姜長(zhǎng)青

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836）

建國(guó)初期縣級(jí)財(cái)政的建立

姜長(zhǎng)青

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836）

縣級(jí)財(cái)政是中國(guó)財(cái)政層級(jí)中的基本組成部分，也是縣級(jí)政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要工具，其收支活動(dòng)隨著國(guó)家財(cái)政體制和縣政府職能的轉(zhuǎn)變而變化。新中國(guó)成立后的第一年，在財(cái)政體制方面實(shí)行了高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的體制，中央高度統(tǒng)一財(cái)政收入，地方財(cái)政支出由中央劃撥。1951年始，在財(cái)經(jīng)形勢(shì)好轉(zhuǎn)的情況下，隨著朝鮮戰(zhàn)場(chǎng)上局勢(shì)基本穩(wěn)定和國(guó)內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的展開(kāi)，中央政府開(kāi)始更多地把一部分財(cái)權(quán)下放給地方。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，1953年建立了縣級(jí)財(cái)政。

建國(guó)初期 財(cái)政體制 縣級(jí)財(cái)政

縣在中國(guó)歷史上具有非常穩(wěn)定的地位。在新中國(guó)建立初期也是如此，據(jù)統(tǒng)計(jì)，省級(jí)行政區(qū)由1949年的51個(gè)演變?yōu)?954年下半年的31個(gè)，變動(dòng)率達(dá)到66%，而縣級(jí)單位從1949年到1955年，一直保持在2100個(gè)左右，變動(dòng)率不到5%?？h級(jí)政府是中國(guó)政治統(tǒng)治的基本單位，縣級(jí)財(cái)政是縣級(jí)政府運(yùn)行的基礎(chǔ)。

直至清代末期，仍實(shí)行中央政府大一統(tǒng)的財(cái)政體制，無(wú)中央和地方財(cái)政之分。清朝的最后幾年，雖然計(jì)劃實(shí)行中央與地方財(cái)政分權(quán)，但還沒(méi)有來(lái)得及實(shí)施，其政權(quán)就被革命推翻了。1913年，北洋政府財(cái)政部頒布《國(guó)家稅法與地方稅法草案》和《國(guó)家費(fèi)目地方費(fèi)目標(biāo)準(zhǔn)案》，實(shí)行中央、地方分級(jí)管理的財(cái)政體制。縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)歸省級(jí)財(cái)政管理。1935年7月，國(guó)民政府頒布了《財(cái)政收支系統(tǒng)法》，將財(cái)政體制由過(guò)去中央與省二級(jí)制改為中央、省、縣三級(jí)制，提高縣市地方政府的地位。1941年起，為適應(yīng)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，實(shí)行國(guó)家與地方自治兩級(jí)財(cái)政，省級(jí)并入中央。1946年7月，南京政府修正公布《財(cái)政收支系統(tǒng)法》，重新確立中央、省、縣三級(jí)財(cái)政體制。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各個(gè)革命根據(jù)地的財(cái)政，由于長(zhǎng)期處在戰(zhàn)爭(zhēng)與農(nóng)村的環(huán)境，為了便利對(duì)敵斗爭(zhēng)，支援前線，曾實(shí)行過(guò)分區(qū)而治，以及大部集中，小部機(jī)動(dòng)的財(cái)政體制。

一、建國(guó)前后對(duì)財(cái)政層級(jí)的設(shè)想

財(cái)政體制是經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要組成部分，也是財(cái)政管理的一項(xiàng)重要制度。它規(guī)定財(cái)政分級(jí)管理的根本原則，劃定各級(jí)政權(quán)之間、國(guó)家同企業(yè)事業(yè)單位之間在財(cái)政管理方面的職責(zé)、權(quán)力以及財(cái)政收支的范圍。建國(guó)前夕通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第四十條是關(guān)于財(cái)政方面的：建立國(guó)家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍，厲行精簡(jiǎn)節(jié)約，逐步平衡財(cái)政收支，積累國(guó)家生產(chǎn)資金。從而規(guī)定了國(guó)家財(cái)政分級(jí)管理的原則。

財(cái)政體制如何劃分，牽扯著各方面的利益劃分，也為社會(huì)各個(gè)方面所關(guān)注。建國(guó)前后，在政府間財(cái)政體制的設(shè)置上，有關(guān)各方提出了各種不同的設(shè)計(jì)方案。其中主要有：

（一）原華北財(cái)政部的設(shè)計(jì)

新中國(guó)財(cái)政部是在華北人民政府財(cái)政部的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。華北財(cái)政部設(shè)計(jì)了中國(guó)財(cái)政的三級(jí)體制：“三級(jí)財(cái)政分為：中央財(cái)政、省財(cái)政、縣財(cái)政，中央直轄之市財(cái)政按省財(cái)政辦理，省直轄之市財(cái)政同縣財(cái)政辦理。①中國(guó)社科院、中央檔案館編：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編（1949－1952）》財(cái)政卷，經(jīng)濟(jì)管理出版社1995年版，第210頁(yè)。具體劃分原則：凡數(shù)額較大帶有全國(guó)性的以及中央直接經(jīng)管事業(yè)之收入，均應(yīng)劃為中央收入，其他收入均應(yīng)分別情況劃歸地方，凡是重大事業(yè)國(guó)防建設(shè)、帶有全國(guó)性以及中央直屬各部門(mén)事業(yè)的開(kāi)支，均應(yīng)劃為中央開(kāi)支、其他開(kāi)支均應(yīng)分別情況劃歸地方?！?/p>

