王立國(guó)，張洪偉

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 投資工程管理學(xué)院/工程管理研究中心，遼寧 大連 116025)

改革開放30多年來，中國(guó)公共投資領(lǐng)域打破了在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的模式，發(fā)生了重大而深刻的變化，改變了以往政府單一投資主體的模式，實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新格局。中央與地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)在分稅制改革后進(jìn)行了重新劃分，地方財(cái)權(quán)的擴(kuò)大主要通過推行多種形式的財(cái)政包干體制，并在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面也承擔(dān)了更多的義務(wù)。地方政府被賦予了越來越多的發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)和決策權(quán)，調(diào)動(dòng)了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的積極性，進(jìn)而影響了整個(gè)中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑。

隨著我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度①財(cái)政分權(quán)是指中央政府賦予地方政府在債務(wù)安排、稅收管理和預(yù)算執(zhí)行方面一定的自主權(quán)。從我國(guó)的實(shí)踐來看，改革開放初期，就以“減稅讓利”的稅制改革為先導(dǎo)拉開了改革開放的序幕。1994年的分稅制改革進(jìn)一步建立了以分稅制為特征的兩級(jí)財(cái)政分權(quán)體制，賦予了地方政府更多的稅收、投資和管理等權(quán)限。的實(shí)施，地方政府具有了對(duì)預(yù)算內(nèi)外財(cái)政收入較強(qiáng)的支配權(quán)。這樣，地方政府就從改革前的中央政府投資計(jì)劃的單純執(zhí)行者變成了具有相對(duì)獨(dú)立利益的、掌握了一定經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的參與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主體，從而使控制著大量國(guó)有資產(chǎn)支配權(quán)的各級(jí)地方政府具有一定的動(dòng)力來積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。依據(jù)凱恩斯的投資理論，由于擴(kuò)大投資能在短期內(nèi)有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因而成為地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的一個(gè)重要舉措。地方政府公共投資決策也經(jīng)歷了一個(gè)由集中到分散、由執(zhí)行到制定的過程，地方政府在投資決策中擁有了更多的自主權(quán)，如何利用現(xiàn)有投資權(quán)力做出最優(yōu)化投資決策成了事關(guān)提高投資效率及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益的關(guān)鍵問題。

一、概念界定

1.分權(quán)經(jīng)濟(jì)理論

財(cái)政分權(quán)是指中央政府賦予地方政府在債務(wù)安排、稅收管理和預(yù)算執(zhí)行方面一定的自主權(quán)，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以此使公眾滿意政府提供的社會(huì)服務(wù)，使基層的公眾自由的選擇他們所需要的政府類型并積極參與社會(huì)管理。

分權(quán)經(jīng)濟(jì)理論研究的邏輯起點(diǎn)是地方公共財(cái)政得以存在的基礎(chǔ)。1956年Charles［1］提出財(cái)政分權(quán)和地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)有助于提高經(jīng)濟(jì)效率和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)此進(jìn)行了廣泛的關(guān)注。Wallaee［2］通過實(shí)證分析證明了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方公共品供給效率的積極作用，而Peacock［3］則認(rèn)為財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在時(shí)間的演化上并沒有簡(jiǎn)單的單調(diào)關(guān)系。但現(xiàn)在一些學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)和制度創(chuàng)新一起成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩大重要的決定因素。美國(guó)學(xué)者Richard［4］從信息不完全和非確定性出發(fā)，對(duì)中央政府完全了解社會(huì)福利函數(shù)偏好序列提出疑問，提出了“偏好誤識(shí)”理論，即中央政府有可能錯(cuò)誤地認(rèn)識(shí)社會(huì)偏好，從而錯(cuò)誤地把自己的偏好強(qiáng)加于全民頭上。由此為地方分權(quán)提供了理論依據(jù)。

關(guān)于財(cái)政分權(quán)制在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用，出發(fā)點(diǎn)是提升公共物品的供給效率，基本集中在以下兩個(gè)方面的討論，其一是財(cái)政權(quán)力和責(zé)任向各級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移有助于提高經(jīng)濟(jì)效率，因?yàn)榕c中央政府相比，各級(jí)地方政府在資源配置上具有信息優(yōu)勢(shì)，即財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極促進(jìn)因素;其二是公共物品供給的外部性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)等特點(diǎn)，分稅制前提下的財(cái)政分權(quán)帶來了稅收低效率和公共福利不均衡，對(duì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生了負(fù)面影響，減緩地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。Davoodi和Zou［5］利用46個(gè)包括發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家1970—1989年間的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家中財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，而在發(fā)達(dá)國(guó)家中兩者間卻沒有關(guān)系，Elangovan和Xie［6］等用美國(guó)1948—1994年間的時(shí)間序列數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)聯(lián)邦制下的進(jìn)一步財(cái)政分權(quán)不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生阻礙。關(guān)于財(cái)政分權(quán)下的地方政府投資效率的研究，具有代表性的是張雷寶［7］，他分別從地方政府投資的結(jié)構(gòu)效率、規(guī)模效率、產(chǎn)出效率以及尋租關(guān)聯(lián)等方面探討了效率問題。

