宋立根畢文軍

（1.河北省財政廳，石家莊 050051；2.中共邯鄲市委黨校，河北 056002）

河北農(nóng)村義務教育資金管理使用情況調(diào)查

宋立根1畢文軍2

（1.河北省財政廳，石家莊 050051；2.中共邯鄲市委黨校，河北 056002）

在各個部門共同努力下，河北農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制運行較好。從調(diào)研情況來看，市縣采取了積極的措施，財政部門監(jiān)管有力，推動了農(nóng)村義務教育的發(fā)展。但監(jiān)管過程中也存在事中監(jiān)督弱化、教育資金管理模式分散、固定資產(chǎn)管理弱化、公用經(jīng)費范圍與實際情況差異較大等問題。圍繞上述問題，本文提出了針對性的政策建議。

農(nóng)村義務教育 經(jīng)費保障 資金監(jiān)管

為進一步加強農(nóng)村義務教育資金的監(jiān)管，推進農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革，我們深入到河北省石家莊、邢臺、邯鄲3市8縣，詳細了解農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制運行情況，先后與財政部門、教育主管部門、教育支付中心和中小學校，就農(nóng)村義務教育資金管理使用情況進行座談?，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制運行情況

各地全面落實農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革，進一步完善縣級教育支付分中心建設，通過教育支付分中心對各校財務實行“校財局管”的管理模式，不斷加強教育資金的管理和監(jiān)督，充分發(fā)揮資金的使用效益。經(jīng)過各級教育和財政部門的共同努力，取得了一定效果。在落實保障機制資金方面，強化政府和各部門責任，健立健全預算編制制度，加大督促檢查的力度，對資金落實情況進行考核，并嚴格月報制度進行即時監(jiān)控，確保農(nóng)村義務教育保障機制資金足額及時到位。

1.在組織保障措施方面，根據(jù)中央和省政府《關于農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》精神，各地以政府文件頒發(fā)了《關于農(nóng)村義務教育保障機制改革的通知》，市、縣、區(qū)各級成立了農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革領導小組及辦公室，制定了相應的文件，認真組織實施這項工作。

2.在預算編制和執(zhí)行方面，各地對中小學校的預算編制工作，由各級財政、教育部門共同組織，以獨立設置的中小學校為基本預算編制單位，將學校各項收支全部納入預算管理，編制正式預算；各縣、區(qū)財政按照省級下達的縣級配套資金控制額度，足額安排年度預算，按照兩上兩下的程序，由縣級財政、教育部門及時將年度預算正式批復基層學校；基層學校根據(jù)批復的預算，按照預算辦理各項開支，并在學校實行財務公開。

3.在寄宿貧困生生活費落實方面，為了做好貧困寄宿生生活費的核定和發(fā)放工作，規(guī)范完善了資助程序和條件，本著公開、公正、公平原則，切實做好貧困生的調(diào)查摸底、認證、發(fā)放；按照中小學住宿生23%以上比例確定貧困寄宿生人數(shù)，按照小學每生每年500元、初中750元發(fā)放；嚴格發(fā)放程序，采取學生申請、提供村委會出具的家庭經(jīng)濟狀況證明、學校評審、公示、報縣審核等程序，確定資助對象。并結(jié)合本地實際制定了具體辦法，防止具體工作中人為的隨意性。各縣市區(qū)切實加強貧困寄宿生生活費補助資金管理，在縣級設專賬管理，?？顚Ｓ茫瑖澜灿?、擠占、滯留專項資金。縣級教育行政部門和學校還建立了專門的臺賬，詳細記錄補助寄宿生生活費的學生人數(shù)、名單、數(shù)額以及當事人簽收等情況，以備審核和檢查。

4.在校舍維修改造長效機制實施方面，邯鄲市中小學校舍維修改造堅持實行目標管理和項目管理相結(jié)合的方式，市教育局嚴格實行項目管理，及時督促各縣（市、區(qū)）盡早組織開工建設，做到早謀劃、早開工、早見效。各縣（市、區(qū)）切實承擔起中小學校舍維修改造的責任，嚴格按照批準的年度規(guī)劃校舍建設新標準和項目預算，認真組織項目實施，并加強工程管理和質(zhì)量監(jiān)督，確保了工程質(zhì)量。同時積極穩(wěn)妥處理維修和建設的關系，在確?，F(xiàn)有校舍修繕和師生人身安全的前提下，積極推進農(nóng)村中小學布局調(diào)整和標準化學校建設進程，充分發(fā)揮各級專項資金效益。