這個(gè)方案得到了廣泛支持，根據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道：華北人民政府財(cái)政部為廣泛征集各方面對(duì)財(cái)政體制意見(jiàn)，以便制定明年財(cái)政體制方案，曾把該部所擬明年財(cái)政體制方案初稿送各有關(guān)方面與社會(huì)民主人士，并于1949年8月31日舉行座談會(huì)研究討論。到會(huì)人士熱烈發(fā)言，大家一致同意方案中所擬定的中央、省、縣三級(jí)財(cái)政體制，認(rèn)為它不僅符合人民民主政權(quán)體制，有利于今后的生產(chǎn)文化等建設(shè)工作，而且也適合中國(guó)國(guó)情。②華府新聞室：“華府財(cái)政部邀集專(zhuān)家名流研討國(guó)家財(cái)政體制”，《人民日?qǐng)?bào)》1949年9月4日第2版。

（二）蘇聯(lián)專(zhuān)家的意見(jiàn)

鑒于中蘇之間友好關(guān)系，建國(guó)初期，我們各項(xiàng)體制受蘇聯(lián)的影響是很大的。對(duì)中國(guó)財(cái)政級(jí)次劃分問(wèn)題，蘇聯(lián)專(zhuān)家也提出了意見(jiàn)，庫(kù)圖佐夫在1949年11月17日《中華人民共和國(guó)財(cái)政體制規(guī)程》的文件中提出：“財(cái)政體制組織上的構(gòu)造和內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)中華人民共和國(guó)統(tǒng)一的政治和經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)及國(guó)家政權(quán)和國(guó)家管理的中央及各地方機(jī)構(gòu)的目的和任務(wù)的統(tǒng)一決定之。為正確執(zhí)行財(cái)政政策，應(yīng)編造國(guó)家預(yù)算，其中包括中央和各級(jí)地方預(yù)算。每個(gè)地方機(jī)關(guān)，應(yīng)有自己的預(yù)算并審查及批準(zhǔn)之?！辈⑻岢隽似呒?jí)財(cái)政、八級(jí)預(yù)算的主張，同時(shí)提出，“預(yù)算在如此編制之下，顯示中華人民共和國(guó)中央政府民主主義的原則及國(guó)家政策的實(shí)施。中國(guó)財(cái)政體制的一切指導(dǎo)事宜，由中華人民共和國(guó)財(cái)政部執(zhí)行之?！?/p>

（三）政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的設(shè)想

1949年12月10日中財(cái)委在《電告華東保證完成財(cái)政任務(wù)及具體指示》中對(duì)財(cái)政體制作了初步的打算，指出：財(cái)政方面，由大行政區(qū)統(tǒng)一起來(lái)，區(qū)以上黨政民學(xué)的收支統(tǒng)一由大行政區(qū)逐級(jí)計(jì)算審核。大行政區(qū)對(duì)各省則依照審查批準(zhǔn)的預(yù)算采取包干辦法，區(qū)以下的鄉(xiāng)村財(cái)政，可責(zé)成縣掌握。軍費(fèi)包括野戰(zhàn)軍地方軍，應(yīng)逐漸統(tǒng)一由軍委后勤部經(jīng)發(fā)，收入方面擬將各區(qū)吃余的糧食和關(guān)，鹽，貨物稅劃歸中央，其他可依照各地各級(jí)預(yù)算情況辦理，稅收按性質(zhì)，分別劃歸地方，或采取留成辦法，一部歸地方，一部歸大行政區(qū)或上解中央。

（四）《中華人民共和國(guó)財(cái)政體制草案》

中華人民共和國(guó)財(cái)政部于1950年1月23日提出了《中華人民共和國(guó)財(cái)政體制草案》，提出了中央與地方財(cái)政劃分的級(jí)次：“各級(jí)財(cái)政分為：中央財(cái)政、大行政區(qū)財(cái)政（以下簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)財(cái)政）、省財(cái)政、縣財(cái)政、區(qū)財(cái)政、村財(cái)政等級(jí)。中央直轄市及大行政區(qū)直轄市財(cái)政同省級(jí)、省轄市財(cái)政同縣級(jí)。設(shè)專(zhuān)署之地區(qū)其財(cái)政歸省級(jí)范圍內(nèi)，不另設(shè)一級(jí)財(cái)政。區(qū)與村級(jí)財(cái)政應(yīng)逐漸進(jìn)行建立，在未建立前其財(cái)政由主管上級(jí)政府統(tǒng)籌?！辈⑼瑫r(shí)規(guī)定“中央與各級(jí)地方應(yīng)有自己的預(yù)算并審查及批準(zhǔn)之。為正確執(zhí)行國(guó)家政策，中央并應(yīng)編造國(guó)家預(yù)算，其中包括中央本身和各級(jí)地方的預(yù)算在內(nèi)。各省的預(yù)算應(yīng)包括本身和所轄各級(jí)地方的預(yù)算在內(nèi)。縣和區(qū)的預(yù)算均依次類(lèi)推?！?/p>

