蘇 明 劉軍民

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

我國(guó)減貧形勢(shì)及未來國(guó)家扶貧戰(zhàn)略調(diào)整的政策取向

蘇 明 劉軍民

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是“十二五”科學(xué)發(fā)展的主線，之于減貧有著廣泛而深刻的影響。本文從理論和實(shí)踐的角度探討了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式與減貧之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，探討了相互之間的影響和作用機(jī)制，并就確立新時(shí)期減貧戰(zhàn)略與政策框架提出一些建議。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式 基本公共服務(wù)均等化 減貧

2000年，世界各國(guó)首腦簽署《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，旨在將全球貧困水平在2015年之前降低一半。十年時(shí)間過去，人類在促進(jìn)發(fā)展，消除貧困方面取得顯著進(jìn)步，千年發(fā)展目標(biāo)取得積極進(jìn)展。中國(guó)經(jīng)過改革開放30多年來經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，并通過實(shí)施各類卓有成效的專項(xiàng)扶貧計(jì)劃和行動(dòng)，極大地推動(dòng)了大規(guī)模減貧的實(shí)現(xiàn)。2007年，中國(guó)宣布提前實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)千年宣言提出的貧困人口減半目標(biāo)。新世紀(jì)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》實(shí)施10年來，我國(guó)扶貧開發(fā)取得顯著成就。農(nóng)村貧困人口從2000年底的9423萬減少到2009年的3597萬，貧困發(fā)生率從10.2%下降到3.8%。但近些年來，經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)所帶來的減貧效應(yīng)已在顯著減弱，增長(zhǎng)與減貧的關(guān)系趨于復(fù)雜而不穩(wěn)定，既有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式也產(chǎn)生了許多深層次矛盾和問題。

隨著《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》執(zhí)行期收官，扶貧開發(fā)正處在前后兩個(gè)十年交替的重要時(shí)期。減貧是一項(xiàng)綜合系統(tǒng)工程，離不開各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的支撐，更需要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合。在新的歷史時(shí)期，需要適應(yīng)新形勢(shì)，制定新的減貧戰(zhàn)略與政策，以更加廣闊的視野，契合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的總體背景，以科學(xué)發(fā)展促減貧，以基本公共服務(wù)均等化推減貧，以促進(jìn)就業(yè)、改善民生、加快發(fā)展、增加收入為核心，積極推進(jìn)扶貧方式轉(zhuǎn)變和機(jī)制創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)扶貧新跨越。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)背景下減貧形勢(shì)分析

從20世紀(jì)中葉開始，有關(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減貧的關(guān)系就被廣泛討論，20世紀(jì)五六十年代曾一度占主流地位的“涓流效應(yīng)”理論支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)自動(dòng)惠及窮人。新古典學(xué)派樂觀地認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，會(huì)發(fā)生一種“涓流”過程，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展所得的利益會(huì)自動(dòng)地從高收入階層向低收入階層滲漏，并最終惠及社會(huì)各個(gè)階層。雖然“涓流效應(yīng)”也承認(rèn)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過程中，窮人只是間接地從中獲得較小份額的收益，但隨著經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)，收益從上而下不斷滲透，貧困發(fā)生率將不斷減少，最終達(dá)到消除貧困的目的，實(shí)現(xiàn)共同富裕。這一理論解釋與我國(guó)30多年來的減貧實(shí)踐高度吻合。改革開放30多年來，中國(guó)高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)了大量貧困人口擺脫貧困，加上各類專項(xiàng)扶貧政策以及新世紀(jì)以來整村推進(jìn)計(jì)劃的有效實(shí)施，為減貧事業(yè)做出了世界認(rèn)可的貢獻(xiàn)。

