張懷承，楊婧瑜

（湖南師范大學 道德文化研究中心，長沙 410081）

農村災害救助的現(xiàn)狀與特點

張懷承，楊婧瑜

（湖南師范大學 道德文化研究中心，長沙 410081）

災害對人類的生命和財產帶來極大的破壞，由于農村各種設施的落后，其對災害的承受能力遠不如城市，從而形成了農村災害救助的特點，這主要表現(xiàn)在防災體系的不健全、抗災能力的脆弱和自救能力的不足等方面，因而，更需要全社會共同對農村災害進行全力救助。

農村；災害；救助

人類與災害的關系反映了人與自然界異變的關系，人類的發(fā)展史就是一部人與災害抗爭的歷史。就自然形態(tài)而言，災害應該是一種單純的自然現(xiàn)象，一種可以導致社會破壞和損失的自然現(xiàn)象，但它有多種致災因子，并且當且僅當作用于人類社會這個承災體上，并真實地對一定社會造成了破壞和損失，才能被稱之為災害，也才能有相應的災害救助。

從古至今，災害仿佛就像是一個不離不棄的幽靈與人類相伴。據我國古書記載，遠在伏羲遂人時代，就已有洪水災害；黃帝時代，也有地震災害的傳說。同樣，在西方社會里，西方的諾亞方舟的傳說也可能源于一次大的自然災害出現(xiàn)之后，幸免于難的人向后代述說了人類歷劫和逃難的真實過程。盡管那些災害都給人類帶來了巨大的損失和痛苦，但是從人類發(fā)展史上看，正因為有它的存在，人類在與其進行的各種不懈的斗爭中才得以促進科學技術的不斷進步，進而推動人類和社會的發(fā)展?？梢?，災害具有兩重性，它既給人類社會帶來了巨大的災難，同時也推動著社會的建設。

一

災害是指一種突發(fā)性事件——集中于某一時間與空間發(fā)生的，是自然、人為原因或是二者共同作用的結果。這類事件嚴重破壞了人類生命財產和基礎設施，致使社會或社會內部自給自足的相關組成部分處于一種極度危險的狀態(tài)，以致社會結構崩潰，無法履行全部或部分的社會功能。上世紀80年代初，日本自然災害綜合研究組專家曾這樣評述：“災害是在人類生活環(huán)境里發(fā)生的，與社會環(huán)境的變化相關。也就是說，隨著社會環(huán)境的復雜化，一方面災害激化，同時也有可能發(fā)生新的類型的災害現(xiàn)象。即便說是一種自然災害，而它也有社會的、人為方面的問題”。[1]還有的西方學者認為：“災害是一種突發(fā)或緩發(fā)的逐漸積累的自然或人為事件，它所造成的侵害的嚴重性要求受到災害影響的社會必須采取專門的對策。”而聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國救災署、災害管理培訓計劃處關于災害的定義則是：“災害是對社會功能的一種嚴重的破壞，引起普遍的人類、物質或環(huán)境損失，這些損失超出了受影響社會只利用它本身資源加以應付的能力。”

當今社會，隨著科學技術的發(fā)展，人類防災能力大大加強，但同時，由于人口的快速增長，加上人類對自然環(huán)境的破壞，各種自然災害的成災強度日趨嚴重。經濟規(guī)模的不斷擴大，同一強度的自然災害造成的損失比以往任何時候都大。自然災害通常也會引起人們的恐慌與社會動蕩。災害從其成因或說導致它形成的動力因素看，可分為自然災害和人為災害。自然災害是地球系統(tǒng)發(fā)生的不利于人類社會的一種振蕩。這種振蕩既有緩進的，也有突發(fā)的。緩進的主要包括水土流失、荒漠化等，突發(fā)的所指的是地震、洪澇、風暴潮、火山和滑坡等。在人類社會不斷發(fā)展和進步，人口及社會財富不斷增加的今天，自然災害發(fā)生的頻率愈來愈高，所造成的損失也愈來愈大。

