胡效英

（安徽省直機關工委黨校，合肥 230001）

推進懲治和預防腐敗體系建設重在創(chuàng)新

胡效英

（安徽省直機關工委黨校，合肥 230001）

反腐倡廉建設的生命力在于創(chuàng)新，推進懲防體系建設也重在創(chuàng)新。文章提出要樹立新的理念，挖掘新的工作內容，探求新方式方法。首先從思想道德入手，創(chuàng)新懲治和預防腐敗教育的長效機制；其次是推進制度建設，構筑懲治和預防腐敗的根本保證；再次是完備監(jiān)督體系，強化懲治和預防腐敗的監(jiān)控機制，以建立新的體制機制，完善教育、制度、監(jiān)督三位一體的懲防體系。

懲治性預防腐敗體系；重在創(chuàng)新

改革開放以來，我們黨從注重治標到標本兼治，再到明確提出標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，表明我們黨在反腐敗的思路及對策上的與時俱進和不斷創(chuàng)新。2005年，黨中央頒布了《關于建立、健全懲治和預防腐敗實施綱要》；2008年又制定了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃》，明確提出和規(guī)劃了推進懲治和預防腐敗的整體體系；黨的十七屆四中全會對深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作提出了新要求，要求我們黨要充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性，把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，在堅決懲治腐敗的同時加大教育、監(jiān)督、改革、制度創(chuàng)新力度，更有效地預防腐敗，不斷取得反腐敗斗爭新成效，同時要著力推進反腐倡廉制度創(chuàng)新，完善防治腐敗體制機制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平［1］。

反腐倡廉建設的生命力在于創(chuàng)新，推進懲防體系建設也重在創(chuàng)新。創(chuàng)新在于樹立新的理念思路，挖掘新的工作內容，探求新方式方法，建立新的體制機制，完善教育、制度、監(jiān)督三位一體的懲防體系，使有效預防腐敗的能力在教育中體現(xiàn)、制度中深化、監(jiān)督中加強，以建立起懲防并舉、注重預防的全面控制腐敗產(chǎn)生的良性循環(huán)系統(tǒng)，推進反腐倡廉建設不斷取得新的成效，提高反腐倡廉建設科學化水平。

一、從思想道德建設入手，創(chuàng)新懲治和預防腐敗教育的長效機制

相對于制度是“防火墻”、監(jiān)督是“預防針”而言，教育就是“清醒劑”，是反腐倡廉的基礎，是構筑懲防腐敗體系的第一道防線。創(chuàng)新教育制度，就要從現(xiàn)實出發(fā)，從思想道德教育的深層入手，建設和完善預防腐敗的長效機制。

（1）建設馬克思主義學習型政黨，加強全黨的馬克思主義核心價值體系教育 黨的思想建設始終是擺在黨的建設的首位的問題。各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，根子都出在思想上。構筑懲防體系，首先要加強思想建設。繼黨的十六屆四中全會第一次提出來要“重點抓好領導干部的理論和業(yè)務學習，帶動全黨的學習，努力建設學習型政黨”；十七屆四中全會再一次向全黨提出“必須按照科學理論武裝、具有世界眼光、善于把握規(guī)律、富有創(chuàng)新精神的要求，把建設馬克思主義學習型政黨作為重大而緊迫的戰(zhàn)略任務抓緊抓好”的要求［1］。馬克思主義學習型政黨建設是一個全新的、富有挑戰(zhàn)性的課題，是一項龐大的、復雜的系統(tǒng)工程，其核心內容是社會主義核心價值體系教育。

建設馬克思主義學習型政黨，加強全黨的馬克思主義核心價值體系教育，關鍵是要加強學習制度建設，建立和完善科學化、規(guī)范化的長效機制。

首先，建立健全黨員和領導干部學習的考勤、檔案、通報等各項制度，以培養(yǎng)黨員干部自覺學習馬克思主義理論和黨的路線方針政策，吸納有益知識、自覺加強自身黨性修養(yǎng)的習慣；完善黨員和領導干部的各種學習形式，要拓寬黨員受教育的渠道，建立常態(tài)化、多樣化的黨員學習培訓制度，加強日常學習、脫產(chǎn)學習、短期集中培訓等，以增強學習的針對性和實效性，避免學習的形式性和盲目性；進一步加強和改進各級黨委（黨組）中心組學習制度，促使領導干部通過學習提升領導水平和能力的同時，不斷提高自身的黨性修養(yǎng)。