隨著發(fā)展的推進(jìn)，應(yīng)審慎地注意到，近些年來傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)表現(xiàn)出與減貧越來越弱的相關(guān)性，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧帶動(dòng)效應(yīng)逐漸弱化，“邊際效應(yīng)”出現(xiàn)遞減，有增長(zhǎng)無發(fā)展的問題已經(jīng)顯現(xiàn)。從數(shù)據(jù)來看，盡管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是減貧的一大推動(dòng)力量，但它對(duì)減輕貧困的帶動(dòng)效應(yīng)已開始下降。

2001年以來，中國(guó)減貧趨勢(shì)呈現(xiàn)出明顯的馬鞍形。2000年-2003年，低收入以下貧困人口從9422.8萬減少到8517.7萬，年均減少301.7萬，減貧進(jìn)程較“八五計(jì)劃”期間明顯放緩。2004年-2007年，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以工促農(nóng)戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家相繼出臺(tái)了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，農(nóng)村社會(huì)保障政策，加大了對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事業(yè)的投入力度，減貧速度明顯加快，低收入以下貧困人口從8517.7萬減少到4319.5萬，年均減少1049.5萬。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，減貧進(jìn)程受到明顯影響，當(dāng)年貧困人口只減少313萬，2009年也僅減少410萬人，年均脫貧人口規(guī)?；净貧w到2000年-2003年的水平。這樣的成績(jī)還得益于農(nóng)村低保的全面實(shí)施和不斷加強(qiáng)，如果沒有社會(huì)保障政策的支撐，那兩年減貧的形勢(shì)還要嚴(yán)峻得多。①中國(guó)目前的貧困線是2008年調(diào)整確定的，農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)為（人均純收入）1196元，農(nóng)村貧困人口為4007萬人。2009年繼續(xù)實(shí)施上述標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)局測(cè)算，年末農(nóng)村貧困人口為3597萬人。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)扶貧一直發(fā)揮著重要作用。只是在第七個(gè)五年計(jì)劃期間（1986年-1990年）貧困率才有所增加（當(dāng)然增加的幅度較?。?，在此期間個(gè)別年份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降到了4%以下。然而，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，扶貧帶動(dòng)效應(yīng)趨于下降。在第六個(gè)五年計(jì)劃期間，經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，就能帶來貧困率下降2個(gè)百分點(diǎn)以上，然而在第十個(gè)五年計(jì)劃期間，貧困率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)已經(jīng)下降到1左右。

現(xiàn)階段消除貧困難度，不僅表現(xiàn)在減貧邊際效率的遞減上，而且還反映在近年來返貧壓力增加上。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1994年全國(guó)返貧人口占當(dāng)年貧困人口存量的1/10弱，而到2000年底則達(dá)1/3強(qiáng)。一些地區(qū)的返貧率呈明顯遞增態(tài)勢(shì)，1996年，河北省的返貧率為15%，1997年達(dá)到20%，1999年高達(dá)50%以上；陜西省1999年以前的返貧率在10%左右，而1999年-2000年則高達(dá)60%左右。2003年全國(guó)范圍的赤貧人口數(shù)量首次出現(xiàn)反彈，當(dāng)年新增貧困人口80萬。而來自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最近的數(shù)據(jù)顯示，2008年的貧困人口中有66.2%在2009年脫貧，而2009年3597萬貧困人口中，則有62.3%是返貧人口。這種貧困人口的大進(jìn)大出現(xiàn)象充分反映了現(xiàn)階段貧困人口的脆弱性、減貧成效的非穩(wěn)固性和致貧因素的復(fù)雜性。

此外，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致連片特困地區(qū)矛盾更加突出。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2001年至2009年，西部地區(qū)貧困人口比例從61%增加到66%，民族地區(qū)八省從34%增加到40.4%，貴州、云南、甘肅從29%增加到41%。