災害救助一般意義上也稱之為救災，是指災害發(fā)生后對受災人員的搶救和幫助。我國歷史上有關于救災的記載就是“賑災”、“賑濟”、“救荒”等，相關的救助政策則稱之為“荒政”。災害救助主要是針對承災體及其災害后果的管理與控制，是人類社會經濟系統(tǒng)對災害的響應，是為了降低承災體的脆弱性，增強承災體的敏感性和彈性。災害救助涉及人類生存與發(fā)展，亦涉及國際名聲，在“以人為本”這一時代背景下，顯得更加重要。無論人類如何控制和改善致災因子和孕災環(huán)境，災害仍是不可避免的，人類社會對災害所造成的損失最直接的反應就是盡快并且盡可能將損失轉移或是分擔開去，使得災害損失降低到受災區(qū)域和受災人群能夠承受的范圍內。目前國外的相關救助經驗表明：受災損失通過兩種方式進行轉移：一是受災人員主動參與災害保險，二是通過政府救助、社會捐助和國際援助等方式對災民進行困難時期的扶持。

災害，特別是特大自然災害，往往給承受災害的人們帶來毀滅性破壞，由于它超過了受災地區(qū)自身應付的能力，所以就激發(fā)了全社會對災害的救助。如2008年5月12日發(fā)生的“汶川地震”、同年春天中國南方的特大冰災、舟曲泥石流等等。災害救助的第一原則是以人為本，以人為中心，所以，拯救生命是災害救助的首要任務。災害救助的第二個任務是災情穩(wěn)定之后，維持災民的基本生存和預防災后流行性疫病，所以災害救助時必須保障災民的吃穿住治等基本生存和生活問題。災害救助的第三個任務是災后重建，讓災民安居復業(yè)。災害一旦發(fā)生，對受災地區(qū)的生命財產、生產和生活設施的破壞是巨大的，僅僅依靠災民自身根本就無法恢復災前的生活，這就需要全社會予以救助。災害救助的第四個任務是恢復社會秩序，進行心理疏導。災害發(fā)生之后，不僅受災地區(qū)的生活環(huán)境被嚴重破壞，而且往往會導致原有社區(qū)組織和人際關系的紊亂，迅速恢復災區(qū)的生活秩序，對于穩(wěn)定災區(qū)的生活與重建具有重要的意義，另外，大災之后，人們痛失親人、損失財產，加上對災難發(fā)生的恐懼，會在心理上造成嚴重的創(chuàng)傷，在災害救助的過程中，也必須在這方面有較大的投入。

災害救助大致可以分為自救和他救。自救是承災體利用自身剩下的資源所進行的自我救助。但是，大災之后，受災地區(qū)的資源受到極大破壞，僅僅依靠自身的力量根本無法完成救助的任務。因此，災害救助在一般意義上主要是指他救。他救的主體又包括社會其他成員和政府，就前者而言，包括了社會的各個階層，其中企業(yè)家有較大的比例，一方有難八方支援，體現(xiàn)了積極的助人態(tài)度和人與人之間的血肉之情。而他救的主要力量則應該是政府。

為了應對自然災害，我國在2005年頒布了《國家自然災害救助應急預案》，它是在總結地方自然災害救助經驗基礎上建立起來的一套預案。其中一級響應是由國務院副總理負責，二級響應由民政部部長負責，三級響應由民政部主管部長負責，四級響應由救災救濟司負責。災害救助大體上可以被分為三個階段：災前救助，災中救助和災后救助。所謂災前救助是指政府必須建立預警機制和儲備充足的救災資源，對民眾進行防災和自救的觀念與能力的訓練；災中救助是指、在災害發(fā)生時，國家和政府組織人員進行緊急搶救、轉移和安置災民，臨時性的妥善解決受災人員的吃穿住治等問題，是在災害中進行的臨救助。而災后救助則是一種關于災害救助的傳統(tǒng)理解和說法，是政府及其所屬機構給予災民物質或是資金的一種賑濟，包括災后的恢復與重建，是一種長時間對災民的扶持機制。

