8.7萬個城市社區(qū)平均每個社區(qū)的居民人數(shù)已超過1萬人.社區(qū)居民結(jié)構(gòu)的深刻變化,迫切要求社區(qū)打破以往封閉式的社區(qū)管理,積極轉(zhuǎn)變工作方式,主動地為社區(qū)居民服務(wù),并盡可能地將在社區(qū)居住的所有居民納入社區(qū)管理與服務(wù)的范圍,以滿足居民群眾的多樣化需求.

其次,城市社區(qū)的工作任務(wù)發(fā)生了深刻的變化.伴隨單位體制的解體,原來"單位辦社會"所負(fù)擔(dān)的大量社會管理和公共服務(wù)職能逐步轉(zhuǎn)移到社區(qū).據(jù)朱健剛調(diào)查,在企業(yè)改制過程中,從單位溢出轉(zhuǎn)移街道的社會功能就有30多項.與此同時,單位體制外的社會空間急劇膨脹,個體戶、私營企業(yè)都需要社區(qū)來管理,外來民工、流動人口更給社區(qū)工作帶來許多新的難題.居民委員會除承擔(dān)大量的社會治安、公共衛(wèi)生、計劃生育、文體教育、勞動就業(yè)、低保救濟(jì)等傳統(tǒng)社區(qū)公共服務(wù)外,還要承擔(dān)社區(qū)禁毒、社區(qū)矯正、流動人口管理、社區(qū)消防、商業(yè)維權(quán)、預(yù)防青少年違法犯罪、家政服務(wù)等多樣化服務(wù)需求.社區(qū)成了"大籮筐",各項事務(wù)最終都由社區(qū)來具體辦理和貫徹落實(shí).婆婆媽媽管社區(qū)的局面在當(dāng)下已無法勝任各項社區(qū)事務(wù).

面對基層社會的深刻變革,傳統(tǒng)城市基層管理體制無論在運(yùn)行方式還是整合功能上都無法適應(yīng)當(dāng)前基層管理和服務(wù)的需求.為此,創(chuàng)新城市基層社會管理體制、化解基層治理的矛盾與困境成為城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題.

二、城市基層社會管理體制的改革歷程

社區(qū)是城市的細(xì)胞.社區(qū)治理的成效直接關(guān)系著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和居民生活的幸福指數(shù).針對城市管理體制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中出現(xiàn)的種種問題,從20世紀(jì)90年代開始,地方政府就不斷探索改革城市基層社會管理體制,從全國范圍內(nèi)來看,大體上經(jīng)歷了以下三種改革探索:

一是"兩級政府,三級管理"的上海模式. 隨著城市街道辦事處轄區(qū)范圍內(nèi)各項社區(qū)職能包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)治安、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生和社區(qū)保障的蓬勃發(fā)展,原來的街道管理體制越來越顯得與之不相適應(yīng).為此,上海市從1995年9月開始進(jìn)行"兩級政府,三級管理"的試點(diǎn).此外,北京、濟(jì)南、南京、杭州、西安、成都、重慶、哈爾濱等城市也緊隨其后,在80年代和90年代分別進(jìn)行了一輪或兩輪不同程度上的街道管理體制改革.街道管理體制改革的主要內(nèi)容是打破條塊分割,向街道下放權(quán)力;建立街道財政;開展社區(qū)共建;面向社區(qū)發(fā)展調(diào)整黨群社團(tuán)的組織與功能.[3](P96)在"兩級政府,三級管理"的管理體制下,街道辦事處成為一級管理的地位得到明確,街道辦事處成為街道行政權(quán)力的中心,"以塊為主、條塊結(jié)合".總體來看,此次改革解決了街道辦事處辦事無權(quán)的問題,但同時也推動了街道辦事處不斷地走向"準(zhǔn)政權(quán)化". 在壓力型的政府體制下,區(qū)政府為完成上級政府交辦的任務(wù),相關(guān)職能部門把大量的工作轉(zhuǎn)嫁給街道辦事處,街道辦事處對社會性、群眾性、公益性工作負(fù)全責(zé),既承擔(dān)行政管理職能,還承擔(dān)社會管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能.而街道辦事處為了應(yīng)付龐雜繁冗的行政事務(wù),基本上都按照"一級準(zhǔn)政府"或者說"相當(dāng)于一級政府"來設(shè)置相關(guān)職能部門,街道辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)科室化,且權(quán)力、財力、人力都大大增加.[4](P56)機(jī)構(gòu)膨脹、人員增多是這次改革的伴生品.