初步分析，粗放型的發(fā)展方式、收入分配的不平等、發(fā)展的不平衡、基本公共服務(wù)供給的不均等在這個(gè)時(shí)期里上升是導(dǎo)致貧困對(duì)增長(zhǎng)反應(yīng)下降的一個(gè)主要因素。具體來看，比如過重倚賴投資的增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)，就業(yè)吸納能力低，特別是不利于低收入人群的就業(yè)參與。增長(zhǎng)過程中，由于分配機(jī)制和調(diào)控機(jī)制的不完善，收入分配差距越來越大，以及公共服務(wù)分配不平等的問題，使窮人很難分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。以“高消耗、高污染”為特征的增長(zhǎng)方式給貧困地區(qū)和貧困人口留下很大的環(huán)境和社會(huì)負(fù)擔(dān)，并更易對(duì)保護(hù)能力差的貧困人口帶來傷害。聯(lián)合國(guó)環(huán)境署2010年的一項(xiàng)報(bào)告指出，生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞，貧困階層受到的影響將尤為突出。這些間接的影響也使他們更難以擺脫貧困境地。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對(duì)減貧的影響

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革，也必將對(duì)減貧必將產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式根本上有利于社會(huì)減貧，尤其是有利于增強(qiáng)減貧效果的持久性和穩(wěn)固性，但同時(shí)也應(yīng)客觀承認(rèn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的一些內(nèi)在要求又在短期內(nèi)、一定范圍內(nèi)會(huì)對(duì)減貧形成挑戰(zhàn)，甚至產(chǎn)生一定的負(fù)面影響和沖擊。

小學(xué)教師在開展語文教學(xué)的過程中，要想將小組合作的效用展現(xiàn)出來，師生間的密切配合，往往是必不可少的。至此，在這其中，教師一定要充分地發(fā)揮出自身的效用，來輔助學(xué)生找尋角色定位，使學(xué)習(xí)目標(biāo)得到進(jìn)一步地明確，保障小組合作的順利開展，使每位學(xué)生都有所收獲，將該模式的效用展現(xiàn)出來。

1.正面效應(yīng)。從正面效應(yīng)來看，其一，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式意味著發(fā)展目的的轉(zhuǎn)變，即從“以物為本”到“以人為本”?！耙匀藶楸尽币馕吨l(fā)展的目標(biāo)和導(dǎo)向更為明確，即發(fā)展的最終目的是增進(jìn)全體人民的福祉，是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，幫助貧困人口擺脫貧困無疑是這個(gè)“最廣大人民群眾根本利益”的最基本的組成部分。其二，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式意味著發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的改變，即改變要素投入式的增長(zhǎng)為要素質(zhì)量提高型增長(zhǎng)，這意味著將更加突出人力資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用，發(fā)揮知識(shí)和創(chuàng)造性勞動(dòng)對(duì)創(chuàng)造價(jià)值的決定性作用。為此，重點(diǎn)是要提高貧困人口的綜合素質(zhì)和發(fā)展能力。其三，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式要求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、區(qū)域間的均衡、協(xié)調(diào)、持續(xù)的增長(zhǎng)。廣泛的、基于所有部門的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，會(huì)給窮人提供更多的參與增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，從而會(huì)提高社會(huì)公平程度。其四，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式要求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力要更多地從投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)到消費(fèi)驅(qū)動(dòng)，提高消費(fèi)的直接結(jié)果是促進(jìn)人力資本的積累，對(duì)于消費(fèi)不足的貧困人口而言，提高其消費(fèi)水平所產(chǎn)生的“邊際改善”將更大，將有助于提高其自身脫貧致富的能力。其五，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式帶來結(jié)構(gòu)性調(diào)整，要求大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、淘汰“高耗能、高污染”的落后產(chǎn)能、加大節(jié)能減排、走綠色發(fā)展道路等，一方面將有利于提高貧困人口對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與度，也有利于減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)貧困人口的負(fù)面影響，并使他們更多地從結(jié)構(gòu)優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中受益。其六，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式要求進(jìn)一步加快基礎(chǔ)性、資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)機(jī)制的改革完善，將有助于貧困地區(qū)（通常是資源富集區(qū)）獲得適足的資源收益。資源價(jià)格及稅費(fèi)機(jī)制的改革將逐步提高到完全成本價(jià)，有助于貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。另外，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式下對(duì)環(huán)境保護(hù)的高度關(guān)注，環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的逐步建立，也意味著將減少社會(huì)的致貧風(fēng)險(xiǎn)，有助于某些資源型貧困地區(qū)擺脫落后的狀態(tài)。

