趙曉華

(中國(guó)政法大學(xué) 人文學(xué)院，北京 102249)

清代救災(zāi)法規(guī)的文獻(xiàn)載體

趙曉華

(中國(guó)政法大學(xué) 人文學(xué)院，北京 102249)

清代的救災(zāi)法規(guī)不僅反映在會(huì)典、則例等行政、經(jīng)濟(jì)類法典及法律規(guī)范中，還反映在省例、救災(zāi)章程等地方性、臨時(shí)性的法律規(guī)范及其匯編中。清代許多荒政著述對(duì)救災(zāi)法規(guī)進(jìn)行了整理和歸納，為各級(jí)官吏在救災(zāi)過程中遵循法定程序、提高辦賑效率提供了很大的可能性。

災(zāi)賑 法規(guī) 章程 省例

作為中國(guó)古代荒政和法律制度的集大成者，清朝建立了一整套嚴(yán)密的救災(zāi)法律制度。清代的救災(zāi)法規(guī)不僅反映在會(huì)典、則例等行政、經(jīng)濟(jì)、刑事法典及法律規(guī)范中，還反映在省例、救災(zāi)章程等地方性、臨時(shí)性的法律規(guī)范及其匯編中。清代許多荒政著述對(duì)救災(zāi)法規(guī)進(jìn)行了整理和歸納，使得各級(jí)官吏更方便了解和把握災(zāi)賑法規(guī)的內(nèi)容及沿革，為其在救災(zāi)過程中遵循法定程序、提高辦賑效率提供了很大的可能性。以往學(xué)術(shù)界對(duì)清代救災(zāi)法律制度的研究主要集中于對(duì)救災(zāi)法律制度內(nèi)容的闡釋，對(duì)清代救災(zāi)立法的研究非常薄弱。本文試圖從災(zāi)荒史及法律史的雙重研究視角出發(fā)，對(duì)清代救災(zāi)法規(guī)的文獻(xiàn)載體進(jìn)行初步梳理，期待能夠進(jìn)一步拓寬災(zāi)荒史的研究路徑。

一、會(huì)典、則例中的救災(zāi)法規(guī)

清代的救災(zāi)立法，在會(huì)典、則例等行政、經(jīng)濟(jì)類的法典、法規(guī)中皆有明確體現(xiàn)。會(huì)典、則例中的救災(zāi)法規(guī)，主要包括對(duì)救災(zāi)程序及內(nèi)容的規(guī)定、對(duì)官員辦賑的行政懲處兩個(gè)方面的內(nèi)容。