二、財政部門對農(nóng)村義務教育資金的監(jiān)管

從這次調(diào)研情況看，各地財政部門以高度負責的態(tài)度，把農(nóng)村義務教育資金管理作為重要、長期的任務來抓，結(jié)合本地實際建立了必要的工作機制，各司其職，協(xié)調(diào)工作緊密配合。使得農(nóng)村義務教育保障機制工作得以順利開展，推動了教育事業(yè)的發(fā)展。

1.加強資金投入，確保責任到位。一是在財政收支矛盾突出的情況下，始終將教育特別是義務教育置于優(yōu)先發(fā)展、重點傾斜的地位，確保增加義務教育投入。二是縣級保證教師工資性支出和足額安排中小學公用經(jīng)費需要。將縣級分擔的農(nóng)村義務教育資金全部列入年度預算。三是多渠道籌措資金加大教育投入。財政部門為了確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革資金落實到位，加強資金調(diào)度，在省級財政下達專項預算控制數(shù)后，先行預撥部分國庫資金，落實到學校，未因資金撥付問題影響學校正常運轉(zhuǎn)。

2.規(guī)范預算編制，加強經(jīng)費管理，務求管理到位。在預算編制工作中，一是由縣級財政、教育部門共同組織，以獨立設置的中小學校為基本預算編制單位，將學校各項收支全部納入預算管理，編制正式預算。二是建立健全預算編制制度。市級應承擔的資金在年初就納入了財政預算，各縣市區(qū)也在年初將本級應承擔的資金全額納入了財政預算。按照“全、實、細、嚴”的原則和全年可支配資金額度，年初農(nóng)村各中小學校全部編制預算，將教師工資和應享受的津補貼、公用經(jīng)費、校舍建設和維修改造、資助家庭困難經(jīng)濟學生等各項資金全部納入預算，做到不重復、不遺漏，通過預算編制將農(nóng)村義務教育經(jīng)費全部納入了公共財政的保障范圍。三是各縣、區(qū)財政按照省級下達的縣級配套資金控制額度，足額安排年度預算，按照規(guī)定批復農(nóng)村中小學預算。四是預算批復后，依照預算安排，并根據(jù)項目進度，及時、足額撥付資金。在加強經(jīng)費管理工作中，對于正常公用經(jīng)費，一般是由財政局主管科室根據(jù)年初預算及上級下達的正常公用經(jīng)費分擔額度，按時間進度撥付教育支付中心。

3.加強監(jiān)督檢查，力求監(jiān)督到位。從調(diào)研情況看，市、縣在監(jiān)管職責和監(jiān)管方式上，一是財政部門業(yè)務科室對農(nóng)村義務教育專項資金實行分賬核算，落實專人管理，對資金的收、付建立臺賬管理制度；二是財政部門業(yè)務科室對教育部門的用款計劃進行審核，無誤后填寫撥款通知單，按照程序經(jīng)批準后及時撥付教育支付中心，最終到達項目學校；三是財政部門對撥付的教育專項資金，主管科室和分管人員不定期到教育局及項目學校對資金的撥付、使用情況進行落實，跟蹤問效，做到?？顚Ｓ茫凰氖墙M織和配合紀檢、審計等單位對地方義務教育經(jīng)費預算編制、預算執(zhí)行、財務收支、資產(chǎn)管理、生活費發(fā)放、公開制度等情況進行督促檢查，對出現(xiàn)的問題及時糾正，規(guī)范了財務管理，促進了資金的安全高效運行；五是各縣（市、區(qū)）財政部門均設立了農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革中央資金專戶和地方資金專戶，將所有新機制改革資金全部納入專戶管理，及時辦理資金撥付，保證學校正常運轉(zhuǎn)，同時義務教育保障機制經(jīng)費由縣級教育集中支付分中心集中管理，分校核算，建立健全中小學各項財務管理制度，加強監(jiān)督檢查，提高資金使用效益。

三、存在的主要問題

1.事中監(jiān)督弱化。基于教育經(jīng)費種類多、數(shù)額大的特點，財政監(jiān)督工作不能與之相適應。雖然能夠較好的履行事前、事后的監(jiān)督，但是，事中監(jiān)督還比較弱化。在預算編制方面，教育部門的預算編制工作有待進一步細化，公用經(jīng)費、專項經(jīng)費編制應到具體科目。教育、財政部門的監(jiān)督職責應細化，建立以教育內(nèi)部監(jiān)督為主，財政實時監(jiān)控為主的監(jiān)督機制。財政部門對農(nóng)村義務教育專項資金的項目實施情況，應按基本建設程序和相關制度要求，進一步強化監(jiān)督管理。