以上各主要方案在財(cái)政體制的設(shè)計(jì)上，都把縣級(jí)財(cái)政作為一級(jí)財(cái)政予以列出，這說(shuō)明設(shè)立縣一級(jí)財(cái)政，各方是有共識(shí)的。在1950年1月通過(guò)的《縣人民政府組織通則》第四條規(guī)定：“縣人民政府委員會(huì)在省人民政府委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)之下行使的職權(quán)，在財(cái)政方面主要有：在國(guó)家概算或預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)，編制各該縣的概算或預(yù)算和決算，報(bào)請(qǐng)省人民政府審核并層報(bào)中央核準(zhǔn)，并監(jiān)督審核區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）財(cái)政收支。各縣的概算或預(yù)算和決算應(yīng)提經(jīng)縣人民代表大會(huì)審查通過(guò)或追認(rèn)?！钡诹鶙l規(guī)定：“縣人民政府委員會(huì)應(yīng)根據(jù)縣區(qū)之大小及工作需要，設(shè)立各部門(mén)工作機(jī)構(gòu)，原則上規(guī)定設(shè)民政、財(cái)政、教育、公安等科或局?！雹邸犊h人民政府組織通則》，1950年1月6日政務(wù)院第十四次政務(wù)會(huì)議通過(guò)。1950年2月24日朱德在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上講話時(shí)也指出，財(cái)政的統(tǒng)一是我們多年來(lái)爭(zhēng)取的事，今后我們必須在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上管理全國(guó)的財(cái)政。統(tǒng)一財(cái)政分中央、省、縣三級(jí)。①《朱德年譜》（新編本）下，中央文獻(xiàn)出版社2006年11月第1版，第1368頁(yè)。

然而形勢(shì)的發(fā)展卻使得上述種種構(gòu)想都不能獲得立即實(shí)施。在國(guó)內(nèi)外嚴(yán)峻的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面前，中央采取了高度集中統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，事實(shí)上形成了只有中央一級(jí)財(cái)政的局面。

二、高度集中的財(cái)政體制及其弊端

建國(guó)初期國(guó)內(nèi)的財(cái)經(jīng)形勢(shì)是非常困難的。時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)的薄一波就中央與地方在財(cái)經(jīng)關(guān)系上存在的問(wèn)題認(rèn)為，當(dāng)時(shí)主要有兩個(gè)比較嚴(yán)重的問(wèn)題：一是收入沒(méi)有按計(jì)劃完成，1950年2月份的稅收只完成了60%。原因是，有的新區(qū)自行把稅負(fù)面縮小了，等于減少了稅收。二是收支脫節(jié)，當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政收入的大頭是公糧，而收起來(lái)的公糧都掌握在地方手里，其他稅收也有一大半掌握在地方手里。地方自己可以先用，中央拿不到。但是900萬(wàn)人里面500萬(wàn)軍隊(duì)要吃“皇糧”，由中央支付。收在下面，支在上面，收支脫節(jié)，中央的日子就過(guò)不下去了。面對(duì)“過(guò)不下去日子”的狀況，中央要求必須盡快統(tǒng)一財(cái)經(jīng)。統(tǒng)一財(cái)經(jīng)，主要是統(tǒng)一財(cái)政收支，重點(diǎn)又是統(tǒng)一收入，保證中央財(cái)政的需要。

國(guó)家財(cái)政困難的情況下，國(guó)家財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人陳云不同意地方分成的辦法，提出財(cái)政經(jīng)濟(jì)要統(tǒng)一管理。他認(rèn)為“實(shí)行統(tǒng)一所遇到的困難小，為害亦?。挥刹唤y(tǒng)一而來(lái)的金融、物價(jià)風(fēng)潮的困難大，為害亦大。因此，應(yīng)該克服統(tǒng)一中可能出現(xiàn)的小困難，避免由于不統(tǒng)一而產(chǎn)生的物價(jià)混亂等大困難?！雹陉愒?、薄一波給華東財(cái)委并告中南、西北、西南各財(cái)委并報(bào)中共中央的電報(bào)，陳云手稿，1949年12月28日。

1950年3月3日，中央人民政府政務(wù)院第二十二次政務(wù)會(huì)議通過(guò)并發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，同一天，中共中央發(fā)出《關(guān)于全黨保證實(shí)現(xiàn)〈中央人民政府政務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定〉的通知》，并采取了其他一系列相應(yīng)的措施。這些決定和措施的主要內(nèi)容有：一是統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政收支。除批準(zhǔn)征收的地方稅外，所有農(nóng)業(yè)稅（公糧）、關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商稅的一切收入，均歸中央人民政府財(cái)政部統(tǒng)一調(diào)度，合理使用。二是統(tǒng)一全國(guó)貨物調(diào)度。成立全國(guó)倉(cāng)庫(kù)物資清理調(diào)配委員會(huì)，規(guī)定所有倉(cāng)庫(kù)物資，由政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)統(tǒng)一調(diào)度，合理使用。三是統(tǒng)一全國(guó)現(xiàn)金管理。指定中國(guó)人民銀行為國(guó)家現(xiàn)金調(diào)度的總機(jī)構(gòu)，規(guī)定一切軍政機(jī)關(guān)和公私企業(yè)的現(xiàn)金，除留若干近期使用者外，一律存入國(guó)家銀行。這些決定和措施使國(guó)家集中掌握了主要的收入、資金和重要物資，迅速改變了建國(guó)初期資金和物資管理上的混亂狀況。這對(duì)于扭轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)財(cái)政收支不平衡、稅收工作不健全等困難的財(cái)政經(jīng)濟(jì)局勢(shì)，對(duì)于打擊不法資本家的投機(jī)活動(dòng)，都產(chǎn)生了重大的作用。