二是"組織再造,社區(qū)自治"的沈陽模式.伴隨體制改革和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,政社分離成為20世紀(jì)90年代改革的必然要求,以城市基層管理體制為主題的城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生.1999年的"沈陽模式"回答了"社區(qū)是什么"這樣一個基礎(chǔ)性和根本性的問題.明確了社區(qū)定位:社區(qū)是一個以利益為紐帶、以認(rèn)同感和歸屬感為核心要素的自治共同體社區(qū)的區(qū)域定位是"小于街道,大于居委會",既不是上海的街道行政社區(qū),也不是過去的居委會轄區(qū).社區(qū)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)是發(fā)揮社區(qū)居民的自治功能,[5](P63)同時在社區(qū)內(nèi)創(chuàng)造性地設(shè)立了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)(管理) 委員會3個社區(qū)自治的主體組織.社區(qū)成員代表大會: 即"決策層",是社區(qū)最高的民主管理權(quán)力機(jī)構(gòu).社區(qū)成員代表由社區(qū)居民、駐社區(qū)單位、團(tuán)體按一定比例推薦產(chǎn)生.社區(qū)議事協(xié)商委員會:即"議事層",是社區(qū)成員代表大會推薦產(chǎn)生的議事協(xié)商機(jī)構(gòu).成員由社區(qū)內(nèi)有聲望的知名人士、居民代表以及單位代表等人組成,主任一般由社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人兼任.議事協(xié)商委員會作為社區(qū)成員代表大會閉會期間的常設(shè)的義務(wù)的工作機(jī)構(gòu),定期召開會議,行使社區(qū)民主議事、民主監(jiān)督的職能.社區(qū)(管理) 委員會:即"執(zhí)行層",是經(jīng)社區(qū)成員代表大會選舉產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)構(gòu).社區(qū)委員會設(shè)主任、副主任及委員若干名,一般3-6 名.委員會是社區(qū)各項工作的實(shí)際組織者、實(shí)施者.[6](P63)該模式為社區(qū)自治的制度設(shè)計和實(shí)踐運(yùn)行找到一條很好的實(shí)踐模式,但是在社區(qū)居委會日益行政化的制度環(huán)境下,居委會的主要疲于應(yīng)付上級政府下派的各項行政事務(wù),很難有時間有經(jīng)歷帶領(lǐng)社區(qū)居民開展社區(qū)自治,故該模式并沒有從根本上為社區(qū)自治的發(fā)展尋找到合適的土壤.

三是"理順關(guān)系,轉(zhuǎn)變職能"的江漢模式.長期以來,受各種因素的影響,居委會的人事任命權(quán)和辦公經(jīng)費(fèi)的審批權(quán)都掌控在基層政府職能部門手中,并對居委會形成強(qiáng)大的控制權(quán),居委會不得不成為基層政權(quán)的"腿",出現(xiàn)了"居委會就像下水道,什么東西都往里倒"的局面.社區(qū)居委會集行政管理、社會管理、自治管理"三位一體",把本該為居民服務(wù)變成了對政府負(fù)責(zé),承擔(dān)了大量行政事務(wù),工作行政化傾向嚴(yán)重,沒有更多的精力擔(dān)負(fù)和完成社區(qū)內(nèi)部自治事務(wù),居民自治職能缺位.在這種格局下,居委會被嚴(yán)重的行政化,很難真正充當(dāng)居民利益的代言者.社區(qū)的居民也缺乏對政府部門公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的監(jiān)督渠道和評判權(quán).因此,基層政府部門也樂得把本該自己做好的服務(wù),一股腦地塞給居委會,自己倒是成為居民委員會工作實(shí)績的監(jiān)督者和評判者,行使規(guī)劃、布置、檢查、監(jiān)督的職權(quán),形成"基層政權(quán)不到基層"的怪現(xiàn)象.[7](P150)

針對這種情況,2000年武漢市江漢區(qū)率先開始了政府職能社區(qū)化進(jìn)程,實(shí)施分權(quán)改革,在社區(qū)建立社區(qū)工作站,推進(jìn)"五個到社區(qū)":工作人員配置到社區(qū)、工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū).隨后又實(shí)施了社會治安和綜合治理、城市管理、勞動保障和就業(yè)、社會服務(wù)"四到社區(qū)",以全面改變社區(qū)面貌.2008年建立完善了社區(qū)公共事務(wù)分類管理體系,并分別成立"街道辦事處協(xié)管中心"和"街道辦事處服務(wù)中心",全面推進(jìn)管理服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新,提升社區(qū)協(xié)管、社區(qū)服務(wù)、居民自治的效能.總體來看,這次改革初步理順了街道與社區(qū)間的組織關(guān)系與職責(zé)分工,提高了街道辦事處的工作效能.但是這次改革在保持政府管理體制整體不變、政府職能未能明確理清和轉(zhuǎn)換、其他方面的綜合性配套改革方案未能制定的前提下實(shí)施,在街道層面成立的兩個中心,很可能成為新一層政府管理組織,專門處理社區(qū)管理和服務(wù)方面的事務(wù),而使街道辦事處成為實(shí)體意義上的"第三級政府",增加政府的機(jī)構(gòu)和層級.[8](P71)