其次，建立健全黨員和各級領導干部學習培訓的考核機制。建立健全促進學習的競爭、激勵、考核機制，把黨員干部學習情況的考核與干部的獎懲、評優(yōu)、晉升和使用掛鉤，尤其注重對學習情況的考核和考核結果的運用，最重要的是把它引入用人機制，要把理論素養(yǎng)高、學習能力強，能做到學以致用，講學習、講正氣的同志作為選拔任用的重要依據(jù)，為各級黨員干部樹立起學習、正氣的標桿，以推動學習、引導風氣。

再次，建立健全黨員和各級領導干部學習的保障機制。要充分發(fā)揮黨校、行政學院和干部院校的干部教育培訓的主渠道作用。針對一些學校存在的經(jīng)費不足、基礎設施嚴重欠缺的實際，要加大經(jīng)費投入力度，幫助解決實際問題，以確保其教學、科研的正常進行和可持續(xù)發(fā)展。各類學校間也可以借助各種信息媒介，整合資源、信息共享，共同為干部教育事業(yè)發(fā)揮應盡的作用。

（2）加強廉政文化建設，形成廉榮貪恥的社會風尚 一個社會腐敗現(xiàn)象的發(fā)生和存在，同政治文化的作用有著或多或少的關系。我國腐敗現(xiàn)象的發(fā)生與廉政文化建設的缺失是密不可分的。

要建立反腐倡廉的思想道德教育的長效機制，對黨員干部的思想政治教育必須深入到思想道德建設的深處，從社會主義先進文化建設的角度來內化黨員干部的道德理念。革除權勢文化、加強廉政文化建設成為全黨全社會的共同責任。權勢意識是幾千年封建社會在意識形態(tài)領域的遺留。由于中國共產(chǎn)黨長期面臨革命、建設的艱巨任務而鮮有時間和精力來肅清封建主義的殘余，加之意識形態(tài)的歷史頑固性，封建遺留大量滲透在我們現(xiàn)實生活的方方面面。權勢文化作為中國獨特的一種文化現(xiàn)象，給我們黨和社會帶來巨大侵襲和腐蝕，在人們心目中甚至造成一種對權勢既蔑視又懼怕，既憎恨又向往的復雜心態(tài)，追逐權力、濫用權力成為一種社會通病，甚至在某種程度上形成了腐敗文化，是良好社會風尚的死敵。廉政文化以崇尚廉潔、鄙棄貪腐為價值取向，融價值理念、行為規(guī)范和社會風尚為一體，反映人們對廉潔政治和廉潔社會的總體認識、基本理念和精神追求，是社會主義先進文化的組成部分之一，在懲治和預防腐敗體系建設中處于基礎地位，然而現(xiàn)實中存在重視不夠、虛化弱化的現(xiàn)象。

首先，要構建廉政文化制度體系。文化發(fā)展與體制建設是密不可分的。文化為體制的建立和完善提供思想和社會基礎，體制的發(fā)展則為文化提供外在保障。要革除我國經(jīng)濟社會在體制中的消極歷史遺留，弘揚進步、先進的健康文化，需要進一步完善政治、經(jīng)濟、文化、社會等各種制度建設，尤其是要進一步完善反腐倡廉制度體系，建設廉政文化的評估指標體系和反饋系統(tǒng)，設置運用科學合理的評判標準方法和程序，以完善的體制為廉政文化的發(fā)展提供根本保證。

其次，要創(chuàng)新廉政文化建設載體。廉政文化建設要面向全黨全社會，以黨政機關和領導干部為重點，以培育廉潔價值理念為根本，以廉政制度和規(guī)范為支撐，以群眾廣泛參與的廉政文化創(chuàng)建活動和豐富多彩的廉政文化產(chǎn)品為載體。通過多渠道、多途徑、多層次，開展各種主題鮮明、內容豐富、形式多樣、喜聞樂見的廉政文化活動；充分利用各種媒體，引導廣泛的社會參與，對全黨全社會加強宣傳教育，教育公職人員廉潔奉公，引導公眾參與廉政監(jiān)督；總結宣傳各地形成的好做法、好經(jīng)驗，以充實和豐富廉政文化建設的內涵。再次，要把廉政文化與社會其他工作有機融合。廉政文化建設與其他社會工作要整體推進、相互融合，才能真正取得成效。要發(fā)揮黨政機關、教育文衛(wèi)、工青婦等部門及機構的共同作用，把廉政文化與創(chuàng)建學習型、服務型機關相結合，將廉政文化融入機關文化建設中，使機關干部在文化熏陶下增強廉潔自律意識；結合社區(qū)和新農(nóng)村建設，在文明創(chuàng)建活動中融入廉政文化理念；結合未成年人思想道德建設和大學生思想政治教育，把青少年廉潔教育作為實施素質教育的重要內容，納入國民教育體系。