在統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的要求下，為了保證中央各項(xiàng)收入的及時(shí)完成，各縣逐步健全了地方財(cái)稅機(jī)構(gòu)，如國(guó)庫(kù)和縣級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，“全國(guó)各大城市及各縣如在二月底尚未建立國(guó)庫(kù)者，統(tǒng)限于三月中建立好，并代理地方庫(kù)業(yè)務(wù)。三月份起所有稅款逐日入庫(kù)。離庫(kù)較遠(yuǎn)之鎮(zhèn)市，則由各地財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)規(guī)定時(shí)間按期入庫(kù)，禁止延期繳庫(kù)及挪借行為。稅收是國(guó)家財(cái)政的主要收入之一，是全國(guó)財(cái)政開(kāi)支、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)所需現(xiàn)金的最大來(lái)源。為了完成征稅工作，全國(guó)各大城市及各縣的人民政府必須委任最好的干部擔(dān)任稅務(wù)局長(zhǎng)?！雹圬?cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國(guó)財(cái)政史料》第1輯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1982年版，第33頁(yè)。

為了使統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的決定順利實(shí)行，毛澤東在1950年6月6日的中共七屆三中全會(huì)上發(fā)表《為爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭(zhēng)》的講話。他號(hào)召大家要做好統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的工作，“鞏固財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，鞏固財(cái)政收支的平穩(wěn)和物價(jià)的穩(wěn)定?！?/p>

高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制的主要特征：一是收入高度集中，全國(guó)各地的主要收入，統(tǒng)一上繳中央金庫(kù)，沒(méi)有中央支付命令不得動(dòng)用。二是支出由中央集中統(tǒng)一治理，地方一切開(kāi)支均需經(jīng)中央批準(zhǔn)，統(tǒng)一按月?lián)芨丁Ｈ秦?cái)政治理權(quán)限集中于中央，包括稅收制度、人員編制、工資和供給標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)決算和審計(jì)、會(huì)計(jì)制度統(tǒng)一由中央制定、編制和執(zhí)行。在統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制之下，實(shí)際上只有中央一級(jí)財(cái)政。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)還在局部地區(qū)繼續(xù)進(jìn)行的背景下，1950年國(guó)家財(cái)政支出中國(guó)防費(fèi)支出就占到了財(cái)政支出的41%強(qiáng)，這使得國(guó)家財(cái)政無(wú)法照顧各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊需要，也不利于充分調(diào)動(dòng)地方理財(cái)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。這是特殊條件下的特殊措施。

當(dāng)然，中央財(cái)權(quán)高度集中，地方上財(cái)力是不足的。對(duì)于中央財(cái)權(quán)高度集中所引起的地方財(cái)政困難，中南財(cái)委于1950年12月寫(xiě)信給中財(cái)委，反映中央財(cái)政高度統(tǒng)一后市縣財(cái)政困境。對(duì)于中南財(cái)委的意見(jiàn)，中財(cái)委很快就做出了回復(fù)，“你們所提實(shí)行財(cái)政上三級(jí)體制問(wèn)題，即中央與大行政區(qū)劃分，大行政區(qū)再和省縣劃分的辦法，我們是贊成這一辦法的。因?yàn)檫@一辦法適合目前我國(guó)的財(cái)政情況，且能夠行得通。以前我們?cè)紤]過(guò)并征求過(guò)大家的意見(jiàn)，因?yàn)闂l件不成熟作罷。此次財(cái)政會(huì)議，中財(cái)部又提出這個(gè)問(wèn)題，各區(qū)同志原則上同意，但仍不贊成立即實(shí)行，理由是：一是局勢(shì)未定；二是對(duì)收入尚未摸著規(guī)律不敢包，因此又作罷論。請(qǐng)考慮可否暫仍按此次財(cái)政會(huì)議所定的辦法辦理，俟朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)告一段落或好或壞，完全可以確定后，再由中財(cái)委召集各區(qū)同志研究實(shí)行財(cái)政三級(jí)體制辦法。在此期間，你們所提出的地方財(cái)政中的各種困難，請(qǐng)?zhí)峤粫?huì)議和各省市財(cái)委財(cái)廳負(fù)責(zé)人加以討論，提出具體方案報(bào)中央審定。①中國(guó)社科院、中央檔案館編：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編（1949－1952）》財(cái)政卷，經(jīng)濟(jì)管理出版社1995年版，第704—705頁(yè)。

對(duì)于將要建立一個(gè)什么樣的財(cái)政體制，中央負(fù)責(zé)財(cái)經(jīng)工作的領(lǐng)導(dǎo)同志一直在進(jìn)行著探索。1951年1月3日陳云同薄一波致電中共各中央局、分局，征求對(duì)1951年財(cái)政概算的意見(jiàn)，并指出：自去年十一月財(cái)政會(huì)議后，一些地區(qū)認(rèn)為地方企業(yè)上解利潤(rùn)數(shù)額太高，各區(qū)、省機(jī)動(dòng)費(fèi)太少，要求增列城市建設(shè)費(fèi)，中央和地方劃分三級(jí)財(cái)政體制等。對(duì)此，我們?cè)瓌t同意，并計(jì)劃分別予以解決。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《陳云年譜》（中），中央文獻(xiàn)出版社2000年版，第77頁(yè)。