通過上述分析,可以發(fā)現(xiàn)城市基層社會管理體制的三次改革都取得了一定的成效,但也都存在著明顯的不足.究其根源,這些改革都沒有改變"街居制"管理體制.在"街居"的基層社會管理體制下,區(qū)、街、居三級組織功能錯位所引起的事權(quán)分離、權(quán)責(zé)分離、事財分離的狀況沒有發(fā)生根本性的變化.社區(qū)改革的目標(biāo)模式不明確、方向感不突出,社區(qū)建設(shè)缺乏可持續(xù)發(fā)展的動力機(jī)制問題仍很明顯,社區(qū)居委會很難承擔(dān)起居民自治和基層社會管理的重任.新形勢下,隨著居民民主意識的不斷增強(qiáng),對社區(qū)自治和服務(wù)的要求越來越高,改革已勢在必行,而傳統(tǒng)的改革思維以很難解決現(xiàn)實(shí)中的體制困境.為此,城市基層社會管理體制的改革困境亟須用新的思維來化解.

三、區(qū)直管社區(qū):城市基層社會管理體制的中觀變革

為了探索建立機(jī)制順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的城市基層社會管理體制,2010年安徽省銅陵市銅官山區(qū)①突破了常規(guī)改革思維,在全區(qū)范圍內(nèi)全部撤銷街道辦事處,實(shí)行"區(qū)直管社區(qū)"綜合體制改革.縱觀此次改革,其改革措施主要包括以下方面:

1.整合條塊力量,重構(gòu)社區(qū)管理體制.銅官山區(qū)根據(jù)城市交通、居住環(huán)境、地域面積、人口數(shù)量、社區(qū)現(xiàn)狀和未來發(fā)展等情況,將原6個街道辦事處和49個社區(qū)工作站整合為18個社區(qū)公共服務(wù)中心,撤銷街道辦事處,實(shí)行區(qū)直管社區(qū),減少管理環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)一級政府兩級管理.整合后的新社區(qū),建立起"一個核心、三個體系"的組織架構(gòu),即以社區(qū)黨工委為核心,社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心、各類社會組織為支撐.一是成立社區(qū)黨工委,為社區(qū)提供堅強(qiáng)有力的建設(shè)組織的核心.社區(qū)黨工委直接隸屬區(qū)委管理,與公共服務(wù)中心合署辦公.對轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會性、群眾性工作負(fù)全責(zé).社區(qū)黨工委由5-9人組成,設(shè)書記1人,副書記1人,成員由轄區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)居委會主任、公共服務(wù)中心成員等組成.二是重新選舉社區(qū)居委會,強(qiáng)化居民自治組織.居委會由5-9人組成,居委會主任可由社區(qū)黨工委書記通過民主選舉形式擔(dān)任,居委會成員可與社區(qū)黨工委成員通過民主選舉形式交叉任職.設(shè)兼職委員若干人,兼職委員由轄區(qū)內(nèi)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在職或退休老黨員、老干部、社會知名人士等組成.選齊配強(qiáng)居民小組長、樓院門棟長,積極開展樓院門棟自治.居委會下設(shè)綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、市容衛(wèi)生和文明創(chuàng)建、社會保障、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等專門委員會.同時,成立社區(qū)居民代表大會,配齊配強(qiáng)社區(qū)居民小組長和樓棟長.成立社區(qū)議事委員會,完善社區(qū)自治組織架構(gòu).三是成立社區(qū)公共服務(wù)中心,為居民提供高效便捷的服務(wù).社區(qū)公共服務(wù)中心統(tǒng)一設(shè)置綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會保障、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等7個專業(yè)服務(wù)窗口,接受社區(qū)黨工委和社區(qū)居委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理,對進(jìn)駐社區(qū)的事項實(shí)行"一廳式"審批和"一站式"集中辦理,最大限度的簡化辦事程序,縮短辦結(jié)時限.社區(qū)公共服務(wù)中心設(shè)主任1名,副主任2名,主任由社區(qū)黨工委書記或社區(qū)居委會主任兼任.中心實(shí)行主任負(fù)責(zé)制,內(nèi)設(shè)相關(guān)職能崗位,各職能崗位和社區(qū)居委會各專門委員會兩塊牌子一套人馬,對一崗多人的明確崗位牽頭負(fù)責(zé)人.四是培育壯大社會組織,構(gòu)建社會化服務(wù)體系.充分發(fā)揮市場機(jī)制、互助機(jī)制、志愿機(jī)制的作用,大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織.加大轄區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)等組建力度,支持鼓勵參與社區(qū)建設(shè),為居民提供專業(yè)化管理和服務(wù).加大組建老年人、殘疾人、婦女兒童、計劃生育、文體健身、書畫美術(shù)等群眾性的協(xié)會團(tuán)體,吸引居民廣泛參與,充分發(fā)揮社團(tuán)組織的作用.大力推行社區(qū)志愿者注冊登記制度,加快志愿者隊伍建設(shè)力度,鼓勵和引導(dǎo)機(jī)關(guān)干部、企事業(yè)單位技術(shù)人員、社區(qū)居民廣泛參與志愿服務(wù)活動.加快培育中介、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、養(yǎng)老托老服務(wù)等專業(yè)服務(wù)組織.通過政府購買服務(wù),推進(jìn)公共服務(wù)市場化、社會化和專業(yè)化.