著力建設廉政文化，不斷清除腐敗文化，在全黨全社會形成廉潔是一種生活方式、是一種習慣的道德風尚和思想境界，使廉政成為全黨全社會的一種虔誠信仰、一種熱情追求、一種自覺實踐，反腐倡廉建設才有后勁，才能在黨員干部心中形成不愿貪腐的自律機制。

二、推進制度建設，構筑懲治和預防腐敗的根本保證

制度是要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程。制度一旦形成，就具備不以人的意志為轉移的特質。從源頭上預防腐敗，制度起著根本性的作用。反腐倡廉的過程也是一個不斷地對體制、機制、制度進行改革創(chuàng)新的過程，應使制度盡可能地與形勢發(fā)展相適應，最大限度地減少或堵塞腐敗可能發(fā)生的機會和漏洞，以提高反腐倡廉的制度化、科學化水平。

（1）堅持與時俱進，完善反腐倡廉的制度體系 “我國是世界上擁有反腐敗專門法律法規(guī)最多的國家。從改革開放以來，僅黨中央、國務院及中央紀委、監(jiān)察部和有關部門制定的涉及黨風廉政和反腐敗工作的規(guī)范性文件就有6 000余件”［3］，已初步形成了一個完備的反腐倡廉制度體系。它包括適應社會主義市場經(jīng)濟要求的黨員領導干部廉潔從政行為規(guī)范、違紀違規(guī)行為懲戒性制度體系、反腐敗領導體制和工作機制的法規(guī)制度三個方面的基本規(guī)范，初步形成了以《中國共產(chǎn)黨章程》為核心，以《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》為主干，以《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》、《黨政領導干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》、《地方黨委委員、紀委委員開展黨內詢問和質詢辦法（試行）》、《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》等法規(guī)和規(guī)范性文件為重要補充的黨內法規(guī)制度體系。但是，制度相互之間的配套協(xié)調和創(chuàng)新完善有待加強，制度執(zhí)行的效果也不盡如人意。

首先，必須要廢舊立新，對現(xiàn)行的制度進行整合與創(chuàng)新，重復的、相互沖突或抵觸的內容要合并，過時的要廢除，新內容要增加完善，使制度設計精細化和科學化，提高制度的針對性、可執(zhí)行性和可操作性。其次，從關鍵點入手，抓住腐敗容易產(chǎn)生的關鍵環(huán)節(jié)。針對土地審批出讓、礦產(chǎn)資源開發(fā)、公共工程建設、企業(yè)重組改制、金融等領域腐敗的多發(fā)易發(fā)和教育、醫(yī)療、社保、環(huán)保等社會事業(yè)和民生領域腐敗案件增多的趨勢，必須加快行政法規(guī)制度的創(chuàng)新，以斬斷權力與私利間的橋梁。加快改革步伐，完善體制機制，堅持依法行政，依制度辦事，用制度管權、管事、管人，以堵塞漏洞；加快推進政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開，創(chuàng)新和完善建設工程招標投標、經(jīng)營性土地使用權、產(chǎn)權交易和政府采購等制度。真正發(fā)揮用制度遏制腐敗的效力。再次，提高制度的執(zhí)行力。制度執(zhí)行力決定反腐敗成效。我國雖然擁有眾多的反腐敗的法規(guī)和制度，但作用并沒有得到真正的發(fā)揮，根本原因在于制度執(zhí)行不力。必須加強既定制度的執(zhí)行力度，只要是行之有效的制度，只要沒有宣布廢止的制度，就要保證制度的連續(xù)執(zhí)行，以確保嚴肅性；制度制定一定要考慮周密，相互之間要協(xié)調和配套，要有長遠規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，注重制度的系統(tǒng)性、科學性；加大制度的宣傳教育力度，法規(guī)制度的最高境界是深入人心，遵守和維護制度的前提是熟知制度，只有這樣，才能真正發(fā)揮制度的效力。

