依法行政 規(guī)范執(zhí)法 全力推進(jìn)海洋行政處罰案卷評(píng)查工作

張曉明 郁 芳

依法行政 規(guī)范執(zhí)法 全力推進(jìn)海洋行政處罰案卷評(píng)查工作

張曉明 郁 芳

行政處罰案卷，是按照法定的程序，在辦理行政處罰案件過程中直接形成的、反映執(zhí)法全過程的、具有保存價(jià)值的文字、圖表、聲像等各種形式的歷史記錄。一份好的案卷，體現(xiàn)了其內(nèi)容和形式的完整結(jié)合，它真實(shí)、準(zhǔn)確地反映行政處罰活動(dòng)的客觀情況，齊全、完整地記錄行政處罰活動(dòng)的全過程，成為行政執(zhí)法公正合理的憑證和考核執(zhí)法水平的重要內(nèi)容。

浙江省案卷評(píng)查狀況

中國(guó)海監(jiān)浙江省總隊(duì)成立于2002年4月26日，管理的海域面積達(dá)26萬平方千米，500平方米以上島嶼3000多個(gè)，岸線曲折，島嶼眾多。沿海舟山、寧波、臺(tái)州、溫州、嘉興等地區(qū)也相應(yīng)組建6個(gè)海監(jiān)支隊(duì)和26個(gè)海監(jiān)大隊(duì)。據(jù)2010年底統(tǒng)計(jì)，浙江省海監(jiān)執(zhí)法持證人員為703名，查處海監(jiān)行政處罰案件（結(jié)案數(shù)）113件，實(shí)際收繳罰款額為5155.4萬元，其中查處100萬元以上大案 8 件、金額為954萬元。這支海監(jiān)隊(duì)伍自組建以來，在打擊各類海洋違法行為、維護(hù)海洋經(jīng)濟(jì)秩序和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。

2004年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《全面推行依法行政的實(shí)施綱要》，在全國(guó)推行依法行政、落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制的工作中，明確要求我國(guó)各行政執(zhí)法隊(duì)伍開展案卷評(píng)查工作。組織開展海洋行政處罰案卷評(píng)查，是各級(jí)海洋行政主管部門及其行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，其有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、研究、解決行政執(zhí)法中的新情況和新問題，總結(jié)和交流執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，提高執(zhí)法監(jiān)察的理論水平和實(shí)際操作能力，更好地為海洋行政管理和執(zhí)法監(jiān)察工作服務(wù)。隨著海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、各級(jí)政府的日益重視和社會(huì)各界的監(jiān)督關(guān)注，海洋法律法規(guī)不斷充實(shí)完善，海監(jiān)執(zhí)法任務(wù)加重、執(zhí)法難度提升，規(guī)范化要求也越來越高。如何提高辦案質(zhì)量，進(jìn)一步強(qiáng)化浙江省海洋行政執(zhí)法隊(duì)伍依法行政能力，規(guī)范行政處罰案卷制作與管理，夯實(shí)海洋行政執(zhí)法工作進(jìn)程，已成為近年來依法行政、規(guī)范管理的主要抓手。

中國(guó)海監(jiān)浙江省總隊(duì)于2007年開始，連續(xù)幾年組織全省海監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍開展海洋行政處罰案卷評(píng)查工作，修改、完善執(zhí)法文書格式，統(tǒng)一案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，舉辦各類執(zhí)法文書制作、案例分析、法律法規(guī)知識(shí)與實(shí)務(wù)的培訓(xùn)和輪訓(xùn)，組織業(yè)務(wù)骨干并邀請(qǐng)法律顧問進(jìn)行大案要案的研討和會(huì)審等，把握辦案脈落，樹立依法行政、規(guī)范管理的理念。同時(shí)，依椐國(guó)家海洋局批準(zhǔn)印發(fā)的《海洋行政處罰案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)》和《海洋行政執(zhí)法法律文書基本格式應(yīng)用指南》，進(jìn)一步明確了海洋行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰權(quán)的權(quán)責(zé)關(guān)系，清晰了海洋行政處罰程序及其文書制作的規(guī)范，強(qiáng)化了執(zhí)法文書中法律條款的應(yīng)用和對(duì)相對(duì)人權(quán)利的告知等，為執(zhí)法人員在辦案中提供了直觀、具體、可操作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)全省海洋行政執(zhí)法隊(duì)伍的行政處罰行為起到了重要的監(jiān)督、規(guī)范和推動(dòng)作用。事實(shí)證明，在執(zhí)法實(shí)踐的基礎(chǔ)上完善執(zhí)法理論，進(jìn)而指導(dǎo)實(shí)踐，即“學(xué)習(xí)—實(shí)踐—再學(xué)習(xí)—再實(shí)踐”的過程，是海洋行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)依法行政的重要保障，也是提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量的重要途徑。

