○郝國(guó)慶

農(nóng)村城鎮(zhèn)型公共服務(wù)體制構(gòu)建：?jiǎn)栴}與建議

○郝國(guó)慶

一、農(nóng)村快速發(fā)展迫切需求城鎮(zhèn)型公共服務(wù)

在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導(dǎo)下，稅費(fèi)改革的實(shí)施、新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，使中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了全面加速發(fā)展的欣喜局面。黨的十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，也對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展做出了新的戰(zhàn)略部署，它將推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，開(kāi)啟城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新時(shí)代。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)化、生活方式的現(xiàn)代化、社區(qū)建設(shè)的城鎮(zhèn)化如熱浪撲面而來(lái)，發(fā)展變化之快往往超出人們的預(yù)料，隨之而來(lái)的對(duì)農(nóng)村公共治理提出的新需求、新挑戰(zhàn)也超出許多人的想象。例如，市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的生活方式致使長(zhǎng)期節(jié)約化生活的農(nóng)村也產(chǎn)生了大量垃圾和污水，帶來(lái)了垃圾處理和公共衛(wèi)生問(wèn)題；農(nóng)村工礦企業(yè)的發(fā)展和隨意建廠(chǎng)布局，帶來(lái)了村莊規(guī)劃布局、工業(yè)污染防治和人居環(huán)境保護(hù)問(wèn)題；中心集鎮(zhèn)商貿(mào)繁華、人員聚集帶來(lái)了交通通訊、供排水、供氣和住房等問(wèn)題；農(nóng)民的職業(yè)變化和人員流動(dòng)帶來(lái)了農(nóng)村新型社區(qū)重建問(wèn)題；小集鎮(zhèn)上的亂搭亂建、占道經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了城市管理問(wèn)題；以及相伴而來(lái)的諸如治安消防、道路照明、公園與休閑廣場(chǎng)建設(shè)、房屋拆遷等一系列公共管理和服務(wù)問(wèn)題，這些問(wèn)題不僅在農(nóng)村中心集鎮(zhèn)表現(xiàn)突出，就是稍具規(guī)模的聚集生活的村莊也普遍存在。

農(nóng)村出現(xiàn)的城鎮(zhèn)型公共服務(wù)需求當(dāng)前多是采取突擊的方式或者特殊的路徑解決，如借助承辦大型活動(dòng)機(jī)遇，或者爭(zhēng)取為改革試點(diǎn)和典型，向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)項(xiàng)目建設(shè)資金并采取運(yùn)動(dòng)方式推進(jìn)，這可以起到立竿見(jiàn)影的效果，但不一定能持久和深入，更不具普遍性?xún)r(jià)值，因?yàn)槿狈y(tǒng)一的機(jī)制安排和穩(wěn)定的公共服務(wù)資源供給。例如，在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村街道安裝路燈并不難，但無(wú)法維持光明，因?yàn)闆](méi)有解決電費(fèi)誰(shuí)來(lái)掏的問(wèn)題。作為典型和樣板的某些小城鎮(zhèn)可以在短期內(nèi)呈現(xiàn)農(nóng)村都市化新氣象——寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、綠化帶、臨街新房子等，依靠上級(jí)政府的重視和關(guān)照，政策性投入使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一夜間煥然一新，但卻讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部騎虎難下，因?yàn)榫S持長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)需要更大量的資金和較高的人員隊(duì)伍成本。果皮箱安放和保護(hù)、垃圾處理、街道整治、廣場(chǎng)綠化、街道灑水、花草澆灌、消防、路燈安裝和供電以及相關(guān)人員隊(duì)伍建設(shè)等都是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這又讓鄉(xiāng)村干部為難，因?yàn)椴](méi)有體制性安排，既缺乏經(jīng)費(fèi)又缺乏專(zhuān)業(yè)人才，只有少數(shù)富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊才能自行解決和維持。縣市里的一些服務(wù)機(jī)構(gòu)并不愿意主動(dòng)下鄉(xiāng)服務(wù)。我們?cè)趯?shí)際調(diào)查中切實(shí)看到了鄉(xiāng)村中日益顯現(xiàn)的“城鎮(zhèn)型公共服務(wù)缺乏癥”表現(xiàn)，更真切地聽(tīng)到了基層干部的呼聲，感受到了基層群眾對(duì)加強(qiáng)城鎮(zhèn)型公共服務(wù)的迫切需求。如何具體構(gòu)建農(nóng)村城鎮(zhèn)型公共服務(wù)體系，適應(yīng)和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程？如何才能促使保障縣（市）的公共服務(wù)體系下鄉(xiāng)入村？鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合配套改革落實(shí)不久的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)的管理體制和服務(wù)機(jī)制又該如何創(chuàng)新和定位？諸如此類(lèi)的問(wèn)題非?，F(xiàn)實(shí)和緊迫。