二

由于我國自然環(huán)境與經濟發(fā)展水平的地域差距大，自然災害和災情損失程度在空間上表現(xiàn)出明顯的地域差別。從我國自然災害系統(tǒng)的時空分布規(guī)律和自然災害現(xiàn)行救助狀況看，可把災害救助區(qū)分為城市災害救助和農村災害救助。這樣區(qū)分有其自身的理論基礎和原則，有益于災害的地域救助，并根據此特點形成相應的防災減災和救災思想意識和認知水平。

災害的地域性劃分離不開區(qū)域災害區(qū)劃的相關理論和原則的指導。地域災害區(qū)劃必須客觀反映災害的時空分異規(guī)律及其形成規(guī)律，主要采用區(qū)域災害系統(tǒng)理論、區(qū)域分異理論和地理信息圖譜的理論。首先，區(qū)域災害系統(tǒng)論認為災害是地球表層異變過程的產物，是致災因子、孕災環(huán)境與承災體綜合作用的結果，區(qū)域災害系統(tǒng)是由孕災環(huán)境、致災因子和承災體共同組成的地球表層異變系統(tǒng)，災情是這個系統(tǒng)中各子系統(tǒng)相互作用的產物。區(qū)域災害系統(tǒng)論的主要研究內容包括揭示區(qū)域致災因子、孕災環(huán)境與承災體的關系及其相互作用的動力學過程；以及在對區(qū)域災害測量的基礎上，對區(qū)域災害規(guī)律的分析，并進一步揭示其形成機制，進而為區(qū)域減災對策的制定提供科學依據。其次，地域分異理論主要指：地表自然界在外能和內能的綜合作用下，自然現(xiàn)象具有維向、海陸、高度和地質地貌等地帶性和非地帶性的區(qū)域分異。由于受自然條件的影響，我國的經濟與社會現(xiàn)象也呈現(xiàn)出自東南向西北的地域差異。由于我國的地域遼闊，地域經濟發(fā)展水平相差很大，自然災害所造成的損失有很大的差別，特別是對自然災害的響應、重建與恢復能力差別更大。因此，需要將我國的自然災害救助作出區(qū)劃，不僅要考慮自然災害本身的大小及其區(qū)域分異規(guī)律，還應著重考慮區(qū)域經濟和社會條件對自然災害的響應能力的地域分異規(guī)律。最后，地理學信息圖譜理論的核心內容表明：用圖表示地學信息的空間單元特征，用譜表示地學現(xiàn)象發(fā)生與發(fā)展的起始過程；圖是某一時刻凝固的譜，譜是某一特征流動的圖；圖與譜合二為一形成圖譜，構成空間與時間動態(tài)變化的統(tǒng)一表達。如果將此理論與區(qū)域災害系統(tǒng)理論有機結合，以直觀、形象的方式表達復雜的災害過程，有助于人們以形象的思維方式來認知復雜、抽象的災害形成機制。

依據國內外相關學者對災害的定義，然后根據災害區(qū)域性劃分的特點以及災害對主體對象的影響程度可知，農村災害即是指在農村地區(qū)自然發(fā)生或是人為發(fā)生的，對農民的生命財產和農村社會造成不同程度的有危害性后果的事件與現(xiàn)象。這一概念是在農業(yè)自然災害的基礎之上，依據自然災害給人類社會不同身份的主體所造成的傷害來劃分的，其所傷害的主體是村民。農村災害就是指發(fā)生在農村社會的，給農村的主體農民造成生命和財產損失的事件，包括自然災害、公共災害、公共衛(wèi)生事件和交通事故等，如洪澇、干旱、冰雹、地震、戰(zhàn)爭等。從古到今，干旱和雨澇一直影響著農業(yè)生產，即使先進的現(xiàn)代化灌溉系統(tǒng)也無法阻止其對農業(yè)生產的影響。干旱還會引起土地的沙漠化，造成社會的動蕩。據《明史稿》記載，“1483年——1485年，京畿、河南、河北、山東、山西、山西、湖廣俱大旱、赤地干旱，井邑空虛，尸骸枕籍，流亡日多，連歲不雨，民食樹皮、蒺藜、麻糝盡。有食人肉者?！?/p>