2.加強(qiáng)社區(qū)人員配備和組織建設(shè),推動社區(qū)基層民主發(fā)展.銅官山區(qū)在改革進(jìn)程中注重推動社區(qū)居民自治的發(fā)展.一是配齊配強(qiáng)居委會成員班子.在全區(qū)范圍內(nèi),按照一個社區(qū)對應(yīng)一個居委會,重新進(jìn)行了社區(qū)居委會的選舉.在選舉方式上,各社區(qū)居委會采取戶代表選舉的方式直接選舉,社區(qū)居委會主任選舉采取差額選配的辦法.在選舉程序上,在遵守有關(guān)選舉工作的法律法規(guī)、政策和程序的前提下,引導(dǎo)社區(qū)選民廣泛參與社區(qū)居民選舉委員會推選、選民登記、候選人提名和選舉投票等環(huán)節(jié)的工作,積極支持和參與選舉工作.在候選人資格方面,社區(qū)居委會領(lǐng)導(dǎo)班子成員結(jié)構(gòu)遵循"兩個40%以上"原則,即年齡45歲以下的占40%以上,大專以上文化程度的占40%以上.目前,新社區(qū)直選率和一次性選舉成功率達(dá)100%,社區(qū)居民投票率達(dá)82.3%.二是調(diào)整充實(shí)社區(qū)居委會的下屬委員會的設(shè)置,增強(qiáng)居委會的自治能力.社區(qū)居委會作為居民群眾性自治組織,既有組織社區(qū)居民開展自我管理、自我教育和自我服務(wù)的職責(zé),也有協(xié)助政府開展相關(guān)工作的義務(wù).因此,居委會工作的有效開展,需要相關(guān)組織的協(xié)助來共同完成,其中,社區(qū)居委會的下屬委員會和居民小組是其重要組成部分.銅官山區(qū)重新整合后的社區(qū),其下屬委員會成員主要由社區(qū)居委會成員和社區(qū)工作者兼任,并吸納居民代表、志愿者等積極分子參加.在此基礎(chǔ)上,逐步把居民小組、樓院門棟群眾性自治發(fā)展為社區(qū)居民自治的最基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),充分發(fā)揮這些下屬委員會的積極作用,形成社區(qū)居委會、居民小組、樓院門棟上下貫通、左右聯(lián)動的社區(qū)居委會組織體系新格局,使社區(qū)居委會組織在社區(qū)管理服務(wù)和居民自治中發(fā)揮主體作用.三是拓寬居民參與的渠道,完善居民自治的載體.通過建立健全社區(qū)居民代表大會制度、居民公約制度、居民代表和黨員代表議事制度等一系列體制機(jī)制,完善社區(qū)民主自治體系,建立健全社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)、居委會自治、公共服務(wù)中心承載的新型組織體系,激發(fā)社區(qū)自治活力和民主氛圍.

3.明確部門職責(zé)分工,建立社區(qū)與區(qū)直部門工作對接新機(jī)制.一是理順區(qū)直部門與社區(qū)的職能.銅官山區(qū)緊密結(jié)合區(qū)政府的"大部制"改革,將原街道黨工委以及群團(tuán)、武裝等職能和原街道辦事處相關(guān)公共管理、服務(wù)、部分審核審批等職能全部下放到社區(qū),原街道的協(xié)護(hù)稅、城管執(zhí)法、城管執(zhí)法、司法行政、拆遷拆違等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)職能部門,成立區(qū)協(xié)護(hù)稅辦公室、征遷中心等,實(shí)現(xiàn)分片歸口管理,新社區(qū)協(xié)助上收職能部門做好相關(guān)服務(wù)功能.成立社區(qū)建設(shè)辦公室,加大對改革后社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)力度.二是建立公共事務(wù)進(jìn)入社區(qū)"準(zhǔn)入制".實(shí)行社區(qū)工作聯(lián)席會議制度,區(qū)直相關(guān)部門和社區(qū)居委會共同研究解決社區(qū)建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)等事項,協(xié)商部署相關(guān)工作,同時制定相關(guān)工作制度,對新社區(qū)組織開展培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo),并承擔(dān)相關(guān)工作的匯總、審核職能.三是建立社區(qū)財務(wù)資產(chǎn)管理新模式.按照"統(tǒng)一核算、集中管理"和"權(quán)隨責(zé)走,費(fèi)隨事轉(zhuǎn)"的原則,社區(qū)設(shè)獨(dú)立賬戶,經(jīng)費(fèi)由區(qū)財政直接核撥,實(shí)行報賬制,逐步建立完善社區(qū)經(jīng)費(fèi)的預(yù)決算制度和財務(wù)審計制度.將社區(qū)財務(wù)核算職能集中到區(qū)核算中心,分戶核算,各社區(qū)設(shè)置一名兼職報賬員.社區(qū)房屋等固定資產(chǎn)歸口區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)局統(tǒng)一管理,資產(chǎn)收益全部用于社區(qū)建設(shè)和社區(qū)工作.區(qū)國有資產(chǎn)管理委員會對原街道的債權(quán)債務(wù)負(fù)責(zé),對新社區(qū)資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理.在保障新社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)、管理服務(wù)經(jīng)費(fèi)的同時,下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和完善社區(qū)工作及活動用房等居民服務(wù)設(shè)施建設(shè)的通知》,明確要求對整合調(diào)整后多余的社區(qū)工作用房用于居民服務(wù).