2.地方政府公共投資

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府投資是一種不可或缺的政府行為，主要是指政府支出中資本形成的部分，具體表現(xiàn)為政府支出中用于改善廣義的基礎(chǔ)設(shè)施和用于社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的部分，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資在公共投資中是最主要的，包括交通設(shè)施、能源和基礎(chǔ)生活設(shè)施等各個(gè)方面。當(dāng)然，公共投資還包括一些非物質(zhì)性的投資活動(dòng)，如教育、醫(yī)療、社保、環(huán)保等方面投資也是地方政府的重要投資范圍。所謂地方政府公共投資主要指不屬于中央政府投資范疇的投資行為，其主體是地方政府，投資的目的是為本地區(qū)獲取現(xiàn)時(shí)或者未來的收益而投入生產(chǎn)要素，主要表現(xiàn)形式是在地方公共領(lǐng)域內(nèi)形成資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)。結(jié)合我國(guó)分級(jí)政權(quán)體系，楊青［8］認(rèn)為，地方政府公共投資是指中央政府以下的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)其政府職能，滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金用以轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過程。無論其資金來源是出自國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，中央撥款還是地方自籌，預(yù)算內(nèi)資金還是預(yù)算外資金，籌措方式是采取信貸供應(yīng)還是無償調(diào)撥，只要是由各級(jí)地方政府安排的投資行為，都被視為地方政府公共投資。

在Etsuro［9］的研究中，將政府主導(dǎo)的投資按最終用途劃分為兩類: (1)教育類投資; (2)基礎(chǔ)設(shè)施類投資。這種分類方法，基本涵蓋了西方國(guó)家關(guān)于政府投資的范圍。對(duì)比國(guó)內(nèi)外研究，對(duì)于政府投資范圍的界定，基本都是出于提供公共物品的角度，確定公共投資范圍的標(biāo)準(zhǔn)即是否有利于提高宏觀經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)社會(huì)公平。概括的講，地方政府公共投資行為具有公共性、雙重性 (包括物質(zhì)資產(chǎn)和非物質(zhì)資產(chǎn))、系統(tǒng)性、地域性等特征，是對(duì)社會(huì)私人投資的必要補(bǔ)充而非替代［7］。

3.投資決策

投資決策①政府決策理論是公共選擇理論中的一個(gè)研究領(lǐng)域，公共選擇理論的主要代表人物是當(dāng)代美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、1986年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主詹姆斯·布坎南。他的理論有助于解釋政府預(yù)算赤字為何難以消除、政府決策為何效率低下。(也可以稱為投資項(xiàng)目決策)是指根據(jù)預(yù)期的投資目標(biāo)，擬定若干個(gè)有價(jià)值的投資方案，并用科學(xué)的方法或工具對(duì)這些方案進(jìn)行分析、比較和遴選，以確定最佳實(shí)施方案的過程。投資決策的理論意義在于資源稀缺性、信息不對(duì)稱性和未來的不確定性。政府投資決策是當(dāng)代中國(guó)最重要的一種公共管理決策。漸進(jìn)決策理論創(chuàng)立者林布隆認(rèn)為，“政府決策是一種合作的集體努力”，它如同“一架梯子”，“行政首腦在上，普通公民在下，其他參與者居中。公民自上而下地反映他們的意見和偏愛?！?/p>