規(guī)范執(zhí)法行為、實(shí)現(xiàn)依法行政是海洋行政執(zhí)法的永恒主題。幾年來，浙江省每年的海洋行政執(zhí)法案卷評(píng)查根據(jù)海洋行政執(zhí)法工作的實(shí)際，在各支隊(duì)自查、普查、抽查的基礎(chǔ)上，采取了推薦或抽調(diào)案卷等辦法，成立由上級(jí)主管部門、總隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)及法律顧問組成的案評(píng)領(lǐng)導(dǎo)班子，同時(shí)由各支隊(duì)主管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干組成兩個(gè)案評(píng)小組，圍繞案卷的主體性、程序性、客觀性和整體性對(duì)案卷進(jìn)行分組交叉評(píng)卷，嚴(yán)格按照統(tǒng)一的《案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)》逐項(xiàng)評(píng)析打分，會(huì)末由各案評(píng)小組組長(zhǎng)客觀點(diǎn)評(píng)，法律顧問歸納指導(dǎo)，并通報(bào)表彰獲獎(jiǎng)案卷。通過連續(xù)幾年的案卷評(píng)查工作，案卷層級(jí)上，從過去省總隊(duì)只對(duì)各支隊(duì)評(píng)查逐步延伸到對(duì)各基層大隊(duì)都進(jìn)行評(píng)查，更直觀地發(fā)現(xiàn)各層級(jí)執(zhí)法過程中存在的諸多情況和問題；實(shí)際效果上，從過去偏重于案卷數(shù)量到現(xiàn)在更加注重辦案質(zhì)量的完整性，案卷質(zhì)量有明顯提高；激勵(lì)形式上，從過去分等級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀案卷所在單位到如果入選省級(jí)“十佳案卷”直接獎(jiǎng)勵(lì)案件承辦人，評(píng)查環(huán)節(jié)更加嚴(yán)格；總結(jié)評(píng)析上，從過去由案評(píng)小組組長(zhǎng)點(diǎn)評(píng)到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)蒞臨指導(dǎo)、法律顧問現(xiàn)場(chǎng)“看病把脈”，內(nèi)容評(píng)析更加精彩、務(wù)實(shí)。

存在的問題和不足

案卷評(píng)查提供了執(zhí)法工作相互學(xué)習(xí)交流、增加意識(shí)和共同提高的平臺(tái)，通過這一“實(shí)戰(zhàn)演練”平臺(tái)，有針對(duì)性地查找不足、整改問題、規(guī)范行政執(zhí)法行為，可謂“強(qiáng)身健體”。筆者曾多次參與省總隊(duì)、東海區(qū)和中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)組織的案卷評(píng)查工作，一次評(píng)查一次收獲，要學(xué)習(xí)借鑒的東西很多，更看到了自身的不足。目前，從浙江省海洋行政執(zhí)法案卷評(píng)查（一般程序）來看，各地案卷評(píng)查工作進(jìn)展不平衡，案卷質(zhì)量參差不齊，既存在地方法制部門與海監(jiān)上級(jí)業(yè)務(wù)部門在案卷格式、排序等具體操作方面規(guī)定不一的情況，也與執(zhí)法者自身在實(shí)際執(zhí)法過程中政策水平、法律知識(shí)、操作技能、文化素質(zhì)等方面相關(guān)，存在的問題和不足有以下幾點(diǎn)。

筆錄制作方面：現(xiàn)場(chǎng)筆錄缺乏對(duì)現(xiàn)場(chǎng)客觀真實(shí)情況的如實(shí)記載，有的現(xiàn)場(chǎng)筆錄并非現(xiàn)場(chǎng)制作，不具有現(xiàn)場(chǎng)性、即時(shí)性；詢問筆錄關(guān)鍵性情節(jié)和要點(diǎn)不明或筆錄中添加自已的理解和看法，內(nèi)容原意失真；對(duì)當(dāng)事人的基本情況記載不詳；缺少執(zhí)法人員出示證件、表明身份的內(nèi)容；文字簡(jiǎn)化、字跡不清，筆錄補(bǔ)充、涂改處缺少當(dāng)事人簽名、蓋章或捺印確認(rèn)等。

證據(jù)材料方面：提取相關(guān)的證據(jù)材料復(fù)印件缺少當(dāng)事人簽字確認(rèn)；受委托的單位資質(zhì)、委托人身份不明；取證照片或圖表不規(guī)范；“重言輕物”，證據(jù)單一或證據(jù)之間缺乏相互印證，難以形成有效的證據(jù)鏈。

