公車改革：一道可解的難題

○陳培浩羅遐

公車改革：一道可解的難題

○陳培浩羅遐

一、公務(wù)用車，弊端種種

（一）規(guī)模不斷膨脹，財(cái)政不堪重負(fù)

近年來(lái)，行政管理成本支出的不斷膨脹已經(jīng)成為困擾各級(jí)財(cái)政的一大難題，其中一個(gè)重要問(wèn)題是公務(wù)用車增長(zhǎng)快，開(kāi)支大。據(jù)《瞭望新聞周刊》報(bào)道，國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2005年以來(lái)，中國(guó)財(cái)政行政事業(yè)公用經(jīng)費(fèi)支出每年增加1000多億元，2007年以來(lái)，該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出已接近9000億元，其中公務(wù)用車消費(fèi)占比較高。目前，黨政機(jī)關(guān)及行政事業(yè)單位公務(wù)用車總量為200多萬(wàn)輛，每年公務(wù)用車消費(fèi)支出1500億元至2000億元（不包括醫(yī)院、學(xué)校、國(guó)企、軍隊(duì)以及超編配車）。每年公務(wù)用車購(gòu)置費(fèi)支出增長(zhǎng)率為20%以上。即使這一數(shù)據(jù)亦是飽受公眾質(zhì)疑，據(jù)說(shuō)僅為公車耗費(fèi)的冰山一角。據(jù)2010年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》資料顯示：2009年我國(guó)教育費(fèi)用中央財(cái)政支出為567.62億元，社會(huì)保障和就業(yè)支出454.37億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出63.50億元?？梢?jiàn)，公車耗費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于教育、社保和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的總和，給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。

（二）運(yùn)行成本過(guò)高，使用效率低下

現(xiàn)行的公車使用效率極其低下，浪費(fèi)驚人，與巨大的耗資形成了鮮明的對(duì)比。一輛公務(wù)車，從購(gòu)車費(fèi)、汽油費(fèi)、保養(yǎng)費(fèi)、過(guò)路費(fèi)到保險(xiǎn)費(fèi)、折舊費(fèi)、司機(jī)人頭費(fèi)等等，耗費(fèi)很多，一個(gè)單位往往多輛車，一年開(kāi)銷數(shù)額甚大。國(guó)家對(duì)公務(wù)用車有嚴(yán)格的規(guī)定，但長(zhǎng)期以來(lái)一些地方由于管理上的疏漏和失控，致使一些部門(mén)和單位配車、用車不規(guī)范，導(dǎo)致公車私用多、耗油多、修理多，漏洞百出，浪費(fèi)嚴(yán)重。通常，各政府部門(mén)的公務(wù)用車在領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)會(huì)、在室內(nèi)處理日常公務(wù)時(shí)是閑置停放、處于待命狀態(tài)的，每年只有出租車行駛里程的二分之一，甚至三分之一，不能充分利用。而且大部分領(lǐng)導(dǎo)專車空駛率較高，通常只走單程，總有一半路程是空車，造成車輛資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議000155號(hào)提案指出：每年一輛公務(wù)車的運(yùn)行成本（含司機(jī)工資、福利）至少在6萬(wàn)元以上，有的甚至超過(guò)10萬(wàn)元。公務(wù)用車?yán)速M(fèi)嚴(yán)重，由此可見(jiàn)一斑。

（三）助長(zhǎng)官本位風(fēng)氣，滋生特權(quán)腐敗

就公務(wù)用車的本質(zhì)而言，無(wú)非就是一種代步工具、交通手段。但是長(zhǎng)期以來(lái)，公車消費(fèi)作為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、政府部門(mén)公務(wù)消費(fèi)和官員職務(wù)消費(fèi)的重要部分，漸漸衍變?yōu)槟承┕珯?quán)機(jī)關(guān)的臉面，代表著某些官員的架子和派頭，折射出根深蒂固的特權(quán)意識(shí)。在這種特權(quán)思想的影響下，原本作為保障正常公務(wù)所需的公務(wù)用車承擔(dān)了權(quán)力的象征意義，不同檔次的公車已然成為身份、地位、權(quán)力、榮耀的象征。于是“無(wú)車不成官”，從上到下，從機(jī)關(guān)到基層，乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)人都是一人一車，車隨人轉(zhuǎn)，形影不離，有些幾乎到了無(wú)車不行的地步，嚴(yán)重脫離群眾。在缺乏有效的制度約束情況下，公車消費(fèi)惡性循環(huán)為“就上不就下”、“能高不能低”，這也是公車配置屢屢超標(biāo)，令財(cái)政不堪重負(fù)的內(nèi)在原因。