從西方主流文獻(xiàn)來看，國(guó)外有關(guān)政府公共投資問題主要集中在對(duì)投資的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行研究，偏重地方性公共投資決策研究的文獻(xiàn)較少。如Tiebout的“以腳投票 (voting by foot)”理論②用腳投票 (voting by foot)一詞來源于股市，最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂布特 (Tiebout)提出:在人口流動(dòng)不受限制、存在大量轄區(qū)政府、各轄區(qū)政府稅收體制相同、轄區(qū)間無利益外溢、信息完備等假設(shè)條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)組合不盡相同，所以各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合，來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。指出，同一層級(jí)促進(jìn)資源配置優(yōu)化和增進(jìn)社會(huì)福利的地方政府之間的水平競(jìng)爭(zhēng)可以使地方政府以帕累托效率提供地方公共品。蒂布特假定:(l)每一個(gè)居民都擁有充分的信息; (2)社區(qū)的數(shù)量足夠大以致每個(gè)居民可以有足夠的公共品和稅收組合加以選擇; (3)區(qū)域間移民是完全自由無成本的;(4)個(gè)人的收入將與他將要選擇的居住區(qū)域無關(guān)。在這些假設(shè)基礎(chǔ)上:一方面，邊際成本為零推動(dòng)了各地方政府在地方公共品供給上的相互競(jìng)爭(zhēng)，從而形成地方政府之間在供給地方公共品方面的競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，以邊際成本等于邊際收益為驅(qū)動(dòng)力的遷移，結(jié)果必然使具有相同偏好或相近偏好的人選擇同一社區(qū) (地區(qū))。最終使地方政府所提供的公共品數(shù)量與對(duì)其征收的稅收達(dá)到平衡，形成各個(gè)社區(qū) (地區(qū))地方公共品的最佳供給水平。

從國(guó)內(nèi)的理論研究來看，公共投資是在改革開放以后才逐步被重視起來的，更多的關(guān)于地方政府公共投資制度和投資決策的研究是在1994年財(cái)政分權(quán)體制實(shí)施以后才出現(xiàn)的。蒲曉崗［10］描述了我國(guó)地方政府公共投資項(xiàng)目的決策程序、方法與內(nèi)容，指出行政手段和措施對(duì)政府投資項(xiàng)目決策的影響，從而提出防范和減少?zèng)Q策失誤的措施。黃錫遠(yuǎn)［11］認(rèn)為，政府投資決策方法的選擇可能會(huì)直接導(dǎo)致項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)。他從行為學(xué)角度指出當(dāng)前我國(guó)政府投資決策存在決策隨意、過度自信、證實(shí)偏好、傳統(tǒng)習(xí)慣、無意識(shí)以及自利等行為，導(dǎo)致政府投資存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

二、研究?jī)?nèi)容

1.地方政府公共投資制度

公共投資按投資主體不同，可以分為中央政府的公共投資和地方政府的公共投資。中央政府的公共投資是中央政府提供全國(guó)性和部分地方性公共品的投資活動(dòng)。其中，中央政府為了協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、從全局意義上提供地方公共品的投資活動(dòng)及地方公共投資就是通常意義上的區(qū)域公共投資活動(dòng)。地方政府的公共投資簡(jiǎn)稱地方公共投資，則是地方政府提供地方公共品的投資活動(dòng)。

新中國(guó)成立以來，我國(guó)公共投資的制度變遷過程，其實(shí)是以政府為主體的投資體制逐漸轉(zhuǎn)向公共投資管理體制的過程，其制度變遷經(jīng)歷了高度集中的投資體制、投資體制改革和政府公共投資管理等幾個(gè)階段。我國(guó)公共投資的制度變遷過程，其實(shí)是我國(guó)政府為主體的投資體制，逐漸轉(zhuǎn)向公共投資管理體制的過程。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論角度來看，政府投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的意義，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一，作為總需求的一個(gè)重要組成部分，其擴(kuò)張本身就意味著總需求的增加，在總需求大于總供給的宏觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)下，按照凱恩斯的理論，其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有積極的帶動(dòng)意義。第二，政府主導(dǎo)的公共領(lǐng)域投資往往具有典型的外部正效應(yīng)，其發(fā)展直接帶動(dòng)私人投資的發(fā)展，因此許多研究文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的公共投資擴(kuò)張對(duì)私人投資的乘數(shù)效應(yīng)，如郭慶旺和賈俊雪［12］、張勇［13］、馬拴友［14］等考察了公共投資對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期作用機(jī)制，肯定了公共投資對(duì)私人投資的拉動(dòng)作用。第三，政府主導(dǎo)投資的一些特殊領(lǐng)域，比如教育與科技投資，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的橋梁，對(duì)提升和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起著重要的作用。當(dāng)前研究偏向于中央政府投資為主的宏觀公共投資，但許多研究成果對(duì)于地方政府公共投資也具有一定的借鑒意義。