操作程序方面：執(zhí)法文書中只有一名執(zhí)法人員簽名的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；告知書內(nèi)容表述不清或訴權(quán)告知不全；告知書、陳述申辯和送達(dá)回證之間交替使用；證據(jù)保存以及查扣物品的解除、返還和處理缺少清單；案件承辦人變動(dòng)不固定，無相關(guān)程序說明等。

處罰決定方面：對(duì)被處罰對(duì)象的船、人或單位（法人或組織）在事實(shí)認(rèn)定上出現(xiàn)偏差或前后不一；法律條款適用上重“條”輕“款、項(xiàng)”；引用的法律、法規(guī)和規(guī)章名稱填寫不規(guī)范，定性依據(jù)與處罰依據(jù)適用不當(dāng)；從輕量罰和沒收違法所得無材料說明；送達(dá)回證中見證人或代收人簽收的身份與當(dāng)事人的關(guān)系不明。

案件組卷方面：重外部文書輕內(nèi)部文書，尤其是在立案審批和結(jié)案報(bào)告中，只有相關(guān)負(fù)責(zé)人的簽名，沒有具體審核、批準(zhǔn)意見；案由表述生造、隨意，未能根椐具體法律規(guī)則中的違法性質(zhì)來確定相對(duì)固定確切的用語(yǔ)；案卷格式、排序不一，目錄填寫不完整，案卷封面不統(tǒng)一、裝訂不規(guī)范等。

行政執(zhí)法文書是行政機(jī)關(guān)根椐法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，依照法定程序，在檢查和對(duì)違法行為實(shí)施行政處罰時(shí)制作的法律文書。法律文書一經(jīng)生效，具有法律效力。因此，執(zhí)法人員在制作法律文書時(shí)要做到依法制作，按客觀事實(shí)制作，遵循格式要求制作，按語(yǔ)言文字規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制作。

把握“四個(gè)結(jié)合”，全力推進(jìn)案卷評(píng)查

行政執(zhí)法案卷是對(duì)行政執(zhí)法行為的客觀記錄，而案卷評(píng)查，既是對(duì)案卷承辦過程進(jìn)行全程的監(jiān)督檢查，達(dá)到糾錯(cuò)、整改、提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量之目的，也是對(duì)執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)等方面的綜合測(cè)評(píng)。筆者試從近年來案卷評(píng)查工作中的一些體會(huì)，結(jié)合執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀，就如何提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，做好浙江省海洋行政處罰案卷評(píng)查工作，談點(diǎn)想法和認(rèn)識(shí)，共同探討和提高。

案卷評(píng)查與學(xué)習(xí)貫徹法律法規(guī)相結(jié)合。隨著海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新情況、新問題接連不斷，有的是新暴露出來的，有的是多年積累下來的，也有的是法律、法規(guī)的不完善和滯后造成的。作為海洋與漁業(yè)大省，浙江海洋行政執(zhí)法工作任重而道遠(yuǎn)，要學(xué)習(xí)的東西有很多。目前海監(jiān)執(zhí)法和相關(guān)的行政法律、法規(guī)不少于幾十種，要學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)、掌握和運(yùn)用其實(shí)質(zhì)內(nèi)容并非易事，而作為執(zhí)法者，學(xué)習(xí)法律、法規(guī)知識(shí)是伴隨我們工作始終的一項(xiàng)基本的重要任務(wù)，學(xué)以致用，學(xué)無止境。因此，當(dāng)前迫切需要我們不斷學(xué)習(xí)和探索，而且要善于學(xué)習(xí)、勤于思考，充實(shí)完善自我，切實(shí)掌握和運(yùn)用法律、法規(guī)的基本精神及內(nèi)容，具備各種應(yīng)對(duì)本領(lǐng)，增加自身的法制觀念和依法行政的責(zé)任感、使命感，才能承擔(dān)起肩負(fù)的職責(zé)、正確行使權(quán)力，全面推進(jìn)海洋行政執(zhí)法工作。

案卷評(píng)查與考核制度相結(jié)合。組織開展案卷評(píng)查，是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要舉措。各級(jí)海洋行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立和健全相應(yīng)行政執(zhí)法考核制度，如《行政案件受理制度》《重大案件會(huì)審（討論）制度》《行政處罰自由裁量制度》《行政過錯(cuò)責(zé)任追究制度》《行政執(zhí)法案卷自查、自評(píng)考核制度》《執(zhí)法人員行為準(zhǔn)則》等，及時(shí)查找不足、糾錯(cuò)整改。對(duì)辦案質(zhì)量好、效能高的優(yōu)秀案卷給予通報(bào)表彰，并直接獎(jiǎng)勵(lì)案卷承辦人；對(duì)問題較多甚至不合格案卷實(shí)行問責(zé)制，責(zé)成限期整改或組織案卷承辦人重新培訓(xùn)、考核合格后重新上崗等，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制。同時(shí)，各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在組織案卷評(píng)查時(shí)要切實(shí)做好前期準(zhǔn)備、中期評(píng)審、后期總結(jié)三個(gè)階段的工作，切忌“說起來重要、做起來次要、事后無關(guān)緊要”的“走過場(chǎng)”現(xiàn)象。