2.負(fù)面效應(yīng)。就短期和局部來看，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式對(duì)減貧也會(huì)帶來一些負(fù)面影響或沖擊。如，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式意味著貧困地區(qū)不能再?gòu)?fù)制發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展之初所走的“高投入、高消耗、高能耗、高污染”和“先污染、后治理”傳統(tǒng)式發(fā)展老路，必須在較弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和客觀條件上創(chuàng)新發(fā)展道路。同時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式也使得貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，如土地、資源、勞動(dòng)力成本等要素價(jià)格也已經(jīng)升高，環(huán)境約束趨嚴(yán)，貧困地區(qū)面臨著在更為嚴(yán)格的約束條件下謀求發(fā)展，其難度勢(shì)必大大增加。同時(shí)，在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的門檻提高了，意味著貧困人群參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的難度也隨之提高（通常貧困人口限于知識(shí)、能力和技術(shù)條件等限制，只是參與低端的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）。此外，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變也必然帶來產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)換。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，大批實(shí)力較弱的勞動(dòng)密集型企業(yè)由于自然要素成本和勞動(dòng)力成本上升陷入經(jīng)營(yíng)困境，與之相對(duì)應(yīng)的是大量農(nóng)民工失去就業(yè)機(jī)會(huì)，被產(chǎn)業(yè)升級(jí)進(jìn)程所“擠出”，易陷入貧困境地。

二、我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策成效及減貧面臨的挑戰(zhàn)

（一）我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策成效與問題

近年來，我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐取得了積極成效。主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)施，國(guó)民教育體系比較完備；基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，基本醫(yī)療保障實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系基本建成，免費(fèi)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目不斷增加，國(guó)家基本藥物制度開始建立；基本實(shí)現(xiàn)縣縣有文化館圖書館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站，廣播電視已覆蓋全部行政村和20戶以上已通電的自然村，公共博物館、紀(jì)念館、科技館等公共文化設(shè)施逐步向社會(huì)免費(fèi)開放；社會(huì)保障制度不斷完善，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)最低生活保障制度全面建立；公共就業(yè)服務(wù)和保障性住房供給能力不斷增強(qiáng)。財(cái)政用于保障基本公共服務(wù)供給的資金投入顯著增加，2010年全國(guó)財(cái)政預(yù)算安排用于教育、文化體育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面的支出約2.8萬億元，比2005年增加2倍多。我國(guó)的基本公共服務(wù)制度框架已具雛形。但總體而言，我國(guó)基本公共服務(wù)供給不足、發(fā)展失衡的矛盾仍較突出。

從供給情況看，國(guó)家尚未明確提出基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，公益性服務(wù)領(lǐng)域投入長(zhǎng)期不足，歷史欠賬較大，不能滿足社會(huì)需求。

從城鄉(xiāng)情況看，農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，可及性差。在義務(wù)教育方面，2007年，城市普通小學(xué)和初級(jí)中學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)分別是農(nóng)村的1.2倍和1.3倍，城市普通中學(xué)高學(xué)歷教師比例幾乎是農(nóng)村的2倍。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2008年，城市每千人口病床數(shù)是農(nóng)村的4.22倍，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)是農(nóng)村的2.52倍，而農(nóng)村地區(qū)的嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率則分別是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。