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可或缺的一種政府行為，以政府為主導(dǎo)的公共投資制度的建立和運(yùn)行對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的作用，無論在理論上還是在實(shí)證上都得到了積極的驗(yàn)證。Etsuro［9］的研究表明，無論在美國(guó)還是在日本，公共投資中基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)不同地區(qū)人均產(chǎn)出的增長(zhǎng)均有積極意義。Ratner［15］在總量生產(chǎn)函數(shù)框架下，利用美國(guó)1949—1973年的年度數(shù)據(jù)，估計(jì)了公共設(shè)施對(duì)總產(chǎn)出的影響，發(fā)現(xiàn)公共資本 (不包括軍用設(shè)備和設(shè)施)的產(chǎn)出彈性為0.06，說明公共投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的刺激效應(yīng)。

在國(guó)內(nèi)，王璽和張勇［16］通過選擇經(jīng)濟(jì)高漲和經(jīng)濟(jì)低潮等不同階段的橫截面數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，或者對(duì)時(shí)間序列數(shù)據(jù)去除了經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的影響后發(fā)現(xiàn)，無論是對(duì)中國(guó)還是其他發(fā)展中國(guó)家，公共投資對(duì)私人投資并沒有顯著的影響，私人投資主要受經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)影響。于長(zhǎng)革［17］從公共財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模的角度通過實(shí)證檢驗(yàn)得出公共投資與產(chǎn)出正相關(guān)，但公共投資的規(guī)模存在一個(gè)最優(yōu)的臨界值，認(rèn)為當(dāng)前公共投資的規(guī)模偏高，超過了最優(yōu)規(guī)模，并且投資范圍不明確，內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，急需改革與調(diào)整。近年來，在關(guān)于公共投資的研究方法中，越來越多的傾向于考察地方政府公共投資效率，以評(píng)價(jià)投資決策效果。

2.地方政府投資決策行為

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，投資主要是企業(yè)自主行為，全社會(huì)總投資的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和方式都是各個(gè)企業(yè)追求自身利潤(rùn)最大化的綜合結(jié)果，政府更多扮演的是協(xié)調(diào)與引導(dǎo)的角色。因此很少有政府投資決策的研究出現(xiàn)在權(quán)威的研究文獻(xiàn)中，有關(guān)地方政府的投資決策行為的研究更加少見。因此，相關(guān)研究文獻(xiàn)多集中于公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、委托代理理論、信息不對(duì)稱理論等領(lǐng)域探討政府投資行為。

關(guān)于政府投資決策方面的研究主要是在20世紀(jì)60年代，美國(guó)學(xué)者沃爾在《公共行政學(xué)評(píng)論》中提出政府決策對(duì)公眾需要負(fù)有的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了闡述。盧斯、林德布洛姆等許多學(xué)者從各種角度對(duì)決策進(jìn)行研究，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人才學(xué)等各個(gè)學(xué)科的理論陸續(xù)運(yùn)用到?jīng)Q策中來，許多政府和企業(yè)也運(yùn)用各種決策理論于管理實(shí)踐，開展決策體制、程序和方法的改革探索。

關(guān)于我國(guó)的政府投資決策，呂虹［18］認(rèn)為，我國(guó)的政府投資決策歷程可分為以下三個(gè)階段:(1)高度集權(quán)制度下的經(jīng)驗(yàn)決策與個(gè)人決策:1949—1978年;(2)改革、發(fā)展催生決策科學(xué)化和民主化:1978—1992年; (3)自上而下加速推進(jìn)決策科學(xué)化和民主化:1992—2006年。郭小聰［19］在《政府職能與宏觀管理》一書中，專門探討了地方政府的經(jīng)濟(jì)職能與調(diào)控問題，提出了宏觀經(jīng)濟(jì)分層調(diào)控的思想。胡鞍鋼和王紹光［20］研究了中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間政府投資與市場(chǎng)的關(guān)系，界定了政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用和干預(yù)效果。秦朵和宋海巖［21］把投資效率定義為實(shí)際投資與意愿投資的偏離。通過模擬這種偏離，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的投資強(qiáng)烈地受到中央和地方政府的財(cái)政政策的影響。尹潔和黃寧［22］在《提高政府決策效率的對(duì)策》中提出在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，政府提高決策效率的一些途徑。張軍［23］從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，探討中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一些成功經(jīng)驗(yàn)，還利用DEA非參數(shù)技術(shù)和受限Tobit模型，核算財(cái)政分權(quán)改革后中國(guó)省級(jí)地方政府財(cái)政支出的相對(duì)效率。王立國(guó)［24］則對(duì)政府投資項(xiàng)目決策科學(xué)化以及隱形投資效率損失等問題進(jìn)行了深入的探討，從宏觀層面上得出中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是靠大規(guī)模的投資推動(dòng)的結(jié)論。