案卷評(píng)查與培訓(xùn)業(yè)務(wù)骨干相結(jié)合。針對(duì)案卷評(píng)查中存在的各類問題或薄弱環(huán)節(jié)，從基本標(biāo)準(zhǔn)（主體、事實(shí)、證據(jù)、適用法律依據(jù)和程序）、一般標(biāo)準(zhǔn)（法律文書規(guī)范制作和使用）、立卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)（案卷管理的程式和外觀質(zhì)量）等方面加以梳理、研討、整改和完善；結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐科學(xué)地制定統(tǒng)一規(guī)范的案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)公正、公平、實(shí)效原則；適時(shí)組織開展執(zhí)法實(shí)務(wù)培訓(xùn)或輪訓(xùn)，培養(yǎng)一批業(yè)務(wù)精通、工作扎實(shí)的業(yè)務(wù)骨干，開展經(jīng)常性自查、自評(píng)和定期抽查、評(píng)查，及時(shí)反饋意見通報(bào)情況；編制《執(zhí)法文書操作指南》，提供業(yè)務(wù)示范指導(dǎo)，通過《典型執(zhí)法案卷示例》的輻射，推動(dòng)整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍提高學(xué)習(xí)法律法規(guī)、依法行政的自覺性，引發(fā)執(zhí)法人員對(duì)海洋行政執(zhí)法工作更深層次的思考和研究，進(jìn)而提高隊(duì)伍整體執(zhí)法水平。

案卷評(píng)查與隊(duì)伍建設(shè)相結(jié)合。海洋行政法律法規(guī)得到切實(shí)的貫徹執(zhí)行、執(zhí)法工作得以全面有效地開展，關(guān)鍵需要有一支政治合格、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬、裝備先進(jìn)、準(zhǔn)軍事化的執(zhí)法隊(duì)伍加以保證。實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今社會(huì)賦予我們的歷史使命，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。面對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)秩序多重挑戰(zhàn)的新形勢(shì)、新要求、新任務(wù)，要把握優(yōu)勢(shì)，開拓進(jìn)取，重視內(nèi)部監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督，抓好隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法能力建設(shè)，牢記使命，忠于職守，求真務(wù)實(shí)，以“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外塑形象”為目標(biāo)，以“嚴(yán)格執(zhí)法，熱情服務(wù)”為要求，以“學(xué)軍建隊(duì)，準(zhǔn)軍事化”為主要形式，以科技化、信息化為手段，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，適應(yīng)新時(shí)期海洋行政執(zhí)法工作的需要，體現(xiàn)“特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻(xiàn)、特別有作為”精神，為建設(shè)浙江省海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省保駕護(hù)航。

幾點(diǎn)設(shè)想

必用、選用文書的設(shè)定。案卷質(zhì)量不能簡(jiǎn)單以“必用、選用文書”的數(shù)量來評(píng)判，否則容易產(chǎn)生案卷評(píng)分不公現(xiàn)象。能否將“必用、選用文書”統(tǒng)一設(shè)定為“應(yīng)用文書”，凡在案件查辦過程中應(yīng)當(dāng)使用的文書都必須制作到位，缺一不可。

設(shè)立案卷正、副卷。案件立卷歸檔能否參照公安、法院等有關(guān)部門采用的正、副卷形式，把一些內(nèi)部討論的情況、意見、請(qǐng)示及不能隨文裝訂的錄音、錄像等歸入副卷，做到“內(nèi)外有別”。

案卷分類評(píng)查。不同類型的案件啟動(dòng)制作的執(zhí)法文書要求不同，采用案卷分類評(píng)查，從而避免案卷評(píng)查中可能出現(xiàn)的不合理性，體現(xiàn)針對(duì)性和實(shí)效性。

修訂有關(guān)文書的格式和種類。隨著執(zhí)法實(shí)踐的深入，現(xiàn)行法律文書中有關(guān)格式和種類已不能滿足執(zhí)法實(shí)踐的發(fā)展需要，一些筆錄類文書填寫過于籠統(tǒng)，在實(shí)際執(zhí)法中容易遺漏當(dāng)事人相關(guān)的重要信息。建議適時(shí)有針對(duì)性地修訂文書格式，并增加《當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知書》《法定代表人授權(quán)委托書》《聲像資料保存登記表》等新的文書種類，進(jìn)一步規(guī)范海洋行政執(zhí)法文書的制作。