二、農(nóng)村城鎮(zhèn)型公共服務(wù)供給薄弱的制約因素

農(nóng)村公共服務(wù)體系包括多個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型公共服務(wù)，如農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、畜牧獸醫(yī)等；二是社會(huì)生活類(lèi)公共服務(wù)，如社會(huì)治安、農(nóng)村合作醫(yī)療、社會(huì)保障和救濟(jì)等；三是文化教育類(lèi)公共服務(wù)，如義務(wù)教育、技術(shù)培訓(xùn)、廣播電視文化等；四是公共設(shè)施類(lèi)服務(wù)，如交通、通訊、供水、供電、垃圾處理、路燈照明、綠化、建設(shè)規(guī)劃、消防等公共服務(wù)。前三類(lèi)的公共服務(wù)體系已經(jīng)初步建立并逐步完善，或者靠中央的政策支持和支付保障，或者有地方政府的不同形式的組織機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)安排。但是，對(duì)于農(nóng)村越來(lái)越迫切需求的城鎮(zhèn)型公共服務(wù)卻普遍缺乏體制性安排，主要表現(xiàn)為：

一是缺乏組織載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，取消了原來(lái)的“村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃站”，相關(guān)職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“社會(huì)事務(wù)辦公室”。但是實(shí)際上“社會(huì)事務(wù)辦公室”的主要工作是社會(huì)保障、救濟(jì)、民政等事務(wù)，對(duì)于垃圾處理、路燈照明、綠化、建設(shè)規(guī)劃、下水道排水、供水、供電等服務(wù)并沒(méi)有明確的職責(zé)規(guī)定，也沒(méi)有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)和人員。例如，建設(shè)規(guī)劃站撤掉后，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃控制幾乎沒(méi)人管，沒(méi)有規(guī)劃引導(dǎo)，農(nóng)村做房子各自為政，布局混亂，相互還鬧矛盾。

二是缺乏專(zhuān)業(yè)人才。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的撤銷(xiāo)和改制，人員變成了“社會(huì)人”，社會(huì)地位和工資待遇急劇下降，大量專(zhuān)業(yè)人才流失，相關(guān)專(zhuān)業(yè)大學(xué)生更難于下鄉(xiāng)，整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都出現(xiàn)人手短缺，青黃不接現(xiàn)象。留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府里的專(zhuān)業(yè)人才不僅很少，而且年齡普遍偏大，無(wú)法承擔(dān)有效服務(wù)的職責(zé)。我們調(diào)查了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)辦公室共有8個(gè)人，其中7人是搞計(jì)劃生育的，只有1人是負(fù)責(zé)規(guī)劃建設(shè)的。多數(shù)服務(wù)中心的專(zhuān)業(yè)人員只有1—2人，平均年齡都在50歲以上。

三是缺乏財(cái)政經(jīng)費(fèi)安排。鄉(xiāng)村的多數(shù)公共服務(wù)，如農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、畜牧、農(nóng)村合作醫(yī)療、社會(huì)保障、義務(wù)教育、廣播電視等，從國(guó)家到地方都有不同比例的財(cái)政經(jīng)費(fèi)安排，但是，有關(guān)垃圾處理、排水、供水、路燈照明、綠化、活動(dòng)廣場(chǎng)、建設(shè)規(guī)劃等在鄉(xiāng)村一級(jí)并沒(méi)有財(cái)政經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一安排，基本上全靠人為地爭(zhēng)取上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，或者靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里自籌。這些費(fèi)用并不是一個(gè)小數(shù)目。例如，湖北省某中心鎮(zhèn)路燈電費(fèi)、綠化、垃圾處理近年的投入就多達(dá)300萬(wàn)元，2008年在鎮(zhèn)上安裝路燈一次性投入就120多萬(wàn)，電費(fèi)一年要近4萬(wàn)元，每年的垃圾處理聘請(qǐng)7名臨時(shí)工，每月每人工資600元，一年也要5萬(wàn)元。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財(cái)政收入全年只有500多萬(wàn)元。這算是比較富裕的鎮(zhèn)，可以勉強(qiáng)維持運(yùn)行。而另一個(gè)一般的鎮(zhèn)，區(qū)里實(shí)行的是稅收財(cái)政統(tǒng)管，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資由區(qū)里統(tǒng)一發(fā)放外，整個(gè)鎮(zhèn)的包干辦公經(jīng)費(fèi)只有23萬(wàn)元，維持正常辦公都捉襟見(jiàn)肘，更不用說(shuō)來(lái)搞綠化、亮化、美化服務(wù)了。全鎮(zhèn)4.7萬(wàn)人口，在鎮(zhèn)區(qū)上就有2萬(wàn)多人，但路燈每天晚上只能開(kāi)1—2小時(shí)，垃圾處理只能聘請(qǐng)4個(gè)臨時(shí)工，粗放打掃，許多街道路面塵土飛揚(yáng)，路邊垃圾到處堆放，嚴(yán)重影響居民的生活質(zhì)量。