三、研究視角

1.決策體制視角

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，交易成本存在于各種市場(chǎng)性和非市場(chǎng)性流動(dòng)過程中，而合理的制度設(shè)計(jì)是減少交易成本，提高投資效率，改觀投資決策的重要途徑。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，好的決策來自于好的決策機(jī)制。秦輝［25］認(rèn)為，公共投資是政府根據(jù)公共事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而進(jìn)行的投資活動(dòng)，資金主要來源于政府財(cái)政性收入，投資行為體現(xiàn)政府的意圖。許多國(guó)家的政府之所以能有效地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與這些國(guó)家的政府形成了運(yùn)轉(zhuǎn)良好的決策機(jī)制有著直接正相關(guān)關(guān)系。

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了多次政府投資體制改革，但投資項(xiàng)目決策體制一直沒有實(shí)質(zhì)性的突破。2004年以前，我國(guó)實(shí)行的是不分投資主體、投資來源、項(xiàng)目性質(zhì)，一律按照投資規(guī)模大小由各級(jí)政府安排審批的制度。2004年，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，對(duì)投資項(xiàng)目決策機(jī)制進(jìn)行改革，重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位，完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為，并在改革政府投資項(xiàng)目審批的情況下，對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)制和備案制，加強(qiáng)企業(yè)的投資決策權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。羅云毅［26］認(rèn)為，此次改革的精髓不僅在于把應(yīng)由投資者考慮的問題交給投資者，還在于突出了外部性問題，強(qiáng)化了政府對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的公共利益等方面的審核。決定投資項(xiàng)目決策體制效用的核心是市場(chǎng)準(zhǔn)入和審批制度，法制化、規(guī)范化以及合理化的市場(chǎng)準(zhǔn)入和審批制度能夠有效的控制投資規(guī)模、方向，減少政府對(duì)企業(yè)投資和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)，降低交易成本，有利于更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，提高投資效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。

在我國(guó)，由于長(zhǎng)期不重視政府投資決策問題，沒有很好地實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)決策到現(xiàn)代決策的轉(zhuǎn)型，造成了決策的嚴(yán)重失誤。存在著決策權(quán)過分集中，決策受地方或部門利益影響嚴(yán)重，欠缺專家客觀公正咨詢和論證等問題。郭韶升和張煒［27］從設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)體系結(jié)構(gòu)方面出發(fā)，提出了以數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)為基礎(chǔ)建設(shè)政府投資決策支持系統(tǒng)，并對(duì)其總體架構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了合理化設(shè)計(jì)。

2.財(cái)政分權(quán)視角

從財(cái)政分權(quán)視角出發(fā)研究地方政府公共投資決策的文獻(xiàn)一般側(cè)重于對(duì)我國(guó)分權(quán)實(shí)施的前后對(duì)比。在對(duì)投資量的時(shí)間序列分析，定量化分析財(cái)政分權(quán)實(shí)施以來，地方政府和中央政府的投資博弈，所采用的決策策略和投資方式來判斷決策效果的優(yōu)劣性，通常以投資效率作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，這是一種典型的縱向視角。以分權(quán)為核心的財(cái)政體制往往可以設(shè)計(jì)更多的激勵(lì)機(jī)制，集中的經(jīng)濟(jì)體制為處理解決外部性提供了一個(gè)更好的框架。Barro［28］認(rèn)為，分權(quán)體制的性能不如只有由主要決策者做決定的組織那么敏感，在分權(quán)經(jīng)濟(jì)中自然選擇的機(jī)制更有效，分權(quán)的機(jī)制更能刺激創(chuàng)新。

當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政分權(quán)主要分為縱向分權(quán)和橫向分權(quán)，政府縱向分權(quán)導(dǎo)致行政決策權(quán)的下移，政府橫向分權(quán)導(dǎo)致行政決策權(quán)的不同分配。在決策分散化的情況下，中央 (或聯(lián)邦)和地方政府必然依據(jù)各自的分工行使權(quán)力，它們追求的目標(biāo)也就不可能完全一致。例如，與中央政府(或聯(lián)邦)優(yōu)先追求宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)增長(zhǎng)的目標(biāo)略有不同，地方政府更關(guān)注改善本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、增加地方財(cái)政收入、穩(wěn)定當(dāng)?shù)匚飪r(jià)等目標(biāo)。肖蕓和龔六堂［29］將政府支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系研究擴(kuò)展到多級(jí)政府，在分權(quán)情況下討論中央政府和地方政府的公共投資、中央政府的轉(zhuǎn)移支付等與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。