從區(qū)域情況看，公共服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)，但不同地區(qū)公共服務(wù)差距大于經(jīng)濟(jì)水平差距。近年來，地區(qū)間人均GDP差異系數(shù)在逐步縮小，居民收入差異系數(shù)變化也不大，但公共服務(wù)方面的差異系數(shù)仍較大。2007年人均地方財(cái)政教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出差異系數(shù)為0.529，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的差異系數(shù)（0.267）。再如，目前小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)最高和最低的省份相差近10倍，財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)之間最多相差4倍以上。這些例子都反映出區(qū)域間存在的巨大差距。

此外，不同人群之間的差距也較大，城鄉(xiāng)低收入家庭和社會(huì)弱勢(shì)群體基本公共服務(wù)的權(quán)益還不能得到充分保障。這些問題都是由于基本公共服務(wù)方面體制機(jī)制不健全不完善造成的，具體包括：公共財(cái)政保障機(jī)制不健全，供給制度城鄉(xiāng)二元分割，基層公共服務(wù)資源條塊分割且布局不合理，基層政府事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配以及缺乏有效的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制等。

（二）均等化程度對(duì)減貧的影響

基本公共服務(wù)均等化水平與貧困發(fā)生率是否相互關(guān)聯(lián)?或者說公共服務(wù)均等化程度的提高是否有利于減少貧困發(fā)生，降低了貧困發(fā)生率？需要通過尋求能夠反映基本公共服務(wù)均等化水平及貧困狀況的量化指標(biāo)之間的相關(guān)關(guān)系來找到答案，我們以人均各類基本公共服務(wù)支出的基尼系數(shù)來表示均等化水平，用貧困發(fā)生率表示減貧狀況，選擇了總公共服務(wù)及教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障三類基本公共服務(wù)作為研究對(duì)象，并運(yùn)用各省本級(jí)財(cái)政支出、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生及社會(huì)保障支出代表各類公共服務(wù)的支出水平，運(yùn)用我國(guó)1995年-2007年的反映各類公共服務(wù)人均支出的基尼系數(shù)與貧困發(fā)生率之間相關(guān)關(guān)系的散點(diǎn)圖及相關(guān)系數(shù)來尋找我國(guó)各類基本公共服務(wù)水平狀況與當(dāng)年貧困狀況之間的關(guān)系。實(shí)證研究結(jié)果顯示，總體來看，1995年以來我國(guó)基本公共服務(wù)均等化程度有所提高，對(duì)減貧有一定貢獻(xiàn)。具體來看，教育及社會(huì)保障的均等化水平逐年提高，對(duì)減貧產(chǎn)生了積極的影響。而醫(yī)療衛(wèi)生，由于1995年-2001年以前均等化水平呈遞減趨勢(shì)，因此這一階段對(duì)減貧產(chǎn)生消極影響，2001年之后，由于均等化水平呈遞增趨勢(shì)，對(duì)減貧產(chǎn)生了積極影響。不考慮跨期影響，根據(jù)我們的測(cè)算結(jié)果（測(cè)算過程略）來看，1995年-2007年人均財(cái)政支出的基尼系數(shù)與當(dāng)年貧困發(fā)生率相關(guān)系數(shù)為0.67，人均教育支出的基尼系數(shù)與當(dāng)年貧困發(fā)生率之間相關(guān)系數(shù)為0.66，人均醫(yī)療衛(wèi)生支出的基尼系數(shù)與當(dāng)年貧困發(fā)生率之間呈弱的正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.27。1998年-2007年人均社會(huì)保障支出的基尼系數(shù)與當(dāng)年貧困發(fā)生率之間呈正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.6。

基本公共服務(wù)供給在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及在不同社會(huì)群體間存在的較大差距將成為我國(guó)目前反貧困的重大阻礙?；竟卜?wù)作為一種稀缺資源，其分配方式的公平與否也將制約著每個(gè)人能力發(fā)揮，尤其是公民的義務(wù)教育、基本公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、最低生活保障等基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給，不僅關(guān)系到勞動(dòng)力素質(zhì)的提高，而且有著超出個(gè)人投資回報(bào)的巨大社會(huì)效益，是充分發(fā)揮個(gè)人潛能、實(shí)現(xiàn)個(gè)人平等參與機(jī)會(huì)的基本前提，也是影響居民收入水平的重要因素。與前30年因缺乏基本生存條件導(dǎo)致貧困不同的是，當(dāng)前的基本公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和公共化解機(jī)制的缺乏，是貧困產(chǎn)生、積累和代際傳遞的重要根源。