2.教育資金管理模式分散。河北省各縣均已建立了縣級教育集中支付分中心。但是，在教育經(jīng)費的管理方式、管理范圍和管理內(nèi)容上不統(tǒng)一。從教育經(jīng)費的管理方式上來看，有的縣從財政專戶將農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革資金全部撥付到教育支付分中心管理，所轄學校到分中心報賬；有的縣撥付到財政集中支付中心教育部門賬戶，教育支付分中心審核學校票據(jù)后，學校到財政支付分中心辦理資金撥付；還有的縣將縣直學校的經(jīng)費不經(jīng)教育部門審核，由財政集中支付中心直接撥付到學校。從教育支付分中心經(jīng)費管理范圍上，有的縣分中心管理全縣中小學，有的縣分中心只管理全縣農(nóng)村中小學，縣直學校教育經(jīng)費由財政部門直接撥付。從管理內(nèi)容上，縣級教育支付分中心更多的只是核算經(jīng)費，只管資金賬，固定資產(chǎn)賬仍在學校管理，存在著資金賬和資產(chǎn)賬相脫節(jié)的問題。通過成立教育核算分中心，為財政局和教育局對學校財務進行合力監(jiān)管搭建了一個平臺，但在實際工作中，教育核算分中心存在監(jiān)管不到位，對教育資金未做到全面監(jiān)管和全覆蓋管理。

3.固定資產(chǎn)管理弱化?？h級教育系統(tǒng)沒有健全的固定資產(chǎn)購置、驗收、保管、清查、處置、報損制度，固定資產(chǎn)管理人員業(yè)務水平低，資產(chǎn)賬目管理混亂，資產(chǎn)購入后不按規(guī)定入賬，資產(chǎn)調(diào)撥及交接手續(xù)不清，報廢資產(chǎn)不注銷等問題，造成學校固定資產(chǎn)的流失。

4.公用經(jīng)費范圍與實際情況差異較大。教師加班補助、代課費、獎金等支出項目無法在義務教育經(jīng)費中列支，影響了學校教學工作的正常開展和教師的積極性。學校安全關系千家萬戶，關系到教育事業(yè)發(fā)展和社會的穩(wěn)定，為此學校專門聘請了保安人員，為學生人身安全提供了保障，但是新機制政策不允許從公用經(jīng)費中支出人員工資，義務教育學校也沒有發(fā)放這部分人員經(jīng)費的來源。

5.業(yè)務素質(zhì)亟待提高。農(nóng)村中小學校校長及財務人員財務知識匱乏，理財水平不高，業(yè)務素質(zhì)亟待提升。財務人員一般都由教師兼任，也無會計資格證。同時又長期缺乏業(yè)務培訓，業(yè)務素質(zhì)普遍偏低。分中心會計核算員業(yè)務水平有待提高，存在原始憑證審核不嚴格，報賬票據(jù)不規(guī)范，學校報賬員在執(zhí)行財務規(guī)章制度、會計核算制度上不規(guī)范等問題。

四、幾點建議

1.進一步加大財政監(jiān)督力度。強化項目建設過程管理，確保工程實施質(zhì)量。所有項目都要按照規(guī)劃、勘探、設計、招標、工期、監(jiān)理、驗收、審計等程序規(guī)范操作，確保工程質(zhì)量。力爭做到設計、施工、監(jiān)理單位都具有國家認定的相應資質(zhì)，嚴格做到事前有規(guī)范、事中有監(jiān)督、事后有檢查，切實抓好項目學校建設每一環(huán)節(jié)。定期召開調(diào)度會，把工程進展情況和存在的問題擺出來，及時督查和進行整改，確保工程質(zhì)量。完善工程檔案的建立和管理，制定制度，設專人專柜進行管理。