四是缺乏執(zhí)法管理手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所撤銷(xiāo)后，縣（市）執(zhí)法機(jī)構(gòu)收回縣（市），一些職能雖然轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“三辦一所”部門(mén)（黨政綜合辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室）并沒(méi)有執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，一些由“七站八所”改制后的“服務(wù)中心”更不具備執(zhí)法管理權(quán)。而在基層由于傳統(tǒng)習(xí)慣和農(nóng)民素質(zhì)有限，常常會(huì)出現(xiàn)許多光靠教育無(wú)濟(jì)于事，管理無(wú)法推進(jìn)的情況。如大街上沙石亂堆放、占道經(jīng)營(yíng)、垃圾亂丟、房子亂搭亂建等，面對(duì)這些不文明或者違規(guī)現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己建立的、由聘請(qǐng)人員構(gòu)成的組織缺乏執(zhí)法權(quán)和整治手段，就是一些諸如衛(wèi)生費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目也有些名不正言不順。

五是市場(chǎng)化運(yùn)作條件有限。除了城關(guān)鎮(zhèn)和一些中心鎮(zhèn)（如工礦鎮(zhèn)、口子鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)）外，中西部地區(qū)的多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地只是行政中心，市場(chǎng)發(fā)育程度不高，除了一些商業(yè)消費(fèi)小店和小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)外，很少有實(shí)力雄厚的大型工商企業(yè)在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶(hù)，投資吸引力不大，因而很難靠市場(chǎng)運(yùn)作來(lái)推進(jìn)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)型公共服務(wù)。村民取消“三提”后，除了每人每年15元的“一事一議”費(fèi)用外，一般不再繳納其他費(fèi)用，農(nóng)村集資要靠強(qiáng)有力的動(dòng)員以及項(xiàng)目是否符合群眾意愿，收費(fèi)難度大，許多村莊幾乎無(wú)法收取其他費(fèi)用，因而這些方面的投入和運(yùn)作主要還靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

三、加強(qiáng)農(nóng)村城鎮(zhèn)型公共服務(wù)體系構(gòu)建的建議

一是高度重視鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，由縣（市）負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一規(guī)劃?？h（市）政府要高度重視統(tǒng)一規(guī)劃的重要性和必要性。推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，減少走彎路和浪費(fèi)，必須要提前統(tǒng)一規(guī)劃。國(guó)家有十一五、十二五規(guī)劃，基層也應(yīng)有規(guī)劃。有關(guān)農(nóng)田水利建設(shè)、教育文化、交通、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)社區(qū)型公共服務(wù)等都要有規(guī)劃，對(duì)不同的地區(qū)、不同的部門(mén)都應(yīng)有不同的要求。這些規(guī)劃不應(yīng)該由鄉(xiāng)村自己承擔(dān)，而且鄉(xiāng)村也不一定有能力做好，應(yīng)是全縣（市）的重要工作，由縣（市）政府統(tǒng)一規(guī)劃。

二是重新設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)組織載體。要加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，需要在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一定的管理和服務(wù)組織，要有陣地和人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，原來(lái)的“七站八所”基本上都撤銷(xiāo)或者轉(zhuǎn)制，變成“服務(wù)中心”，實(shí)行“以錢(qián)養(yǎng)事”。在靠“三提五統(tǒng)”收費(fèi)運(yùn)行的背景下，當(dāng)初改革的目的是減少成本，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，提高服務(wù)效率，具有現(xiàn)實(shí)的針對(duì)性和合理性，收到明顯的效果。但是，隨著農(nóng)村改革形勢(shì)的變化，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全部取消，新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化等政策的提出，農(nóng)村社會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理也發(fā)生了巨大的變化。首先是改革的目標(biāo)變化——“由減到增”，即從取消農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少冗員，降低成本，到增加補(bǔ)助、增加扶持、增加公共服務(wù)、增加優(yōu)惠政策、增加財(cái)政、資金、人才、技術(shù)等。其次是管理行為變化——“從無(wú)到有”，即從“無(wú)為而治”到“積極有為”，要通過(guò)改革，積極主動(dòng)，落實(shí)新農(nóng)村政策，大展宏圖，體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要地位和作用。再次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)變化——由撤到建、“由破到立”，即根據(jù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和公共服務(wù)需求，重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)體系。當(dāng)前，農(nóng)村的專(zhuān)業(yè)人才和服務(wù)組織不是多了，而是少了。原來(lái)的一些管理體制不夠科學(xué)合理，需要改革，但職能、組織和人才不能沒(méi)有。改革目標(biāo)主要不再是卸掉“七站八所”的負(fù)擔(dān)，而在于人員結(jié)構(gòu)是否合理，管理是否到位。不能是“一減了之”、“一換了之”，而應(yīng)該重新設(shè)計(jì)具有行政或者事業(yè)性質(zhì)的公共服務(wù)組織體系。建議將當(dāng)前的一些“服務(wù)中心”恢復(fù)行政或者事業(yè)單位性質(zhì)，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的二級(jí)管理機(jī)構(gòu)。