4.科學(xué)調(diào)整人員,建立社區(qū)人事管理新規(guī)范.撤銷街道辦事處,實(shí)行"區(qū)直管社區(qū)"改革能否順利推進(jìn)關(guān)鍵在于原街道辦事處和社區(qū)工作人員的調(diào)整分流問題能否得到科學(xué)合理的解決.為此,銅官山區(qū)在"綜合配套,統(tǒng)籌推進(jìn)"的原則指導(dǎo)下,將原街道、社區(qū)人員分流與區(qū)政府"大部制"改革有機(jī)結(jié)合起來,按照"老人老辦法、新人新政策"的辦法,在機(jī)關(guān)干部和街道、社區(qū)同志之間實(shí)行"雙向選擇",通過公開招考,民主推薦、組織考察等多種形式,科學(xué)合理地配置新社區(qū)和區(qū)直相關(guān)職能部門的人員力量,選強(qiáng)配齊新社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子.對涉及調(diào)整分流人員,保留身份不變、職級不變、待遇不變,逐步過渡到同一機(jī)構(gòu)、同一單位、同類人員實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一待遇.對街道在編(行政編、事業(yè)編)人員相應(yīng)調(diào)整到區(qū)直部門、社區(qū)黨工委或社區(qū)公共服務(wù)中心;街道聘用人員、社區(qū)工作站聘用人員符合條件的可聘用為社區(qū)公共服務(wù)中心工作人員;社區(qū)居委會現(xiàn)有人員經(jīng)過重新選舉進(jìn)入調(diào)整后的社區(qū)居委會,多出人員符合條件的可進(jìn)入社區(qū)公共服務(wù)中心,妥善安置.為了完善了社區(qū)工作者的管理,配套出臺了機(jī)關(guān)和社區(qū)聘用人員管理辦法和社區(qū)工作者管理考核辦法等一系列規(guī)章制度.制定了《銅官山區(qū)社區(qū)工作目標(biāo)責(zé)任制管理考核暫行辦法》、《社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子考核暫行辦法》、《社區(qū)工作人員管理暫行辦法》、《銅官山區(qū)聘用人員(含社區(qū)工作者)工資福利管理暫行規(guī)定》、《規(guī)范聘用人員(含社區(qū)工作者)勞動合同管理實(shí)施方案》.同時,規(guī)范了社區(qū)工作者工資福利管理,大幅提升新社區(qū)工作者的福利待遇.通過一系列科學(xué)合理的人員分流措施,打下了大局穩(wěn)定、人心思定的良好基礎(chǔ),確保了改革的平穩(wěn)有序推進(jìn).