2.進一步加強縣級教育集中支付分中心監(jiān)管。一是規(guī)范縣級教育專項資金管理制度。上級和同級財政教育專項資金應在財政局管理，并實行報賬制，防止專項經(jīng)費被部門長期滯留和挪用，提高專項資金的利用率。二是縣級教育集中支付分中心按照“集中管理，統(tǒng)一開戶，分戶核算”的辦法，為各單位進行會計核算，定期向各學校提供會計報表，年底負責決算報表工作，并向財政部門如實反映教育單位的財務情況，負責保管各學校的會計檔案，做到專人負責，及時歸檔，規(guī)范管理。三是各中心學校和國辦學校設一名報賬員。報賬員負責辦理本單位應繳財政專戶款和其它收入的上繳業(yè)務，負責備用金保管及日常經(jīng)費支出的報賬業(yè)務，定期與教育支付分中心核對賬目等。各學校固定資產(chǎn)賬統(tǒng)一由教育支付分中心管理，學校設置固定資產(chǎn)臺賬，達到財務和資產(chǎn)管理的統(tǒng)一。四是縣級教育支付分中心要按照各學校上報的支出計劃，及時為學校辦理報賬業(yè)務，解決基層學校在公用經(jīng)費支出中所反映的問題。五是通過建立健全各項規(guī)章制度，如內(nèi)部崗位職責、報賬員工作規(guī)程、學校用款計劃申報和審批流程、內(nèi)部監(jiān)控和處罰辦法等，規(guī)范資金運行程序，提高管理水平。

3.進一步加強縣級教育系統(tǒng)固定資產(chǎn)管理。切實加強中小學校固定資產(chǎn)管理工作，尤其是加強對布局調(diào)整后學校閑置的土地、房屋及其他建筑物的變賣、出租、出借行為的監(jiān)督和管理，完善資產(chǎn)購置、使用、處置及報廢方面的制度，防止國有資產(chǎn)流失。各中小學校依法設置固定資產(chǎn)臺賬，采用統(tǒng)一規(guī)范的固定資產(chǎn)賬簿，登記固定資產(chǎn)明細賬，建固定資產(chǎn)卡片，做到賬、卡、物相符，保證固定資產(chǎn)賬與總賬的一致。加強實物消耗核算，建立規(guī)范的經(jīng)費、實物等管理程序，厲行節(jié)約，提高經(jīng)費使用效益。明確資產(chǎn)管理人員職責，建立健全物品驗收、進出庫、保管、領用制度，對新購置資產(chǎn)要及時入賬，對資產(chǎn)的使用要進行嚴格登記，對資產(chǎn)的出租、出借、出售、出讓、對外捐贈、報廢、報損、置換、調(diào)撥要履行審批手續(xù)。在加強資產(chǎn)日常管理的同時，財政和教育部門要定期組織對中小學資產(chǎn)進行清查和登記，防止學校固定資產(chǎn)流失。

4.進一步提高預算剛性化管理水平。目前，教育系統(tǒng)編制預算與執(zhí)行預算不能很好的統(tǒng)一，實際支出不能按預算嚴格執(zhí)行，有超預算或預算執(zhí)行不足現(xiàn)象。需要進一步提高預算剛性化管理水平，形成對農(nóng)村義務教育資金事先、事中、事后的全程監(jiān)督管理的長效機制，強化對資金的監(jiān)督檢查，重點檢查分析資金安排使用的績效性，全面優(yōu)化教育資金的分配。

5.進一步結(jié)合實際明確支出范圍。建議在義務教育經(jīng)費支出項目中增加安保、勤雜等臨時人員的工資和優(yōu)秀教師教學獎勵、法定節(jié)假日值班補助資金，以解決義務教育保障機制改革過程中存在的實際問題。

6.進一步加強業(yè)務培訓，提高人員素質(zhì)。建立中小學財務人員培訓長效機制，開展對縣級財政和教育財務人員的業(yè)務培訓。財政部門和教育部門在管好、用好義務教育資金的同時，定期組織中小學校長和農(nóng)村中小學財會人員認真學習國家的財經(jīng)法規(guī)和制度要求，加強中小學預算編制、財務管理以及內(nèi)部控制等知識的培訓，增強中小學校長和財務人員的法制觀念。建立和完善中小學財務管理責任追究制度，切實落實責任、強化監(jiān)督，提高會計核算和財務管理水平，確保各項費用的開支標準和范圍符合財務制度規(guī)定，報銷手續(xù)完備合法，支出數(shù)據(jù)真實可靠。同時，要建立責任追究制度。下?lián)艿礁鲗W校的資金，教育核算分中心應監(jiān)督下級學校按照相關財務管理制度執(zhí)行，嚴格按批準的用途?？顚Ｓ茫瑢`反規(guī)定的有關單位或直接責任人員應追究其相應的責任。

F812.2

A

1672-9544（2011）06-0027-04

2011-03-20

宋立根，財政監(jiān)督局正處級財政監(jiān)察員，研究員，北京大學兼職博導，研究方向為財政管理；畢文軍，經(jīng)濟學教研室副主任，副教授，研究方向為經(jīng)濟理論與經(jīng)濟實踐研究。

【責任編輯 連家明】