三是延伸縣（市）公共服務(wù)體系。當(dāng)前鄉(xiāng)村與縣城（市區(qū)）之間的交通、通訊聯(lián)系越來(lái)越便捷，縣（市）職能部門(mén)的隊(duì)伍越來(lái)越擴(kuò)大，經(jīng)費(fèi)也充足，完全可以做到公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸。如消防、環(huán)衛(wèi)、綠化、交通、通訊、自來(lái)水、排水、城管等部門(mén)可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)布點(diǎn)，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃限制，設(shè)立若干中心服務(wù)站點(diǎn)（或者分局），人財(cái)物統(tǒng)一管理，由縣（市）政府職能部門(mén)統(tǒng)一管理，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)。

四是吸引和穩(wěn)定專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才非常缺乏。主要原因有：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工資待遇和工作條件差。許多地方大學(xué)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作每月工資只有一千多塊錢(qián)，而在城市隨便找個(gè)工作都要比此高得多；（2）“服務(wù)中心”人員身份既不是公務(wù)員，也不是事業(yè)單位人員，缺乏保障；（3）許多招錄的選調(diào)生和公務(wù)員往往把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作當(dāng)作跳板，干兩三年就會(huì)通過(guò)干部招考回到市里或者省里。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒(méi)法靠自己吸引和穩(wěn)定專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，還需要國(guó)家政策的調(diào)整和上級(jí)政府的有力措施。如大幅度提高基層工作人員的工資待遇；保障在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“服務(wù)中心”的專(zhuān)業(yè)人才的干部身份；從農(nóng)村干部中培養(yǎng)人才，他們作為本土人往往更加穩(wěn)定；加大力度推進(jìn)城市專(zhuān)業(yè)人才下鄉(xiāng)支援活動(dòng)等等。

五是建立長(zhǎng)效的財(cái)政支持政策。公共服務(wù)投入光靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不行，還要靠國(guó)家政策傾斜和轉(zhuǎn)移支付，靠省市縣各級(jí)上級(jí)政府的實(shí)際支持。一些省區(qū)只是對(duì)全國(guó)名鎮(zhèn)，或者全省區(qū)的示范鎮(zhèn)（名鎮(zhèn)）給予特殊專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)?，F(xiàn)在應(yīng)該放開(kāi)，一律平等對(duì)待。在地方政府財(cái)力有限的情況下，可以結(jié)合市場(chǎng)和財(cái)政，放寬一些領(lǐng)域，這樣才能有財(cái)力推動(dòng)。例如，土地出讓金沒(méi)有啟動(dòng)，都收到縣以上政府財(cái)政，或者減免掉了，而完全沒(méi)有留一點(diǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。湖北某鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在的土地一畝出讓金是7萬(wàn)，如果能夠按比例留給鎮(zhèn)里，一年至少幾百萬(wàn)元。另外，還要大力開(kāi)發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)潛力，現(xiàn)在農(nóng)民手里還是有錢(qián)的，只要建設(shè)項(xiàng)目符合農(nóng)民的意愿，并且資金管理透明，加上政府的引導(dǎo)和補(bǔ)貼，完全可以啟動(dòng)社會(huì)投資。如安全飲水工程、公共健身場(chǎng)所、路燈照明等項(xiàng)目在許多鄉(xiāng)村集資建設(shè)推行得很順利。

六是建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。當(dāng)前政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核內(nèi)容，包括幾項(xiàng)“一票否決”項(xiàng)目還主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、財(cái)政收入、社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育等，基本沒(méi)有涉及公共服務(wù)的內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，縣（市）里只有提法，還沒(méi)有考核。因而積極推進(jìn)公共服務(wù)主要靠鄉(xiāng)村干部的自覺(jué)和群眾的強(qiáng)烈需求呼聲。顯然，加強(qiáng)包括城鎮(zhèn)型在內(nèi)的公共服務(wù)應(yīng)該納入各級(jí)政府的目標(biāo)考核。

（作者單位 湖北省委黨校）

（責(zé)任編輯 崔光勝）