財(cái)經(jīng)工作的高度統(tǒng)一也是發(fā)揮了歷史作用的。對(duì)于統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的重要作用，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)文也指出：“去年三月三日政務(wù)院發(fā)布的關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定，曾經(jīng)十分強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，要求各地盡可能把財(cái)政力量集中于中央，要求各地犧牲地方的機(jī)動(dòng)，以便中央取得大機(jī)動(dòng)。是不是現(xiàn)在看來(lái)去年的方針有偏差呢？不是的。去年堅(jiān)決實(shí)行統(tǒng)一財(cái)政工作的管理和領(lǐng)導(dǎo)的方針，是完全正確的。沒(méi)有去年那樣雷霆萬(wàn)鈞式的統(tǒng)一，就不可能克服十?dāng)?shù)年來(lái)的通貨膨脹，就不可能度過(guò)當(dāng)時(shí)難關(guān)，取得財(cái)政的平衡與金融物價(jià)的穩(wěn)定這樣偉大的勝利?！雹邸督y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)是財(cái)政工作的正確方針》，《人民日?qǐng)?bào)》1951年4月5日第1版。這種高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的體制，是適應(yīng)當(dāng)時(shí)的具體情況的。但是，這畢竟是在特殊時(shí)期所實(shí)行的政策，當(dāng)客觀的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化時(shí)，這種體制就應(yīng)當(dāng)做出改變。

三、1951年——1952年劃分收支、分級(jí)管理的財(cái)政體制

1951年全國(guó)財(cái)經(jīng)情況開(kāi)始好轉(zhuǎn)，一方面考慮到在高度集中體制下地方財(cái)政的機(jī)動(dòng)性太小，很多事情不能干，不能因地制宜支配資金，影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展；另一方面，中央財(cái)政集中管理，使繁雜的具體事務(wù)都集中在中央，不利于中央集中力量考慮國(guó)家財(cái)政的重大問(wèn)題和方針政策，也使大量國(guó)家資金經(jīng)常處于上繳下?lián)艿倪^(guò)程中，不能及時(shí)地加以調(diào)度利用。此外，這種高度集中的財(cái)政體制對(duì)各地區(qū)一刀切，全國(guó)劃一，不利于因地制宜地治理好地方，滿足地方民眾的需求。這些情況，都要求改變中央財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支高度集中的體制，而給予地方適當(dāng)?shù)呢?cái)權(quán)，這就要求對(duì)實(shí)行財(cái)政的分級(jí)管理。

1951年3月29日周恩來(lái)簽發(fā)政務(wù)院命令，頒布《關(guān)于一九五一年度財(cái)政收支系統(tǒng)的劃分的決定》。決定自1951年度起，國(guó)家財(cái)政的收支系統(tǒng)，采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級(jí)負(fù)責(zé)的方針。實(shí)行下列三級(jí)制：（甲）中央級(jí)財(cái)政；（乙）大行政區(qū)級(jí)財(cái)政；（丙）?。ㄊ校┴?cái)政。專(zhuān)署及縣（市）的財(cái)政，列入省財(cái)政內(nèi)?？h（市）所屬的鄉(xiāng)村財(cái)政，單獨(dú)編造預(yù)算，不列入省財(cái)政預(yù)算內(nèi)。中央級(jí)財(cái)政稱(chēng)中央財(cái)政，大行政區(qū)級(jí)以下財(cái)政，均稱(chēng)地方財(cái)政。戎子和在1951年3月政務(wù)院第78次政務(wù)會(huì)議上的報(bào)告中關(guān)于1951年的工作方針和任務(wù)中也提出：“在鞏固統(tǒng)一財(cái)政收支管理與領(lǐng)導(dǎo)原則下，確立各級(jí)財(cái)政收支系統(tǒng)，實(shí)行財(cái)政分級(jí)管理，并注意培養(yǎng)地方財(cái)政，使能因地制宜，發(fā)揮地方管理財(cái)政的積極性?！?月30日周恩來(lái)主持政務(wù)院第七十八次政務(wù)會(huì)議，在討論戎子和作的《關(guān)于財(cái)政部1950年工作總結(jié)及1951年工作方針和任務(wù)的報(bào)告》時(shí)指出：財(cái)政部工作人員要切實(shí)認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政的意義。去年全國(guó)統(tǒng)一財(cái)政是有成績(jī)的，但有的方面“統(tǒng)”得多了一些，現(xiàn)在要?jiǎng)澐指骷?jí)財(cái)政的職權(quán)和范圍，使地方在統(tǒng)一管理下，能夠因地制宜，發(fā)揮其機(jī)動(dòng)性和積極性。①中央文獻(xiàn)研究室編：《周恩來(lái)年譜（1949－1976）》（上），中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第144頁(yè)。陳云當(dāng)時(shí)指出，“財(cái)政范圍劃分為三級(jí)，是皆大歡喜的事。各部門(mén)反映臨時(shí)開(kāi)支緊了些、困難些。地方上和各部門(mén)都希望在臨時(shí)開(kāi)支上機(jī)動(dòng)些?！?/p>