災害既是一種現(xiàn)象也是一種過程。它具有突發(fā)性、群發(fā)性、破壞性和復雜性等特點，同時也有屬于自己的特征。自然災害在我國主要呈現(xiàn)出這樣一些特征：首先，其種類多種多樣，范圍廣泛，沒有無災區(qū)域；其次，災害發(fā)生的頻率高；再次，區(qū)域性、季節(jié)性較強。這些都與我國的地勢地貌及地形結構特征休戚相關。當前，災害形勢日趨嚴重。由此我們可以根據農村社會條件的組成因素等各方面的條件來分析，農村災害的基本特征大致有四個：第一，突發(fā)性和衍生性相一致；第二，復雜性和重復性相交織；第三，局部性和整體性相關聯(lián)；第四，堅韌與脆弱相融。

災害時常發(fā)生，水災、潮災、旱災、蝗災、疫病流行等都影響著人們的日常生活與生產。在大災的打擊下，受災最深的仍然是下層的普通百姓，他們對災荒能夠做到的自救，一是對農業(yè)生產作積極補救，二是參與政府倡導的以工代賑工作。災后政府的救助，除了中央政府下達的救助錢糧物資，地方還有一些比較好的救助舉措。但從總體上說，無論是從政府的救助行為，還是從個體的互救自救行動上來看，農村災害救助的現(xiàn)狀都不容樂觀。這不僅僅是制度的不健全，同時也是救助主體的各方面素質所導致的。

農村災害救助是災害救助中具有地域性和對象性的一個救助理念，它也是一個相對于城市災害救助而言的概念，是根據災害地域劃分和承災體以及農村災害的特點來確立的一種地域救助概念。這一概念的界定將有助于災害救助的全面開展，有益于救助意識形態(tài)的建立和救助行為的實施。關于農村災害救助的概念，有的學者是這樣界定的：“農村災害救助，是指國家和社會對在遭遇各種自然災害及其他特定災害事件等襲擊而陷入生活困難的農村居民給予一定的現(xiàn)金或實物或服務援助，以幫助其渡過特殊困難時期的一種社會救助，它是社會救助體系不可缺少的重要組成部分，也是整個社會保障體系中的特殊保障制度安排。”[2]

農村經濟相對落后，住房等基礎設施在設計、建造等方面存在較多的問題，農村居民的災害意識和自救能力相對城市居民而言比較薄弱，大多數村民聚集體和居住地位置偏遠、信息閉塞，這樣就導致災后救援和重建難度加大，事實上農村往往是遭受自然災害的主要區(qū)域，人員傷亡和房屋破壞都較城市嚴重。現(xiàn)階段城市社會保障體系已經基本建立健全，而農村社會保障體系的發(fā)展嚴重滯后，農村災害救助制度十分薄弱和欠缺。

目前，我國農村的減災工作還存在諸多亟待加強的薄弱環(huán)節(jié)：一是災害監(jiān)測體系缺乏或不健全，預警信息覆蓋面窄，其時效性尚待提高，災情監(jiān)測、采集和評估體系建設滯后；二是大多數地方政府的減災綜合協(xié)調機制尚未健全，基層災害應急預案體系也需進一步建立健全，抗災救災物資儲備體系不夠完善，應急通信、指揮和交通裝備水平極其落后，預警信息覆蓋面窄，其時效性尚待提高；三是防災減災基礎設施建設有待建立和加強，大多數災害多發(fā)地區(qū)的避災場所建設滯后，大村落和小村莊的災害設防水平亟待進一步提高，尤其是農村居民住房的防災抗災標準普遍較低；四是相關配套政策不夠完善，如災害保險的作用未得到充分發(fā)揮，災害救助、恢復重建等方面補助標準偏低；五是從村級干部以上的各級災害管理人員業(yè)務素質還需進一步提高，面向基層鄉(xiāng)村社區(qū)的減災科普宣傳有待進一步深入，農村社會公眾減災意識仍較薄弱；等等。農村災害救助中這些亟待加強和解決的環(huán)節(jié)就形成了它與城市災害救助的不同之處，即有自己的特點。