基本公共服務(wù)如社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育及福利制度的供給有收入再分配的功能，增加這些基本公共服務(wù)的供給無疑有助于減少絕對(duì)貧困，緩解相對(duì)貧困。所以，新階段反貧困的重要手段應(yīng)從公共服務(wù)均等化入手。

三、以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為指引，調(diào)整和完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略與政策

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的總體背景和要求下，下一階段國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策需要契合公共服務(wù)均等化的要求，加強(qiáng)與國(guó)家基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的融合銜接，調(diào)整扶貧工作的內(nèi)容、對(duì)象、方式與工作重點(diǎn)，提高扶貧政策的綜合效力，并保持減貧成效的穩(wěn)固性和可持續(xù)性。

（一）將減貧目標(biāo)融入于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之中

貧困是由人力資源因素、自然資源和環(huán)境因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等共同作用的結(jié)果，而這些因素正是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所涵蓋的方方面面。因此，應(yīng)恰當(dāng)?shù)貙p貧目標(biāo)融入轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的總體戰(zhàn)略和政策設(shè)計(jì)之中，在宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局中確定扶貧的戰(zhàn)略地位，以宏觀發(fā)展制度的建立和完善來選擇和確定扶貧制度的方向，使扶貧工作既可以融入國(guó)家的發(fā)展大局，也可以根據(jù)宏觀發(fā)展的需要來選擇和調(diào)整其內(nèi)容和形式。

在當(dāng)前和今后一個(gè)階段，要在堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的基礎(chǔ)上，拓展扶貧政策的內(nèi)容和領(lǐng)域，建立綜合的扶貧體系和扶貧制度。在制定和實(shí)施任何公共政策時(shí)都應(yīng)進(jìn)行貧困人群影響分析，兼顧扶貧之需要。政府應(yīng)當(dāng)將扶貧目標(biāo)納入其所有公共政策制定和制度改革的議程中，通過在制定所有公共政策和進(jìn)行所有制度變革的過程中都兼顧窮人的需要來拓展扶貧的內(nèi)容和領(lǐng)域。

（二）轉(zhuǎn)變扶貧方式，從開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)向“賦能式”綜合扶貧

一個(gè)時(shí)期以來，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變，從“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變。我國(guó)以往扶貧工作特點(diǎn)主要是面向貧困地區(qū)的自然資源、實(shí)體經(jīng)濟(jì)的開發(fā)式扶貧。但是，這種以經(jīng)濟(jì)要素為主的扶貧方式主要著眼于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加扶貧對(duì)象的經(jīng)濟(jì)收入，沒有有效兼顧到經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡對(duì)貧困的影響，也沒有充分顧及到基本公共服務(wù)供給的不足和不均衡對(duì)致貧的深層次制約，從而影響到減貧效果的穩(wěn)固性和可持續(xù)性。