對(duì)省以下的縣財(cái)政，1951年4月4日陳云在《一九五一年財(cái)經(jīng)工作要點(diǎn)》中指出：“現(xiàn)在全國(guó)有兩千多個(gè)縣，財(cái)經(jīng)工作很復(fù)雜，就不能再像過(guò)去那樣辦了?！薄笆∫韵碌目h，到明年可再分一級(jí)。他們有他們的稅收、支出，重要的稅收歸中央，比如鹽稅、關(guān)稅等。這當(dāng)然要有相當(dāng)?shù)念A(yù)算。如果超額完成了，地方上就把超額的部分，分一部分給中央，地方上也留一部分，這樣使地方有一個(gè)機(jī)動(dòng)的余地?！敝醒胴?cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人陳云是打算在1952年把縣級(jí)財(cái)政劃為一級(jí)財(cái)政的。

由于當(dāng)時(shí)正在進(jìn)行抗美援朝斗爭(zhēng)、土地改革和鎮(zhèn)壓反革命等運(yùn)動(dòng)，吸引了大量的人力和物力，把縣財(cái)政劃為一級(jí)財(cái)政的計(jì)劃被迫推遲了。1951年8月29日《財(cái)政部關(guān)于編造1952年度預(yù)算的指示》中指出：1952年的國(guó)家財(cái)政，仍以加強(qiáng)國(guó)防、重點(diǎn)建設(shè)、繼續(xù)穩(wěn)定物價(jià)為方針。由于干部條件和準(zhǔn)備工作做的不夠，明年的財(cái)政管理，仍暫實(shí)行中央、大行政區(qū)、?。ㄊ校┤?jí)制。國(guó)家預(yù)算由?。ㄊ校┘?jí)編起，縣（市）級(jí)仍為省的單位預(yù)算。收支劃分，除個(gè)別略加修改和補(bǔ)充外，基本上仍以政務(wù)院頒布的關(guān)于1951年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的決定為標(biāo)準(zhǔn)。

但建立縣級(jí)財(cái)政的打算一直在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人的考慮中。1952年1月15日陳云在《一九五二年財(cái)經(jīng)工作的方針和任務(wù)》中提出：“完整的省一級(jí)財(cái)政，重點(diǎn)試辦縣級(jí)財(cái)政。”②《陳云文選》第2卷，人民出版社1995年版，第158頁(yè)。同年4月19日陳云在《關(guān)于財(cái)政經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的報(bào)告》中指出，“整理地方財(cái)政，明年要把四級(jí)財(cái)政制度建立起來(lái)。1950年只有中央一級(jí)，去年大行政區(qū)建立了地方財(cái)政制度，省還沒(méi)有完全建立好。今年下半年要把省的財(cái)政制度完全建立好，并且要準(zhǔn)備明年把縣的財(cái)政制度建立起來(lái)。這四級(jí)財(cái)政收支的統(tǒng)籌管理還是分四級(jí)管理?！?/p>

總的來(lái)看，1951年—1952年實(shí)行的上述的財(cái)政管理體制，僅僅是財(cái)政分級(jí)管理的開(kāi)始。由于當(dāng)時(shí)正在進(jìn)行抗美援朝斗爭(zhēng)和“三反”、“五反”等重大運(yùn)動(dòng)，離不開(kāi)中央政府的大力組織協(xié)調(diào)，這時(shí)財(cái)政資金絕大部分仍需要集中在中央，地方的財(cái)力和財(cái)權(quán)仍然很小。

財(cái)政預(yù)（決）算是財(cái)政收支管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是衡量財(cái)政管理是否完善的尺度。1950年至1952年，國(guó)家實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，縣級(jí)僅作為省的一個(gè)報(bào)賬單位，實(shí)行單位預(yù)（決）算。1953年全國(guó)進(jìn)入大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，實(shí)行中央、省、縣三級(jí)財(cái)政體制，縣級(jí)財(cái)政總預(yù)算由此建立。

四、1953年縣級(jí)財(cái)政的建立

經(jīng)過(guò)三年恢復(fù)時(shí)期，中國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面發(fā)展都取得了很大進(jìn)步。1952年，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值810億元，比1949年增長(zhǎng)77.5%，比建國(guó)前最高水平的1936年增長(zhǎng)20%，三年中平均年遞增率為21.1%；其中工業(yè)總產(chǎn)值比1949年增長(zhǎng)145.1%，年遞增率為34.8%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比1949年增長(zhǎng)53.5%，年遞增率為15.3%。工農(nóng)業(yè)主要產(chǎn)品的產(chǎn)量已超過(guò)建國(guó)前最高水平。國(guó)家財(cái)政收支平衡，結(jié)構(gòu)開(kāi)始改善。1953年，我國(guó)進(jìn)入第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為了適應(yīng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，要求迅速結(jié)束供給財(cái)政的狀況，轉(zhuǎn)向建設(shè)財(cái)政，以保證國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)。財(cái)政管理工作，不僅要加強(qiáng)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一計(jì)劃，而且要充分發(fā)揮地方的積極性。隨著大行政區(qū)機(jī)構(gòu)的改變和撤銷(xiāo)，國(guó)家財(cái)政體制和政策也作了相應(yīng)的調(diào)整。1953年在中央與地方財(cái)權(quán)的劃分上也進(jìn)行了重大改變。在財(cái)政管理上，實(shí)行“統(tǒng)—領(lǐng)導(dǎo)，劃分收支，分級(jí)管理”的辦法。