財(cái)政分權(quán)在帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些負(fù)面作用，并且隨著時(shí)間的推移逐漸開始對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響。即在追求短期政績(jī)的預(yù)期下，地方政府的投資項(xiàng)目可能不是公眾所急需的，而同時(shí)公眾需要的又沒有得到有效投資保證，公眾利益沒有得到很好的保障，從而導(dǎo)致了投資決策的分散化和低效率化。由于地方政府和中央政府目標(biāo)存在偏差，其投資驅(qū)使的動(dòng)力目標(biāo)即是追求GDP存量和增量的最大化。為了擴(kuò)大任期內(nèi)政績(jī)，地方政府往往不斷擴(kuò)大投資規(guī)模，造成重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)與效率低下，阻礙了投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。所以，地方政府在公共投資方面必須講求效益，追求公共支出的最大效益是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的最大出發(fā)點(diǎn)。

傅勇［30］通過研究分權(quán)背景下的財(cái)政體制和政府治理對(duì)非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給的影響，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)顯著地降低了基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，也減少了城市公用設(shè)施的供給，地方政府未能發(fā)揮規(guī)模靈活調(diào)整的優(yōu)勢(shì)，公共部門存在顯著的尋租空間。

3.區(qū)域均衡視角

自從財(cái)政分權(quán)體制實(shí)施以來，隨著地方與中央財(cái)權(quán)和事權(quán)的分開，地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中一直扮演著重要角色，而地方政府投資作為地方政府的重要經(jīng)濟(jì)行為，是推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要手段之一。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡的問題，也就是公共投資資本配置的問題，資本配置效率的高低決定各地區(qū)發(fā)展是否均衡，因此可以用資本配置效率來研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡程度。如杜兩?。?1］用公式 dY/Y= (i/v)Χ (q+f+j+m+e)①f表示有形資本與無形資本投資形態(tài)的效率;q表示重置投資過程中資本技術(shù)含量提高所體現(xiàn)的效率;j代表投資的行業(yè)結(jié)構(gòu)改善的效率;m代表投資的地區(qū)結(jié)構(gòu)改善的效率;e表示其他因素 (如制度變革)所帶來的投資效率的改善。說明了投資效率、投資結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。一方面，從資本配置結(jié)構(gòu)的角度，看資本的流向是否正確、資源配置是否有效。另一方面，從宏觀經(jīng)濟(jì)角度分析，看投資是否促進(jìn)了全要素生產(chǎn)率 (TFP)方面的提高。

財(cái)政分權(quán)體制下產(chǎn)生的市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但卻是地方政府的一個(gè)理性選擇。如龔六堂和謝丹陽(yáng)［32］通過區(qū)域?qū)Ρ确治鑫覈?guó)各省份之間生產(chǎn)要素配置的有效性問題。首先，在估計(jì)各省份的生產(chǎn)函數(shù)的基礎(chǔ)上，給出了各省份資本存量和勞動(dòng)的邊際回報(bào)率的大小，得到了資本存量和勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)率的差異程度的變化趨勢(shì)。其次，引入刻畫邊際回報(bào)差異程度的指標(biāo)——離差指標(biāo)。通過分析發(fā)現(xiàn)，從1970—1989年，資本存量的邊際生產(chǎn)率的差異水平在縮小，從1989年起，邊際生產(chǎn)率的差異水平保持在一個(gè)穩(wěn)定水平，勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)率的差異從1970—1993年也在縮小，但是從1994年開始，勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)率的差異水平反而開始上升。

劉渝琳和賈天美［33］認(rèn)為，在當(dāng)前進(jìn)行的西部大開發(fā)條件下，進(jìn)行大規(guī)模的公共投資是不會(huì)產(chǎn)生擠出私人投資效應(yīng)的。因此，建議政府公共開支部分應(yīng)多用于公共投資。而劉渝琳［34］通過中、東、西部之間比較以及對(duì)西部地區(qū)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的回歸分析，得出公共資本與西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間有顯著的相關(guān)性。因此，為了配合西部大開發(fā)，應(yīng)該加大公共投資力度，不但要擴(kuò)大融資渠道，而且要提高公共投資的效率，加快西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。于長(zhǎng)革［17］將財(cái)政支出分成公共投資支出、公共消費(fèi)支出、公共事業(yè)支出和公共服務(wù)支出，建立回歸方程，用最小二乘法估計(jì)，得出各自對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)。

四、熱點(diǎn)與趨勢(shì)