（2）抓住關鍵環(huán)節(jié)，建立健全防止利益沖突制度 利益沖突是指公職人員在公共行政過程中，由于受到私人利益因素的影響，并且不采取相應的處理舉措，以致價值判斷和政策取向偏離公共利益要求，發(fā)生私人利益與其公職所代表的公共責任相沖突的情境和行為［4］。其實質就是公共權力行使者的私人、集團或部門利益與社會公共利益之間的沖突，主要是指在領導機關、領導干部中存在的公私利益的沖突行為。利益沖突在現(xiàn)實中普遍存在，它削弱了公眾對政府和領導決策客觀性的信心。利益沖突的體制也是腐敗發(fā)生的重要根源，反對腐敗的過程就是防止利益沖突的過程。防止利益沖突可視為反腐倡廉的關鍵所在。黨的十七屆四中全會首次明確提出要“建立健全防止利益沖突制度”［1］。這是推進懲防體系預見性制度建設的重要內容，也是推進反腐倡廉制度創(chuàng)新的核心問題。

推進防止利益沖突制度創(chuàng)新，是從源頭上防治腐敗的根本途徑。防止利益沖突制度，不是指某一個具體制度，而是一個制度體系。改革開放以來，我們高度重視反腐倡廉的制度建設，許多制度、法規(guī)都與防止利益沖突密切相關，比如領導干部任職回避制度等。十七屆四中全會以后頒布的《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》、《關于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規(guī)定》、《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》等，這些制度加上原有的相關規(guī)定，初步形成了防止利益沖突的制度體系。

但是，防止利益沖突是一個長期而又必須深入體制深層的任務，健全和完善防止利益沖突制度是需要不斷創(chuàng)新的工作。防止利益沖突，應該抓住關鍵環(huán)節(jié)。改革發(fā)展中的重點領域、熱點部位、關鍵環(huán)節(jié)，往往是利益沖突、腐敗現(xiàn)象容易滋生蔓延的地方。公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領域（簡稱“三公”領域）最容易產(chǎn)生利益沖突，也是現(xiàn)實中發(fā)生腐敗現(xiàn)象的重災區(qū)。首先，必須讓事關公共利益的權力在陽光下運行。要通過公開、公平、公正的市場機制運作公共資源、公共資產(chǎn)和公共產(chǎn)品，最大限度地減少或避免權力尋租的機會，逐步形成公共權力良性運行的體制機制。其次，轉變政府職能，完善“三公”領域市場運行機制，減少政府對微觀經(jīng)濟的干預。通過公開招標、拍賣、掛牌出讓等，對重要領域公共資源實行市場配置機制；更多國有產(chǎn)權進入市場轉讓，以市場行為和制度執(zhí)行代替行政審批，使國有資產(chǎn)在企業(yè)改制、結構調整中保值增值；深化壟斷行業(yè)改革，公共產(chǎn)品生產(chǎn)要引入競爭機制，加強政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。再次，要健全市場配置公共資源的法規(guī)和運行、收益、監(jiān)督機制；推進國企重組改制、國有產(chǎn)權流動的全部進場交易；推進公共產(chǎn)品生產(chǎn)管理權與經(jīng)營權分離。通過“三公”領域市場運行機制，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預，創(chuàng)新公共產(chǎn)品資源的生產(chǎn)、交易和配置方式，營造源頭上防治腐敗的制度環(huán)境。

三、完備監(jiān)督體系，強化懲治和預防腐敗的監(jiān)控機制

反腐倡廉，最難的、最核心的問題就是對權力的監(jiān)督。監(jiān)督，也是制度建設。構成我國現(xiàn)行監(jiān)督制度的，形式上有三大類：一是黨內監(jiān)督；二是國家權力監(jiān)督；三是社會監(jiān)督。它們共同構成了我國較為完備的監(jiān)督體系，發(fā)揮了較好的監(jiān)督作用。但是現(xiàn)行監(jiān)督體制中的漏洞和缺陷，民主監(jiān)督的薄弱，導致虛監(jiān)、弱監(jiān)、漏監(jiān)、禁監(jiān)的現(xiàn)象屢見不鮮。

（1）要規(guī)范權力行使，改革和完善權力監(jiān)督體制 首先，要充分發(fā)揮黨的代表大會、黨的各級委員會及其委員、黨的各級紀律檢查委員會及其委員的監(jiān)督作用，要健全和規(guī)范黨委常委會向全委會定期報告工作并接受監(jiān)督制度，強化上級機關對下級機關的監(jiān)督，加強領導班子內部的監(jiān)督，發(fā)揮巡視工作、黨內民主生活會的作用，加強紀委監(jiān)督工作的獨立性。其次，要按程序運行權力，做到權力行使的公開透明。再次，要不斷完善和嚴格執(zhí)行領導干部的述職述廉、質詢、誡勉談話、函詢、罷免和撤換以及黨政領導干部問責制、行政執(zhí)法責任制、廉政承諾制等一系列制度規(guī)定。第四，完善黨內決策監(jiān)督機制，實行重大決策報告、責任追究制度，健全決策失誤糾錯改正機制、干部選拔任用監(jiān)督機制和干部選拔任用責任追究制度，加強對干部選拔各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