1952年11月15日舉行的中央人民政府委員會(huì)第19次會(huì)議，作出了《關(guān)于改變大行政區(qū)人民政府（軍政委員會(huì)）機(jī)構(gòu)與任務(wù)的決定》：“大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)一律改為行政委員會(huì)。大區(qū)行政委員會(huì)是代表中央人民政府在各該地區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督地方政府的機(jī)關(guān)?！雹賱?guó)新主編：《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第1卷（上），吉林人民出版社1994年版，第760頁(yè)。改制后的大區(qū)，不再是一級(jí)行政機(jī)關(guān)，而是作為中央政權(quán)在地方的延伸。1954年4月，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議決定撤銷(xiāo)大區(qū)一級(jí)黨政機(jī)關(guān)，各大行政區(qū)委員會(huì)隨同各中央局、分局一并撤銷(xiāo)。

1952年11月22日政務(wù)院《關(guān)于1953年度各級(jí)預(yù)算草案編制辦法的通知》取消了大行政區(qū)一級(jí)財(cái)政，建立了縣（市）一級(jí)財(cái)政，實(shí)行中央、?。ㄊ校?、縣（市）三級(jí)體制。這是財(cái)政體制的一個(gè)重大變化，此后在全國(guó)2000多個(gè)縣逐步建立了一級(jí)財(cái)政?！锻ㄖ分赋觯捍笮姓^(qū)的支出由大行政區(qū)財(cái)政部門(mén)審核匯編報(bào)送中央財(cái)政部，列入中央預(yù)算內(nèi)，為中央預(yù)算的單位預(yù)算。專(zhuān)署級(jí)的預(yù)算列入省預(yù)算內(nèi)，為省的單位預(yù)算。區(qū)、鄉(xiāng)（村）鎮(zhèn)的支出，列入縣（市）總預(yù)算內(nèi)，為縣（市）的單位預(yù)算，由縣（市）統(tǒng)籌。《通知》對(duì)于縣級(jí)財(cái)政的收支也做了規(guī)定，其中屬于縣預(yù)算收入的：屠宰稅、交易稅、城市房地產(chǎn)稅、契稅、特種消費(fèi)行為稅、車(chē)船使用牌照稅、縣管理的地方國(guó)營(yíng)企業(yè)利潤(rùn)及折舊、縣級(jí)及鄉(xiāng)（村）鎮(zhèn)的行政、事業(yè)、公產(chǎn)、其他收入及上年結(jié)余；屬于縣預(yù)算支出的：鄉(xiāng)（村）鎮(zhèn)的干部訓(xùn)練費(fèi)、干部會(huì)議費(fèi)、縣區(qū)立完全小學(xué)、縣立中學(xué)及簡(jiǎn)易師范學(xué)校、縣文化館、衛(wèi)生院、區(qū)衛(wèi)生所、縣農(nóng)場(chǎng)、苗圃、交通事業(yè)（區(qū)鄉(xiāng)電話）、農(nóng)田水利等費(fèi)，社會(huì)撫恤救濟(jì)費(fèi)、縣區(qū)人民政府行政經(jīng)費(fèi)、黨派團(tuán)體補(bǔ)助費(fèi)、縣區(qū)人民代表會(huì)議費(fèi)、司法費(fèi)均列入縣預(yù)算。鄉(xiāng)（村）鎮(zhèn)的行政辦公費(fèi)、干部生活補(bǔ)助費(fèi)、小學(xué)教員工資及學(xué)校公雜費(fèi)，均列入鄉(xiāng)（村）鎮(zhèn)單位預(yù)算。對(duì)于縣級(jí)財(cái)政的預(yù)備費(fèi)則列入省的預(yù)備費(fèi)中，縣（市）的預(yù)備費(fèi)，在省的預(yù)備費(fèi)內(nèi)分配之。對(duì)于縣財(cái)政收支不能平衡者，《通知》也給出了具體解決辦法：各?。ㄊ校?duì)所屬各縣（市）預(yù)算收入不敷支出者，亦得采取以省的工商營(yíng)業(yè)稅分成調(diào)劑或另行撥款補(bǔ)足之。

1953年11月10日《政務(wù)院關(guān)于編造1954年預(yù)算草案的指示》指出，在1954年預(yù)算草案編造時(shí)，必須把中央預(yù)算與地方預(yù)算劃分清楚，各業(yè)務(wù)部門(mén)，除中央直轄各國(guó)營(yíng)企業(yè)外，不準(zhǔn)條條下達(dá)，亦不準(zhǔn)條條上達(dá)，各級(jí)預(yù)算的編制和執(zhí)行，由各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。大行政區(qū)預(yù)算，為中央預(yù)算之組成部分。地方預(yù)算暫分為省（市）預(yù)算與縣（市）預(yù)算，專(zhuān)區(qū)預(yù)算為省預(yù)算之組成部分。區(qū)鄉(xiāng)預(yù)算為縣預(yù)算之組成部分。地方預(yù)算暫分為?。ㄊ校╊A(yù)算與縣（市）預(yù)算，專(zhuān)區(qū)預(yù)算為省預(yù)算之組成部分。區(qū)鄉(xiāng)預(yù)算為縣預(yù)算之組成部分。地方預(yù)算，如何劃分縣（市）預(yù)算收支，由各省人民政府根據(jù)1953年財(cái)政收支劃分規(guī)定與實(shí)際執(zhí)行情況，提出方案，報(bào)大行政區(qū)行政委員會(huì)批準(zhǔn)，并轉(zhuǎn)中央財(cái)政部備案。②財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國(guó)財(cái)政史料》第1輯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1982年版，第68頁(yè)。