隨著發(fā)展推進(jìn)，我國(guó)貧困特征也將逐漸由絕對(duì)貧困為主向相對(duì)貧困為主轉(zhuǎn)變，從生存貧困向發(fā)展貧困轉(zhuǎn)變，反貧困將更進(jìn)一步凸顯其綜合性、復(fù)雜性。為此，應(yīng)建立起與新時(shí)期致貧和返貧特點(diǎn)相適應(yīng)的扶貧開發(fā)政策，積極推進(jìn)從單一開發(fā)式扶貧向“賦能式”綜合反貧困轉(zhuǎn)變，從單一的經(jīng)濟(jì)性扶貧開發(fā)政策向全面的社會(huì)性扶貧政策轉(zhuǎn)變，致力于系統(tǒng)、全面、綜合地從根源上消除致貧的各種因素。新時(shí)期的減貧戰(zhàn)略應(yīng)以社會(huì)性要素考量為主，充分發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)政策的綜合扶貧功能，從整體上建立起集救助、開發(fā)、預(yù)防、賦能、發(fā)展為一體的綜合扶貧保障體系。未來的工作重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)貧困人口人力資源的培育與開發(fā)和增強(qiáng)致貧風(fēng)險(xiǎn)化解能力：一是通過增加對(duì)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等投資，來提高貧困人口適應(yīng)市場(chǎng)、參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力，促進(jìn)人口流動(dòng)，幫助貧困人口獲得非農(nóng)就業(yè)和提高收入的機(jī)會(huì)；二是建立健全致貧風(fēng)險(xiǎn)公共化解機(jī)制，即要加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)，提供社會(huì)保護(hù)，最大程度地消除“因病致（返）貧、因?yàn)?zāi)致貧”等問題；三是推進(jìn)均衡發(fā)展，進(jìn)一步增加對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入，改進(jìn)貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件；四是完善收入分配機(jī)制，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中比例，加大財(cái)政對(duì)低收入人群的補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移性支付。

（三）加快建立和健全城鄉(xiāng)社會(huì)安全網(wǎng)

長(zhǎng)期以來依靠宏觀總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及開發(fā)式扶貧緩解貧困問題的有效性日益降低，調(diào)整扶貧戰(zhàn)略已經(jīng)是迫在眉睫，以構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)安全網(wǎng)為主要內(nèi)容的保護(hù)式扶貧也許應(yīng)該是戰(zhàn)略調(diào)整的一個(gè)方向和思路。

基本公共服務(wù)在反貧困中的重大作用在于它能為貧困人口和有可能陷入貧困的低收入群體提供基本的保障，形成有效的社會(huì)安全網(wǎng)。近年來，我國(guó)著力推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)，實(shí)踐證明其對(duì)緩貧的作用是顯著的，政策性轉(zhuǎn)移收入已經(jīng)開始成為農(nóng)民收入的重要組成部分。但是還沒有形成一張網(wǎng)的合力。當(dāng)前應(yīng)加快制度建設(shè)和完善的步伐，重點(diǎn)解決社會(huì)保障體系覆蓋不全、碎片化、難接續(xù)、保障標(biāo)準(zhǔn)偏低等突出問題。建立社會(huì)安全網(wǎng)機(jī)制首先就要整合我國(guó)目前的這些分散的多頭管理的農(nóng)村社會(huì)保障制度；其次要建立動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)體系，切實(shí)掌握農(nóng)村需要社會(huì)保障的人群的變化；第三要建立以預(yù)防為主的農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；第四，對(duì)貧困地區(qū)加大中央對(duì)社會(huì)安全網(wǎng)真正運(yùn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

（四）根據(jù)基本公共服務(wù)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整扶貧標(biāo)準(zhǔn)

貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)、動(dòng)態(tài)地調(diào)整。用來測(cè)量貧困規(guī)模的貧困線也應(yīng)該隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步而適當(dāng)提高。中國(guó)目前的貧困線是2008年確定的，農(nóng)村（人均純收入）貧困標(biāo)準(zhǔn)為1196元，是絕對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，即以2100大卡的熱量消費(fèi)值為基本的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)政府已決定在2011年將貧困標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)25%，從人均純收入1196元上調(diào)到1500元。但即使實(shí)施1500元的新貧困標(biāo)準(zhǔn)，無論是通過購(gòu)買力平價(jià)還是匯率換算，中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)仍低于世界通常標(biāo)準(zhǔn)（人均每日1.25美元），甚至還略低于中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值及人均生產(chǎn)總值已超過其3倍以上的印度。采用更高、內(nèi)涵更綜合的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，是構(gòu)建面向未來的扶貧戰(zhàn)略的第一步，有助于使政策關(guān)注的重點(diǎn)瞄準(zhǔn)適當(dāng)?shù)娜后w，形成一致的操作手段，也有助于完善國(guó)家貧困評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)。建議今后要進(jìn)一步研究并采用包括醫(yī)療和教育等基本公共服務(wù)需求在內(nèi)的“發(fā)展貧困線”標(biāo)準(zhǔn)。