在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制約束條件下，許多地方財(cái)政已經(jīng)形成了“預(yù)算內(nèi)管吃飯、預(yù)算外保建設(shè)”的格局，由此產(chǎn)生的地方政府財(cái)政壓力導(dǎo)致了公共投資對(duì)債務(wù)融資手段的高度依賴，從而引發(fā)了一定的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。1995—2008年，地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入的比重平均為47%，但卻承擔(dān)了國(guó)家財(cái)政總支出的74%，地方政府面臨著巨大的資金缺口?；谝陨腺Y金缺口的主要壓力，以及追求GDP政績(jī)、面子工程和尋租動(dòng)機(jī)等方面的原因，地方政府往往存在過度的投資沖動(dòng)。而在這種盲目性的投資意識(shí)下，投資效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重、決策不合理、決策風(fēng)險(xiǎn)增加等問題也可能會(huì)伴隨而至。

1.地方債務(wù)與潛在風(fēng)險(xiǎn)

銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年6月，地方政府融資平臺(tái)貸款合計(jì)7.66萬億元，其中，第一類是現(xiàn)金流覆蓋貸款本息的貸款項(xiàng)目，約有2萬億元，占全部政府融資平臺(tái)貸款的27%，可認(rèn)作完全正常的融資平臺(tái)貸款;第二類是第一還款來源不足，必須依靠第二還款來源才能覆蓋貸款本息的貸款，約有4萬億元左右，占比50%;第三類為項(xiàng)目借款主體和財(cái)政擔(dān)保不合規(guī)，或本期償還有嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的貸款，占比23%。隨著地方政府融資平臺(tái)融資規(guī)模的急劇膨脹，為地方財(cái)政積聚起了巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。據(jù)估算，2009年末地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11萬億元，相當(dāng)于2009年地方本級(jí)財(cái)政收入的3倍。王克群［35］認(rèn)為，大量的地方性債務(wù)的發(fā)生，一方面加重了財(cái)政困難程度，影響了地方政府公共產(chǎn)品的供給，另一方面容易引發(fā)社會(huì)矛盾，影響地方經(jīng)濟(jì)安全。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府融投資具有促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡地方財(cái)政收支、配合實(shí)施地方經(jīng)濟(jì)調(diào)控、更好滿足社會(huì)投資需求等作用。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是在我國(guó)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、財(cái)稅管理體制不斷改革的大背景下出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為，在當(dāng)前中央和地方財(cái)政分權(quán)體系下，由于近年來我國(guó)地方政府過度投資，許多地方政府或地方財(cái)政已經(jīng)大量存在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，直接償還、間接償還或者負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)不斷膨脹?？陀^上講，舉債是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，它在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)發(fā)展起到了積極的作用，但并不是所有的舉債都是合理、合法和必需的。由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管，舉債的隨意性加大，一旦超過了地方財(cái)政的可承受范圍，地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展、國(guó)家金融及經(jīng)濟(jì)安全、地方社會(huì)政治穩(wěn)定均將遭受較大沖擊。

2.效率低下與過度投資

通常我們用增量資本產(chǎn)出率 (ICOR)作為衡量投資效率的標(biāo)志，它是資本形成額和支出法增量的比值，反映為維持一定的產(chǎn)出增長(zhǎng)率所需要的投資率的增長(zhǎng)。一般情況下，如果投資是有效率的，將保持相對(duì)穩(wěn)定。根據(jù)ICOR的比較，黃燕芬［36］認(rèn)為，1994年以前ICOR衡量的投資效率比較穩(wěn)定，并略微下降，但1994年以后，ICOR基本呈上升趨勢(shì)，表明以其衡量的投資效率顯著惡化了。

關(guān)于當(dāng)前體制下政府公共投資效率低下問題，可以從體制性、產(chǎn)權(quán)性的角度闡述當(dāng)前投資機(jī)制的缺陷。易綱［37］從產(chǎn)權(quán)邏輯來解釋轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的投資膨脹機(jī)制，認(rèn)為過度投資和投資效率低下是產(chǎn)權(quán)約束和地方政府政績(jī)觀導(dǎo)向的問題，理論新意主要將轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)權(quán)不健全和政府職能定位不清作為解釋投資膨脹和投資效率低下的因素，對(duì)于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)投資制度的未來改革方向具有指導(dǎo)意義。如張軍［38］在對(duì)20年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的道路進(jìn)行細(xì)致的分析以后確切地證明，中國(guó)的工業(yè)化是按照資本驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式進(jìn)行的，這種模式下的過度投資造成了投資效率的下降。