據(jù)《陽(yáng)城縣財(cái)政志》記載：1954年，按照政務(wù)院的指示，調(diào)整縣級(jí)財(cái)政的收支范圍。在收入方面除1953年劃定的固定收入外，又把商品流通稅、貨物稅、工商所得稅等3項(xiàng)稅收以不同比例劃歸縣級(jí)財(cái)政，作為調(diào)劑收入。在支出方面，除1953年已劃定的項(xiàng)目外，又把屬于縣級(jí)管理的地方工業(yè)支出、其它經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、干部訓(xùn)練支出等4個(gè)項(xiàng)目，劃歸縣級(jí)財(cái)政，并且規(guī)定縣級(jí)財(cái)政在預(yù)算項(xiàng)目之間有調(diào)整的權(quán)限。通過(guò)調(diào)整之后，縣級(jí)收入預(yù)算占到支出預(yù)算的56.2%。③王燕龍主編：《陽(yáng)城縣財(cái)政志》，陽(yáng)志辦發(fā)（2007）6號(hào)批準(zhǔn)，第279頁(yè)。

對(duì)于縣市財(cái)政存在的問(wèn)題，熱河省財(cái)政廳認(rèn)為，“縣市財(cái)政管理方面存在的問(wèn)題主要是：干部少，調(diào)動(dòng)頻繁，又加配合中心工作多，業(yè)務(wù)水平低，管理單位多，各事業(yè)財(cái)務(wù)都要求提高。而縣市財(cái)政科編制內(nèi)管理預(yù)算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作者僅為三至五人，這與工作不能相適應(yīng)，因而檢查工作不能系統(tǒng)地進(jìn)行，調(diào)查研究工作無(wú)從開(kāi)展。反映到工作上，主要問(wèn)題是無(wú)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)情況分析研究工作，不能很好適應(yīng)一級(jí)總預(yù)算分級(jí)管理的要求，以及發(fā)揮保證監(jiān)督國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃完成的作用?！雹苤袊?guó)社科院、中央檔案館編：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編（1949－1952）》財(cái)政卷，經(jīng)濟(jì)管理出版社1995年版，第192—193頁(yè)。

1954年9月15日國(guó)務(wù)院財(cái)貿(mào)辦公室工作人員葛致達(dá)、溫子芳對(duì)河北縣級(jí)財(cái)政存在的問(wèn)題和下一步發(fā)展打算做了詳細(xì)的調(diào)研活動(dòng)，并寫(xiě)了《河北省財(cái)政“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”方針貫徹情況的調(diào)查報(bào)告》。這次調(diào)研所提出的報(bào)告對(duì)于縣級(jí)財(cái)政的完善和發(fā)展發(fā)揮了建設(shè)性作用。

1954年，我國(guó)第一部《憲法》第五十八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行，規(guī)劃地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)，審查和批準(zhǔn)地方的預(yù)算和決算”。①《中華人民共和國(guó)憲法》1954。這在憲法上確立了地方人民代表大會(huì)對(duì)地方財(cái)政預(yù)算和決算的審查和批準(zhǔn)權(quán)。對(duì)于1955年財(cái)政工作的方針，李先念1954年10月召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政廳局長(zhǎng)會(huì)議上的報(bào)告指出：“必須繼續(xù)貫徹‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理’的財(cái)政方針，發(fā)揮各地區(qū)、各部門(mén)的積極性和創(chuàng)造性。要健全縣級(jí)預(yù)算，準(zhǔn)備建立或重點(diǎn)試辦鄉(xiāng)預(yù)算，并要著重健全各級(jí)的單位預(yù)算?！雹凇独钕饶钫撠?cái)政金融貿(mào)易》上卷，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1992年版，第54頁(yè)。這樣，縣級(jí)財(cái)政逐步發(fā)展和健全起來(lái)。

〔1〕 中國(guó)社科院，中央檔案館編.中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編（1949－1952）：財(cái)政卷.經(jīng)濟(jì)管理出版社，1995年版.

〔2〕 中央文獻(xiàn)研究室編.周恩來(lái)年譜（1949－1976）（上）.中央文獻(xiàn)出版社，1997年版.

〔3〕 財(cái)政部綜合計(jì)劃司編.中華人民共和國(guó)財(cái)政史料（第1輯）.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1982年版.

〔4〕 財(cái)政部辦公廳編.中華人民共和國(guó)財(cái)政史料（第2輯）.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1983年版.

F810.2

A

1672-9544（2011）06-0074-07

2011-01-27

〔作者介紹〕姜長(zhǎng)青，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史研究室研究人員，主要方向?yàn)楝F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史、中國(guó)財(cái)政史。

【責(zé)任編輯 錢(qián)蓮琳】