此外，還要完善和執(zhí)行黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度和重要情況報告制度；拓寬監(jiān)督渠道，發(fā)揮黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機關監(jiān)督與群眾監(jiān)督，以及輿論監(jiān)督的共同作用，增強監(jiān)督合力。

（2）發(fā)展黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利 黨內民主是黨的生命，是增強黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團結統(tǒng)一的重要保證。民主政治制度是反腐倡廉最根本的制度保證，是約束公共權力的有效制度，它促使權力在陽光下和嚴密規(guī)范的程序中運行，可以大大降低腐敗發(fā)生的可能和幾率。兩千多年封建專制主義和改革開放前的計劃體制，高度集權、權力缺乏監(jiān)督制約是其重要特征并對我們今天產(chǎn)生重大的影響。我國的民主政治建設，實行上層間接民主與基層直接民主共同推進，而發(fā)展基層民主是社會主義民主政治建設的基礎性工程。

作為執(zhí)政黨，在社會主義民主化建設過程中，必須以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧，其核心是尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利。黨員主體地位，就是指黨員是黨的主人，在黨內生活有當家作主的資格。從《中國共產(chǎn)黨章程》和黨內其他規(guī)范來看，黨員主體地位和權利得到充分的體現(xiàn)。在實踐中，黨員的主體地位和基本權利的尊重及維護還存在不少問題。如一些地方在對待黨員權利和義務的關系上，往往特別強調黨員“應盡的義務”，而忽視黨員“應有的權利”；在黨內監(jiān)督中，忽視黨員是黨內監(jiān)督的主體，黨員的監(jiān)督權利得不到保障。為此，需要在實踐層面和制度規(guī)定上進一步保障黨員民主權利的真正體現(xiàn)和監(jiān)督作用的真正行使。

首先，必須尊重和維護黨員主體地位和黨員權利，使廣大黨員的知情權、參與權、批評權、監(jiān)督權、投票權真正成為黨員意志的體現(xiàn)，并成為黨的領導干部選拔與升遷調轉和評定各級黨組織政績優(yōu)劣的決定性因素；其次，要加強黨員主體地位建設，在發(fā)展黨內民主上，要充分保障黨員的基本權利，增強黨員的積極性與創(chuàng)造性，要把廣大黨員的個人意見化為系統(tǒng)的意見，增加黨領導的科學性，加強黨內監(jiān)督的力量，用黨內民主帶動人民民主；再次，建立健全黨內監(jiān)督機制，落實和保護黨員監(jiān)督權，完善黨員定期評議領導班子成員制度、民意調查制度、黨內事務聽證咨詢等制度。通過民主政治的推進、黨員民主作用的行使，黨員監(jiān)督作用的發(fā)揮，使腐敗置于廣大黨員的監(jiān)督之中。

［1］中共中央.關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定［EB／OL］.（2009－09－27）［2011－04－10］.http：／／www.gov.cn.

［2］中共中央.關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定［EB／OL］.（2004－09－26）［2011－04－11］.http：／／news.xinhuanet.com.

［3］郭 艷.大力推進反腐倡廉制度創(chuàng)新［J］.上海黨史與黨建，2010，（2）：33－34.

［4］程鐵軍，江 涌.建立健全防止利益沖突制度.瞭望［EB／OL］.（2010－03－08）［2011－04－10］.http：／／news.sohu.com.

Innovation：The Key to the Construction of System of Punishing and Preventing Corruption

HU Xiao－ying
（The Working Committee Party School of Anhui Provincial Organs，Hefei 230001，China）

The vitality of fighting corruption and building a clean government lies in innovation，so does the construction of punishment system.So the new ideas，content and methods in this respect are necessary.Firstly，in view of the moral construction，the innovation of long－term educational mechanism of punishing and preventing corruption should be made.Secondly，the regulation construction should be promoted so as to lay the foundation of punishing and preventing corruption.Finally，the supervision system should be improved so as to strengthen the monitoring mechanism of punishing and preventing corruption.By these innovations，the system of punishing and preventing corruption can be improved from the perspectives of education，regulation and supervision.

system of punishing and preventing corruption；emphasis on innovation

D26

A

1008－3634（2011）04－0025－05

2011－04－19

胡效英（1962－），女，安徽績溪人，副教授。

（責任編輯 蔣濤涌）