隨著20世紀(jì)90年代中期許多地方興起投資驅(qū)動(dòng)之風(fēng)，正像發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析早期增長(zhǎng)模式時(shí)揭示的那樣，這種靠過度投資拉動(dòng)的增長(zhǎng)造成了投資率的上升。我國(guó)投資在GDP所占的份額由改革開放初期的25%左右，提高到2004年的超過44%，大大超過了世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的最高水平和我們自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的最高水平。據(jù)測(cè)算，增量資本產(chǎn)出率 (ICOR)由1997年以前的2—3倍，提高到1997年以后的5—7倍。體制性障礙對(duì)投資的影響，一是可能導(dǎo)致投資饑渴癥，進(jìn)而導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)過熱”，造成經(jīng)濟(jì)波動(dòng);二是轉(zhuǎn)軌時(shí)期體制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的執(zhí)行障礙，形成體系性緊縮。從地區(qū)來看，秦朵和宋海巖［21］等關(guān)于中國(guó)的投資效率與過度投資問題的研究發(fā)現(xiàn)，北京、上海、廣東、海南和西藏是過度投資程度最嚴(yán)重的省份，而貴州、云南和廣西則是投資不足程度較嚴(yán)重的省份。

但也有一些與上述相反的論點(diǎn)，典型代表有:龐明川［39］運(yùn)用統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)方法得出結(jié)論認(rèn)為，從宏觀上看，中國(guó)的投資效率雖然從20世紀(jì)80年代開始經(jīng)歷了一個(gè)由低到高、再?gòu)?0年代中期開始由高到低的過程，但是總體上投資效率較高。從整體上看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)不存在過度投資現(xiàn)象。當(dāng)然，這一結(jié)論并不否認(rèn)在我國(guó)局部地區(qū)和行業(yè)存在投資過熱或者過度投資問題。

3.科學(xué)決策與風(fēng)險(xiǎn)控制

金融危機(jī)以來，我國(guó)中央與地方政府的巨大投資對(duì)履行政府職能，引導(dǎo)和帶動(dòng)全社會(huì)投資，全面復(fù)興經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用顯著。然而，如何防止政府投資資金濫用于形形色色的“形象工程”、“釣魚工程”、 “半拉子工程”與“政績(jī)工程”，則是投資決策中必須面對(duì)的問題。張茜［40］認(rèn)為，決策是地方政府投資行為的起始，投資失敗往往追溯到?jīng)Q策失誤。而任何投資決策都是由決策者根據(jù)各種因素決定的，決策者是決策的主體，因此其思想認(rèn)識(shí)的深度、業(yè)務(wù)素質(zhì)的高低是保證科學(xué)決策的重要因素。

歐陽(yáng)逸飛［41］認(rèn)為“問題官員”的決策失職等是政府投資失敗及政績(jī)工程發(fā)生的重要原因。張漢亞和張欣寧［42］對(duì)政府的職能定位進(jìn)行了研究后提出我們的政府究竟該管些什么和如何進(jìn)行管理的問題，并認(rèn)為，政府投資決策失誤的根源在于權(quán)力，是不受監(jiān)督和制約的權(quán)利導(dǎo)致了地方政府投資決策的失誤。牛炳昆和于香梅［43］認(rèn)為，在公共投資項(xiàng)目規(guī)劃、決策中，英、美、日、德等國(guó)都有著比較集中的政府管理機(jī)關(guān)，這些政府投資項(xiàng)目的管理機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系高度明確統(tǒng)一，在項(xiàng)目的決策過程充當(dāng)影響參與者，負(fù)責(zé)項(xiàng)目等諸方面的監(jiān)控管理工作，在項(xiàng)目驗(yàn)收試用后才結(jié)束投資決策的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。如此動(dòng)態(tài)有效的分階段管理方式可以比較有效地防范投資決策風(fēng)險(xiǎn)，提高投資決策效率。

我國(guó)各級(jí)政府為加強(qiáng)對(duì)政府投資重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的管理，在加強(qiáng)項(xiàng)目的前期工作、規(guī)范決策審批程序，提高政府公共投資項(xiàng)目決策科學(xué)化、民主化水平等方面進(jìn)行了實(shí)踐和探索。2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于投資體制改革的決定，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》規(guī)定，進(jìn)一步提高政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化水平，完善和堅(jiān)持政府投資項(xiàng)目科學(xué)決策的規(guī)則和程序。另外也相繼制定了《國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》、《關(guān)于基本建設(shè)大中型項(xiàng)目開工條件的規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)管理的通知》、《重大建設(shè)項(xiàng)目稽查辦法》等規(guī)定，以及推行政府投資準(zhǔn)入范圍、公眾聽證制度和完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等具體措施，從制度層面上保證了政府公共投資決策理性化，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

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