（五）創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給機(jī)制，使之更好地惠及貧困人群

公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新是轉(zhuǎn)換政府職能、提高行政效能的需要，也是提高公共服務(wù)供給效率、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和確保貧困人口更公平受益的重要途徑。

一是完善公共服務(wù)的提供策略，確保低收入人群和貧困人口能從基本公共服務(wù)項(xiàng)目中平等、充分地獲益。要降低乃至消除獲得基本公共服務(wù)的各類門檻，確保基本公共服務(wù)對(duì)于貧困人口的可及性。在推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的過程中，制度設(shè)計(jì)各類服務(wù)項(xiàng)目時(shí)就應(yīng)充分關(guān)注貧困人口和低收入人群對(duì)公共服務(wù)的可及性、可獲得性，應(yīng)盡可能地使貧困人口更多地、更為公平地從基本公共服務(wù)項(xiàng)目中受益。

二是建立基本公共服務(wù)多元化供給機(jī)制，大力拓展社會(huì)化扶貧。在堅(jiān)持公益事業(yè)發(fā)展由政府主導(dǎo)的原則下，探索基本公共服務(wù)多元化、多樣化供給，充分發(fā)揮各類社會(huì)組織在提供基本公共服務(wù)方面的積極作用，建立基本公共服務(wù)供給的市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。一些基本公共服務(wù)領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)等方面，都可以對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算撥款、政府直接舉辦并提供的方式進(jìn)行大膽改革，探索、創(chuàng)新有效的供給機(jī)制。比如，用“教育券”、“健康券”代替?zhèn)鹘y(tǒng)教育、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的撥付方式，放寬基本公共服務(wù)投資的準(zhǔn)入限制，通過招標(biāo)采購(gòu)、合約租賃、特許經(jīng)營(yíng)、政府參股等形式，原由政府包攬的直接供給職能交由市場(chǎng)主體行使，政府主要職責(zé)轉(zhuǎn)換到做好籌資與監(jiān)管。

三是建立和完善基本公共服務(wù)需求和利益表達(dá)機(jī)制。建立健全貧困地區(qū)公共物品需求和利益表達(dá)機(jī)制，使貧困地區(qū)需要什么樣的公共物品、偏好如何、優(yōu)先序如何、需要多少以及利益訴求等，均能通過恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制充分表達(dá)出來，并通過一定的程序使這種需求轉(zhuǎn)變?yōu)檎疀Q策的參考依據(jù)和行動(dòng)目標(biāo)。建立和完善貧困地區(qū)地方公共物品需求和利益表達(dá)機(jī)制對(duì)于保持地方公共物品供求關(guān)系的相對(duì)平衡、減少公共資源浪費(fèi)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護(hù)農(nóng)村貧困人口合理權(quán)益、改善干群關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，都具有非常重要的意義。逐步建立政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，確?；竟卜?wù)供給充分體現(xiàn)公眾需求。

F124.7

A

1672-9544（2011）06-0031-06

2011-01-19

蘇明，副所長(zhǎng)，研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向包括財(cái)政支出政策，“三農(nóng)”財(cái)稅政策，能源、環(huán)境與氣候財(cái)稅政策等。劉軍民，綜合政策研究室副主任，副研究員，博士，主要研究方向?yàn)樨?cái)稅體制與政策、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、住房制度改革與住房保障、科技財(cái)稅政策與創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)等。

【責(zé)任編輯 王東偉】