（四）私用泛濫，資產(chǎn)流失嚴(yán)重

在目前的公務(wù)用車制度下，車輛的購(gòu)置、保險(xiǎn)、使用、維修保養(yǎng)、報(bào)廢更新等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在不少漏洞。由于缺乏制度約束力導(dǎo)致管理不嚴(yán)格，很多政府部門(mén)公車私用現(xiàn)象十分嚴(yán)重，享受公務(wù)用車的主體范圍不斷擴(kuò)大，除了可以享受專車待遇的領(lǐng)導(dǎo)外，其家人、親戚和朋友等都成為公務(wù)用車的間接主體，甚至連公車司機(jī)也可將公車當(dāng)作私車隨意使用。雖然中央三令五申，中央紀(jì)委多次對(duì)公車標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定，并且狠抓執(zhí)行，也取得了很大成果，但問(wèn)題迄今亦未從根本上得到解決，超標(biāo)、違規(guī)甚至造成嚴(yán)重后果的報(bào)道至今仍時(shí)見(jiàn)報(bào)端。對(duì)一部分人來(lái)說(shuō)，公車甚至成了“勤撈致富”的搖錢(qián)樹(shù)。有的部門(mén)和人員不僅公車私用，甚至采取虛開(kāi)加油、維修發(fā)票等手段，套取國(guó)家資金。

（五）困擾交通秩序，增加城市交通負(fù)擔(dān)

通常情況下，公車耗費(fèi)并不由其使用者支付，因此會(huì)產(chǎn)生公車私用和濫用的問(wèn)題。公車的不合理使用在一定程度上加重了城市交通的負(fù)擔(dān)，增加了城市道路擁堵機(jī)率，降低了人們乘坐公共交通工具出行的效率，限制了公共交通車輛發(fā)展的空間，也造成了目前城市交通擁堵。據(jù)交通部門(mén)調(diào)查顯示，公車違章概率大大高于私車，交通事故發(fā)生率也特別高。由于公車往往大有來(lái)頭，執(zhí)法人員在權(quán)與法的較量中往往要付出很大代價(jià)，甚至是極其慘重的代價(jià)。此外，公車過(guò)多不僅影響環(huán)保與交通，而且造成腐敗和浪費(fèi)，損傷政府公信力，也不利于優(yōu)先發(fā)展公共交通政策的落實(shí)。

二、公車改革，困難重重

公車改革是中國(guó)一道非解不可的難題。從上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，全國(guó)上下進(jìn)行了公務(wù)用車制度改革的艱辛探索，但改革至今仍走走停停，收效甚微，甚至處在一種尷尬境地。具體而言，公車改革的難點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，車改之難，難在利益均衡。公車改革的根本在人不在車。推行此項(xiàng)改革，必然會(huì)觸動(dòng)部分人的既得利益。已經(jīng)習(xí)慣了從目前公務(wù)用車體制得到實(shí)際額外利益和好處的官員，會(huì)找出各種各樣的冠冕堂皇的理由，來(lái)阻撓和抵制改革的進(jìn)行。而這些官員恰恰是改革政策的倡導(dǎo)者、執(zhí)行者，如果改革矛頭要損及他們切身利益，必然要產(chǎn)生或明或暗、或軟或硬的對(duì)抗。取消公車就得去掉公車司機(jī)，勢(shì)必出現(xiàn)司機(jī)和管理人員的安置問(wèn)題，必須妥善解決，以免給車改帶來(lái)負(fù)面影響。此外，還有一般干部與領(lǐng)導(dǎo)干部車貼差距過(guò)大問(wèn)題等都是需要改革完善的。

其次，車改之難，難在制度設(shè)計(jì)。從制度改革的流弊而言,公共政策變遷的“政府主導(dǎo)型”之濫觴沒(méi)能被理性解構(gòu),公車改革完全取決于政府部門(mén)內(nèi)部的自我監(jiān)督和自覺(jué)規(guī)范,缺少了群眾的監(jiān)督。車改方案的制訂和實(shí)施都掌握在各級(jí)官員手中,而且都以確保公務(wù)員階層的既得利益為出發(fā)點(diǎn)。在這個(gè)過(guò)程中,為改革支付成本的納稅人卻沒(méi)有任何的話語(yǔ)權(quán)。長(zhǎng)期作為改革的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者的政府部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部，在公車改革中要革自己的命，大幅度地削減已擁有的利益，是一件不容易的事情。如果這類方案的制訂和實(shí)施都掌握在各級(jí)官員手中，自己既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員，怎么有利于自己就怎么改，自己定規(guī)則、自己執(zhí)行又自己解釋，廣大公眾和一般公務(wù)員卻沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，這樣的改革又何談民主、透明、公正？