5.鞏固和強(qiáng)化網(wǎng)格化管理,建立社區(qū)運(yùn)行新機(jī)制.新社區(qū)實(shí)行全員網(wǎng)格化管理,按照300戶左右1人的要求劃定責(zé)任區(qū),配備社區(qū)網(wǎng)格管理責(zé)任人,在責(zé)任區(qū)內(nèi)進(jìn)行日常巡查和綜合信息采集等工作,實(shí)行分類管理、重點(diǎn)服務(wù).在此基礎(chǔ)上,普遍實(shí)行AB崗制工作方式.A崗為業(yè)務(wù)崗位,如計生、民政、綜治等崗位,要求工作人員業(yè)務(wù)相對專一、精通;B崗為服務(wù)崗位,按照每300戶1人的標(biāo)準(zhǔn)配置,承擔(dān)網(wǎng)格化管理工作.社區(qū)工作人員在負(fù)責(zé)自己承擔(dān)的網(wǎng)格化管理工作(即B崗)的同時,還需要按照A崗的職責(zé)要求,將網(wǎng)格化管理人員的相關(guān)信息,根據(jù)自己所承擔(dān)的A崗業(yè)務(wù),進(jìn)行分類整理.AB崗的劃分,既要求每一位社區(qū)工作者既要對所承擔(dān)的片區(qū)了如指掌,又要對特殊群體實(shí)行重點(diǎn)關(guān)注,把服務(wù)工作精細(xì)化,拓展社區(qū)服務(wù)功能.同時,網(wǎng)格化管理的實(shí)施,要求社區(qū)網(wǎng)格管理責(zé)任人變坐等服務(wù)為主動上門服務(wù),對責(zé)任區(qū)范圍內(nèi)的公共服務(wù)投訴、公共設(shè)施投訴、公共事務(wù)服務(wù)、居民糾紛調(diào)解等負(fù)全責(zé).各項業(yè)務(wù)在窗口集中受理、分口辦理,形成"前臺一口受理、后臺分類處置"的工作機(jī)制.社區(qū)取消坐班制,實(shí)行開放式辦公,窗口式服務(wù).對面積較大、辦事不便的社區(qū)在合適位置設(shè)立服務(wù)點(diǎn),對較偏遠(yuǎn)、辦事不便的居民實(shí)行網(wǎng)格人員上門服務(wù)和代理服務(wù)等.健全了網(wǎng)格化考評制度,《關(guān)于在社區(qū)開展網(wǎng)格化管理工作的實(shí)施意見》、《銅官山區(qū)社區(qū)網(wǎng)格工作人員考核暫行辦法》、《社區(qū)工作人員實(shí)績考核細(xì)則》和《網(wǎng)格化工作要求和服務(wù)內(nèi)容》,對各社區(qū)年度目標(biāo)任務(wù)、班子成員和網(wǎng)格管理等進(jìn)行考核,尤其是采取職能崗位考核和網(wǎng)格崗位考核相結(jié)合、季度考核和年度考核相結(jié)合的方式,引進(jìn)社會中介組織,開展群眾滿意度測評,客觀評價網(wǎng)格工作人員的工作實(shí)績.

四、區(qū)直管社區(qū)綜合體制改革的初步成效

體制創(chuàng)新的目標(biāo)應(yīng)該是效率和民主,即提高行政效率,降低管理成本;擴(kuò)大公民參與,促進(jìn)合作共治.要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),在改革中必須注意"凡是市場能夠解決的盡可能交由市場解決,凡是社會能夠辦理的盡可能交由社會辦理,政府集中精力辦理應(yīng)該由政府辦理的事務(wù)".[9](P141)

銅官山區(qū)撤銷街道辦事處,實(shí)行"區(qū)直管社區(qū)"綜合體制改革契合了體制創(chuàng)新的目標(biāo),并且取得了初步的成效.

1.減少了社區(qū)管理層級,提高了政府機(jī)構(gòu)的行政效率.撤銷街道辦事處,實(shí)行區(qū)直管社區(qū),打破了原有的社區(qū)管理模式,減少了管理層級,形成了區(qū)政府與社區(qū)的直接互動,大大降低了管理過程中的信息失真,使社會管理和公共服務(wù)更加貼近基層、貼近居民,有效提高了區(qū)政府的辦事效率和服務(wù)居民的水平,為構(gòu)建"小政府、大社會、小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)"的管理體制奠定了基礎(chǔ).當(dāng)前,建設(shè)服務(wù)型政府成為社會的共識,減少辦事環(huán)節(jié)、縮小政府規(guī)模、減小行政成本、提高政府機(jī)構(gòu)辦事效率已成為公眾的一致需求."區(qū)直管社區(qū)"改革契合了當(dāng)下社會的發(fā)展潮流.

2.推動了政府職能轉(zhuǎn)變,理順了政府與居委會間的職責(zé)關(guān)系.通過"區(qū)直管社區(qū)"綜合體制改革,原由街道辦事處辦理屬于區(qū)直部門履行的行政執(zhí)法、審批、管理等職責(zé)全部歸還有關(guān)職能部門,屬于社區(qū)自治組織、民間組織履行的職責(zé)分別歸還給這些組織.區(qū)政府各職能部門從"后臺"走到"前臺",簡化了辦事流程,提高了行政效率,節(jié)約了行政成本,并增強(qiáng)了服務(wù)意識、指導(dǎo)意識和責(zé)任意識,推動了政府行政功能和社區(qū)自治功能的協(xié)調(diào)互動.社區(qū)公共服務(wù)中心的成立,集中辦理了政府委托社區(qū)的各項行政事務(wù),有效地解決了政府組織與居委會關(guān)系不順、職責(zé)不清、居委會"行政化"等問題,使社區(qū)居委會從繁瑣的行政性事務(wù)中解放出來,有更多的精力組織社區(qū)居民進(jìn)行自我教育、自我管理和自我服務(wù).