三

任何人和任何事物都有其自身的特點和特征，災害救助是這樣，農村災害救助更是如此。今天，當世界上的發(fā)達國家正在度過現(xiàn)代工業(yè)經濟階段而進入知識經濟形態(tài)之時，有兩個我們必須承認的事實：中國還是一個農業(yè)大國，還是一個農民大國。當我們自豪地向世界宣稱：我們以世界上7%的耕地養(yǎng)活了世界上21%的人口時，我們也應該認識到我們是以世界上40%的農民為世界上10%的非農民提供糧食。因此，我們應該看到我國的經濟發(fā)展和社會進步，不能不首先考慮農業(yè)和農民。農村占有最大量的人口，生活在最廣袤的土地之上，從事著最艱辛的勞動，為社會提供必須的生產和生活資料，還肩負著最沉重的社會重負。我國的農民是整個中華民族的主體，也是整個民族的基石，占我國人口總數三分之二左右的農民不僅以其物質生產的效果在我國舉足輕重，而且他們的精神狀態(tài)、思想情緒和社會行為也在中國舉足輕重。[3]農村災害救助無論是從救助主體上，還是從其原有的社會結構上看，大致有以下幾個特點：

第一，防治體系欠缺。農村災害之所以會給農民帶來那么慘烈的傷痛，是因為在自然災害面前，無論是農村社會的社會主體及其附屬物，還是農業(yè)，都沒有構筑起防治自然災害和其他災害的防治體系。災害來臨時，該社會中的一切皆只能赤裸裸地簡單應對其帶來的后果。政府應該加強農村社會應對自然災害的能力，建立有效地防治體系。我國農村各種災害從其直接經濟損失、人員傷亡及可能誘發(fā)的次生災害所導致的間接損失等危害程度依次排列為：地震、洪澇、干旱、林火、山地災害及病蟲鼠草災害，在我國，常見的農村災害尤以洪澇和干旱的危害為最。水旱等氣象災害造成的直接和間接經濟損失在我國的自然災害中占第一位，其中旱災占60%，澇災占30%，其他的約占10%?？梢妼r村社會來說，最為主要的災害是旱澇災害。對于當今科技迅速發(fā)展的人類社會來說預防和治理這些災害不是件難事，可也并非易事。 在建立行之有效的防治體系時，必須要有長遠的發(fā)展的眼光，不能僅僅考慮當前各方面的因素，而是要用一種向“善”的理念去建立這一體系，只有這樣才會是一種造福現(xiàn)代和后代的舉措。這一體系的建立也將有益于增強我國農村社會的抗災力量。