三、改革公車，多管齊下

（一）制度創(chuàng)新，優(yōu)化改革方案

公車改革方案應(yīng)注重制度創(chuàng)新，由全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，財(cái)政部具體牽頭制定方案，在全國(guó)范圍內(nèi)公開(kāi)征詢意見(jiàn)和建議，提高權(quán)威性。改革方案應(yīng)充分考慮中國(guó)國(guó)情，并汲取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，以法律規(guī)范的形式頒布，盡量詳細(xì)、科學(xué)，具有可操作性。首先，規(guī)定公車總量和配備，保留一定數(shù)量公務(wù)用車。數(shù)量按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和常住人口核定，由人大批準(zhǔn)控制。其次，學(xué)習(xí)瑞典、英國(guó)等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，電子監(jiān)控所有公務(wù)用車。監(jiān)控機(jī)構(gòu)不受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，直接向上級(jí)負(fù)責(zé)，而且可以在網(wǎng)上公開(kāi)查詢記錄。再次，大規(guī)模用車社會(huì)化。由政府向租車公司公開(kāi)招標(biāo)或租用，對(duì)駕駛員的安排可參照國(guó)有企業(yè)人員分流辦法進(jìn)行。公務(wù)車的保養(yǎng)也向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，結(jié)算由財(cái)務(wù)和維修點(diǎn)進(jìn)行，司機(jī)個(gè)人不介入。最后對(duì)不配備專車的公務(wù)員按照一定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行適當(dāng)交通補(bǔ)貼，制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員購(gòu)買(mǎi)私車，私車公用。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可以參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，不按行政級(jí)別，而是以居住地和單位的距離油耗標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，或使用地鐵、公交車等公共交通工具刷卡免費(fèi)，緊急事務(wù)用車由公務(wù)車解決。

（二）系統(tǒng)性治理

公務(wù)用車改革是一項(xiàng)涉及面廣、系統(tǒng)性強(qiáng)、內(nèi)容復(fù)雜的改革任務(wù)。它涉及公務(wù)員工資制度、離退休人員待遇、職務(wù)消費(fèi)改革、國(guó)有資產(chǎn)管理、財(cái)政增收節(jié)支、行政事業(yè)單位改革以及黨政機(jī)關(guān)廉政建設(shè)等諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題的改革必須要同步進(jìn)行、均衡推進(jìn)、平衡展開(kāi)、兼顧各方面利益，不能把公務(wù)用車改革單獨(dú)拿出來(lái)。否則，改革就不能徹底成功。這些問(wèn)題的解決也不是一朝一夕就能完成的，是一個(gè)循序漸進(jìn)、逐步深入的過(guò)程，因而絕對(duì)不能期望公車改革一蹴而就。

（三）加強(qiáng)法治建設(shè)

任何改革沒(méi)有外力推動(dòng)，尤其是法治監(jiān)督，僅讓既得利益群體來(lái)改革自己是不可能成功的。反思我國(guó)有些地方進(jìn)行的公車改革，之所以會(huì)招致群眾的批評(píng)和輿論嘩然，根本上在于公車改革政策制定上的隨意性和不規(guī)范性，沒(méi)有將公車改革納入法定框架。從建立公共財(cái)政的角度看，公車改革如欲取得良好的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果，就需要在法定財(cái)政的框架內(nèi)進(jìn)行。公車改革不能僅僅作為一種廉政措施或決議停留在淺薄的行政層次，必須有一個(gè)法治層次的飛躍，不上升到法治的層面就不能保證改革的長(zhǎng)效性。因此，是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公務(wù)用車的改革，公車改革應(yīng)選擇何種方案，公務(wù)員可領(lǐng)取多少車改補(bǔ)貼，理應(yīng)由人大以法律、法規(guī)的形式予以確定。只有公正合法的程序，才會(huì)賦予這項(xiàng)改革足夠的合法性，也才能保障這項(xiàng)改革的順利進(jìn)行。

（作者單位 安徽大學(xué)管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）