3.整合了社區(qū)的公共服務(wù)資源,提高了社區(qū)為民服務(wù)的能力.一是大大增加了社區(qū)居民活動場所.6個街道辦事處和49個社區(qū)整合為18個新社區(qū)后,區(qū)直部門和原街道的人、財、物等資源整合集聚到社區(qū).原街道資產(chǎn)除滿足新社區(qū)工作用房外,全部作為居民服務(wù)、活動場所,社區(qū)居民文化活動用房較改革前增長了57.9%.二是優(yōu)化了社區(qū)工作者的年齡和知識結(jié)構(gòu).改革前的街道、社區(qū)共有工作人員569人,改革后精簡至492人,大專以上文化程度的工作人員也從40.9%提升至53.8%.[10]三是有效地激發(fā)了社區(qū)工作者的服務(wù)意識和責(zé)任意識.社區(qū)全員網(wǎng)格化管理的施行,使原先浮在區(qū)和街道層面的資源進(jìn)入社區(qū),分散在各個條口和社區(qū)內(nèi)部的資源得到有效整合,實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一,社區(qū)的民生服務(wù)、城市管理、綜治維穩(wěn)等功能得到強(qiáng)化,社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)就業(yè)和保障等服務(wù)功能得到提升,群眾對社區(qū)居委會的滿意度不斷提高.

4.擴(kuò)大了群眾參與的范圍,推動了社區(qū)基層民主的發(fā)展.社區(qū)居民自治是社會的發(fā)育、社會組織的生長、社會權(quán)利的回歸,是居委會組織動員下的有序自治.在市場化、經(jīng)濟(jì)全球化以及網(wǎng)絡(luò)化的時代,社會的自治能力已日益成為國家穩(wěn)定發(fā)展的重要前提,成為國家綜合能力的重要組成部分.在社會自治能力發(fā)展中,社區(qū)的自治發(fā)展最具戰(zhàn)略意義,因?yàn)?在這種自治中,社區(qū)能夠比較有效地整合社會中的各種自治要素和自治資源,成為社會與國家合作治理的重要平臺.[11](P60)社區(qū)居委會成員由社區(qū)居民直接差額選舉,增強(qiáng)了社區(qū)居委會聯(lián)系居民、服務(wù)居民的意識,提高了社區(qū)管理與服務(wù)的質(zhì)量,調(diào)動了社區(qū)居民關(guān)注和參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情.此外,社區(qū)社會組織的廣泛成立,為社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)、豐富社區(qū)文化生活提供了新的組織載體,通過社會組織的成立與運(yùn)作,培養(yǎng)了居民的自組織能力和自治能力,推動了社區(qū)基層民主的發(fā)展.

五、結(jié)語

早在2002年,南京市白下區(qū)就開始創(chuàng)造條件逐步撤銷淮海路街道辦事處,建立淮海路社區(qū)行政事務(wù)受理中心,強(qiáng)化黨工委工作和社區(qū)自治功能,探索和完善城市基層社會管理體制改革.此后,北京、深圳、長春等地也陸續(xù)進(jìn)行了撤銷街道辦事處,實(shí)行"區(qū)直管社區(qū)"的改革探索.但是這些城市都是在小范圍內(nèi)撤銷街道辦事處,且試行了一段時間后都沒有在更大范圍內(nèi)推廣.現(xiàn)實(shí)中,撤銷街道辦事處是一項系統(tǒng)性工程,涉及方方面面的事務(wù),單靠某一或幾個部門的力量很難推動,即使取得了初期的階段性成果,也很難將這一改革在更大范圍內(nèi)推廣.銅官山區(qū)撤銷街道辦事處,實(shí)行區(qū)直管社區(qū)的改革探索是在經(jīng)過廣泛的調(diào)研和研究后,得到區(qū)黨委政府的大力支持并緊密結(jié)合區(qū)政府"大部制"改革的宏觀背景下展開的,其順利進(jìn)行具有一定的特殊性.

那么,銅官山區(qū)撤銷街道辦事處的改革實(shí)踐是不是僅是特例而已,不具有推廣性呢?筆者認(rèn)為,銅官山區(qū)的改革探索突破了城市基層管理體制的改革困境,從根本上重建了社區(qū)管理結(jié)構(gòu),明確了區(qū)政府相關(guān)職能部門與社區(qū)居委會之間的職責(zé)分工,有效地解決了政府職能履行與社區(qū)居民自治之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)了政府行政管理與社區(qū)居民自治的有效銜接與良性互動,增強(qiáng)了基層政府和社區(qū)居委會的管理和服務(wù)能力,拓展了居民自治的發(fā)展空間,推動了城市基層民主的發(fā)展,為城市基層社會管理體制的改革開辟了新的發(fā)展路徑,它代表著城市基層社會管理體制的改革方向,對全國范圍內(nèi)的所有城市基層社會管理體制的改革創(chuàng)新都具有一定的參考價值.