第二，抗災力量脆弱。在城市災害發(fā)生前，因為信息靈通可以提前做好防災準備，從而保護人們的生命財產安全。災害發(fā)生時，受災者可能在短時間內得到相應的救援，可以把傷害減小到最低。因為城市交通運輸極為便利，救災物資能夠較為及時地送達。同時，在國家和當地政府的幫助下，亦可以迅速完成災后重建，并開始新的生活。但是同上述情況完全不同的是，如果同樣的災害發(fā)生在農村，無論是防災、抗災和救災，還是災后重建，人們應對災害都具有相當大的滯后性、盲目性和脆弱性。也就是說農村地區(qū)孕災體的致災能力強，而承災體的承受能力卻很弱。導致這種現(xiàn)象的原因主要是：其一，從知識結構看，農民的文化程度低，知識結構有所欠缺，甚至可能在某些領域存在知識空白。當然，這里所指的農民是那種常年生活在農村的，且完全以農耕維持生活的人們。其二，從社會發(fā)展的狀況來看，農村一般經濟水平較低，資源有限，承災能力極弱。其三，從地理來看，農村占地面積廣，人口稀疏，政府作為救災主體很難在第一時間實施較為有效的應急預案，從而減少災害給人們帶來的傷害。災害發(fā)生后，由于農村社會中的各種防災和救災設施缺乏，農民抗災防災意識淡薄，導致其抗災力量脆弱。無論是從抗災主體——地方政府和農民來看，還是從抵抗自然災害侵襲的農作物和基礎設施考慮，其脆弱性都是顯而易見的。如當村落中某一戶發(fā)生火災，由于抗災條件有限，人們只能是用盆和桶子舀水來滅火。這樣的抗災方式雖然是積極的，但效果一般，甚至有時候會徒勞一場，無情的大火依舊吞噬了人民的生命和財產，給村民們帶來身體和心理上的傷痛。農村社會亟需要建立起比較集中的防災和治災的機構。

第三，自救能力不足。農村社會不僅是對抗災害的能力脆弱，而且自救能力也嚴重不足。我國農村長期處于自給自足的自然經濟狀況，小農經濟非常脆弱，一旦遇到自然災害若不能得到及時救濟，就極有可能破產。因此，自古以來，封建政府就提倡民間自救，如家族自救、鄰里互助和社會團體救助等。這些民間自救的形式也一直延續(xù)到了當今社會，對于農村來說是一種良好的救助方式。它不僅可以減少災害給農民帶來的傷害和損失，而且有助于發(fā)揚團結互助的優(yōu)良傳統(tǒng)。但是，由于農村的響應系統(tǒng)、預警機制、救災資源和技術能力遠不如城市，這就必然導致農村災害救助的自救能力弱的特點。

綜上所述，在我國農村，孕災環(huán)境容易產生比城市更多的自然災害，致災因子也有比城市更多的誘發(fā)因素，而承災體防災、抗災和救災的能力又遠遠低于城市，因而，就導致了農村災害的多發(fā)性和災害救助的一些特點，必須引起社會的廣泛關注。首先要建立健全農村災害的防治體系、響應系統(tǒng)和預警機制，大力加強基礎設施建設和農村防災、抗災與救災的物質儲備。其次，要加強對農民防災、抗災與救災的觀念教育和技能培訓。再次，要大力推進新農村、新農業(yè)的建設，減少靠天吃飯的生產和生活方式，改造孕災環(huán)境，減少致災因子。最后，要加強農村的社會保障建設，使農村災害的損失能夠得到良性的轉移和規(guī)范化的補償。

[1] 盧振恒. 自然災害及其對策研究[M]. 西安: 陜西科學技術出版社, 1987.

[2] 鄭功成. 社會保障學[M]. 北京: 中國勞動社會保障出版社, 2005．

[3] 陳東有. 中國的農民[M]. 南昌: 江西高校出版社, 1999.

The Status and Characteristics of Rural Disaster Relief

ZHANG Huai-cheng, YANG Jing-yu
(The Research Center of Moral Culture, Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081, China）

Disasters bring about tremendous destroy to human life and their property. As a result of all kinds of backward in the rural areas, its capacity to stand strain cannot be compared to theurban areas, thus formed the characteristics of country disaster relief which mainly manifested in the aspects of imcomplete precautions against disaster system, tender capacity in fighting with disaster, insufficient ability of self-saving and etc, thus it demands the whole society to try their best to salvage the rural area together.

countryside; disaster; salvage

F 323

A

1672–1942(2011)02–0014–05

（責任編校：易永卿）

2011-02-19

教育部人文社會科學重點研究基地2009年重大項目（2009JJD720008）；湖南省科技計劃重點項目（2010ZK2020）

張懷承（1957-），男，湖南常德人，教授，博士生導師，主要從事倫理學研究；楊婧瑜，湖南師范大學倫理學研究所研究生。