其實(shí),2009年6月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議就已經(jīng)通過了關(guān)于廢止1954年城市街道辦事處組織條例的決定.作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu),街道辦事處自此失去了存在的法律依據(jù).現(xiàn)實(shí)中,我國大多數(shù)地方政府還處于建設(shè)型或投資型政府的狀態(tài),還在直接辦經(jīng)濟(jì)搞招商引資,在壓力型體制下,政府的主要精力都放在招商引資上,[12](P46)街道辦事處承擔(dān)著繁重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等任務(wù),一夜之間全部撤銷街道辦事處將引發(fā)很多社會問題.但是,撤銷街道辦事處的改革并不能因現(xiàn)實(shí)中的重重困難而終止.銅官山區(qū)的改革實(shí)踐為中小城市基層管理體制的改革指明了發(fā)展方向,地方政府要積極主動轉(zhuǎn)變職能,要在立足社區(qū)的基礎(chǔ)上,將改革的突破點(diǎn)上移,將焦點(diǎn)聚集到街道辦事處這一區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)上,穩(wěn)步地推進(jìn)撤銷街道辦事處,實(shí)行區(qū)直管社區(qū)改革.通過改革,讓政府職能部門和居委會職責(zé)分明、各歸其位,給社區(qū)以發(fā)育和成長的制度空間,讓社區(qū)充分發(fā)揮出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理基石的作用.[13](P26)

注釋:

①銅官山區(qū)是銅陵市主城區(qū),是全市政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心.區(qū)域總面積36平方公里,人口30多萬,占全市總?cè)丝诘慕话?城市人口的80%.2010年,地區(qū)生產(chǎn)總值的40個億,財政收入達(dá)到4.5個億,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高于全市平均水平.1954年3月8日,銅官山區(qū)人民政府成立,下轄長江路、楊家山、銅官山、掃把溝、橫港、石城路街道6個街道辦事處.

[1]項繼權(quán).農(nóng)村社區(qū)建設(shè):社會融合與治理轉(zhuǎn)型[J].社會主義研究,2008,(2).

[2]中國發(fā)展研究基金會編.中國發(fā)展報告2010:促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略[M].北京:人民出版社,2010.

[3]華偉.單位制向社區(qū)制的回歸--中國城市基層管理體制50年變遷[J].戰(zhàn)略與管理,2000,(1).

[4]何海兵.我國城市社區(qū)管理體制的主要問題及其改革走向[J].上海行政學(xué)院學(xué)報,2007,(2).

[5]陳偉東.中國城市社區(qū)自治:一條中國化道路--演變歷程、軌跡、問題及對策[J].北京行政學(xué)院學(xué)報,2004,(1).

[6]何海兵.我國城市基層社會管理體制的變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制[J].管理世界,2003,(6):59.

[7]尹維真.中國城市基層管理體制創(chuàng)新--以武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)為例[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2003.

[8]張瑞,柳紅霞.城市基層治理:矛盾、改革及其趨勢[J].社會主義研究,2010,(4).

[9]徐勇.鄉(xiāng)村治理與中國政治[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2003.

[10]中國城市基層探索建立區(qū)直管社區(qū)新機(jī)制[EB/OL].新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/ society/2011-05/03/c_121372268.htm,2011,5,3.

[11]林尚立.社區(qū):中國政治建設(shè)的戰(zhàn)略性空間[J].毛澤東思想和鄧小平理論研究,2002,(2).

[12]詹成付.關(guān)于在社區(qū)建設(shè)背景下城市居委會建設(shè)中的若干問題研究,轉(zhuǎn)引自民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司編.加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作讀本[M].北京:中國社會出版社,2010.

[13]陳圣龍.加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理要從社區(qū)起步[J].學(xué)習(xí)月刊,2011,(8).

Community under Direct Administration of District: A Case Study of Tongguanshan District in Tongling City

Chen Shenglong

The "subdistrict-community" administration system has been carried out for a long time in cities. Nowadays, the residential structure and work task in community have undergone great changes in accordance with social transition, enterprises restructure and government functions transformation. In order to suit with the requirement of city governance and social development, city's social administration system has experienced three reforms and achieved some results, but they cannot solve problems such as confused management or unclear duties. Therefore, it is imperative to solve the predicament in the social administration reform by bringing in new thoughts. The reform of community under direct district administration in Tongguanshan is a good example which meets the requirement. By cancelling subdistrict offices and reconstructing urban grassroots administration system, the district realizes effective connection and positive interaction between government administration and community autonomy.

community under direct district administration; urban grassroots administration system; subdistrict office; community committee

D67

教育部人文社會會科學(xué)研究一般項目《大陸與臺灣農(nóng)村基層治理比較研究》(項目編號:10YJA810034)階段性成果.

陳圣龍,華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院研究人員,主要研究方向?yàn)槌青l(xiāng)基層治理.

(責(zé)任編輯:盧小文)