1.對(duì)救災(zāi)程序及內(nèi)容的法律規(guī)定

清五朝會(huì)典對(duì)救災(zāi)程序、內(nèi)容均作了相應(yīng)的解釋和規(guī)定?？滴醭瘯?huì)典卷二十一專設(shè)“荒政”項(xiàng)，宣稱“恤荒之政，誠(chéng)為拯民急務(wù)，我朝深仁厚澤，立法補(bǔ)救，凡遇水旱蟲雹，議報(bào)勘，議緩征，議蠲，議賑，規(guī)制具在，雖值歲荒，民不失所，法至善也”①康熙《大清會(huì)典》卷二十一。，并依照時(shí)間順序?qū)?bào)勘、蠲免、緩征、勸輸?shù)葹?zāi)賑法規(guī)作了相應(yīng)的歷時(shí)性梳理。雍正朝會(huì)典自卷三十五至卷三十九皆以“蠲恤”為目，從報(bào)勘、豁免、賑濟(jì)、借給、積貯等方面詳細(xì)記載了清代災(zāi)賑法規(guī)的逐步完善。乾隆朝會(huì)典列舉荒政十二條，分別為救災(zāi)、拯饑、平糶、貸粟、蠲賦、緩征、通商、勸輸、嚴(yán)奏報(bào)之期、辨災(zāi)傷之等、興土功、反流亡?！吨芏Y·大司徒》所列的荒政十二條長(zhǎng)期以來被后世奉為救荒圭臬，其具體內(nèi)容為散利、薄征、緩刑、弛力、舍禁、去幾、眚禮、殺哀、蕃樂、多昏、索鬼神、除盜賊。相比而言，乾隆會(huì)典列舉的荒政十二條更為具體地闡釋了災(zāi)賑內(nèi)容，體現(xiàn)了清代中央政府救災(zāi)的主旨和基本的法律規(guī)章。時(shí)人對(duì)其評(píng)價(jià)也稱:“辦理之法，至周且備。奉行條例，皆圣天子德意所流布，視大司徒之十二條，又加詳密。”②姚碧:《荒政輯要》，見李文海、夏明方:《中國(guó)荒政全書》，第二輯第一卷，第735頁，北京古籍出版社2004年版。嘉慶朝會(huì)典對(duì)荒政十二條重新調(diào)整，將其內(nèi)容設(shè)定為備祲、除孽、救災(zāi)、發(fā)賑、減糶、出貸、蠲賦、緩征、通商、勸輸、興工筑、集流亡。其中，備祲、除孽系新增加的規(guī)條。備祲為防災(zāi)之策，包括獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)耕、農(nóng)忙停訟、招徠墾荒等等。除孽即捕蝗和除蛟。光緒朝會(huì)典對(duì)荒政十二條的記載與嘉慶會(huì)典相同。作為對(duì)會(huì)典的具體闡釋，光緒朝《大清會(huì)典事例·戶部·蠲恤》詳細(xì)敘述了有清一代災(zāi)賑法規(guī)的沿革損益和變動(dòng)的情況，其內(nèi)容包括如下方面:賜復(fù)、免科、除役、恤孤貧、養(yǎng)幼孤、收羇窮、安節(jié)孝、恤薄宦、矜罪囚、撫難夷、救災(zāi)、賑饑、平糶、貨粟、蠲賦、緩征、販運(yùn)、勸輸、興土功、撫流亡、奏報(bào)之限、災(zāi)傷之等。

對(duì)救災(zāi)程序和內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的法律規(guī)定的還有《欽定戶部則例》。與會(huì)典相比，清代的則例每隔十年即重修一次。由于續(xù)修頻繁，則例的記載更為詳盡，同時(shí)資料的來源也更加直接。作為清代的經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)，《戶部則例》的修訂次數(shù)更多，頻率更高?！稇舨縿t例》首次刊刻通行系在乾隆四十一年，現(xiàn)存126卷，其中卷一○九和卷一一○在蠲恤項(xiàng)下分設(shè)災(zāi)蠲和賑濟(jì)兩類。災(zāi)蠲類內(nèi)容包括報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、災(zāi)蠲地丁、災(zāi)蠲耗羨、被災(zāi)蠲緩漕項(xiàng)、災(zāi)蠲官租、蠲賦溢完流抵、業(yè)戶遇蠲減租、蠲免給單、奉蠲不實(shí);賑濟(jì)類包括散賑、折賑米價(jià)、坍房修費(fèi)、隆冬煮賑、士商捐賑、查勘災(zāi)賑公費(fèi)、督捕蝗蝻、鄰封協(xié)捕、捕蝗公費(fèi)、捕蝗禁令、捕蝗損禾給價(jià)等等。同治朝《戶部則例》現(xiàn)存100卷，其中卷八十四蠲恤項(xiàng)下設(shè)恩蠲災(zāi)蠲事例。查勘災(zāi)賑事例、稽查災(zāi)民事例、撫恤沖淹事例、督捕蝗蝻事例。從條目編排來看較乾隆朝《戶部則例》變化頗大，更加系統(tǒng)。因?yàn)闀?huì)典及會(huì)典事例內(nèi)容的不斷豐富，則例中的相關(guān)條款也刪減歸并不少。與會(huì)典及會(huì)典事例依照時(shí)間順序記錄災(zāi)賑法規(guī)的沿革不同，《戶部則例》只錄最新修訂的條款，文字簡(jiǎn)要，分類明確，因此更易各級(jí)官吏查照辦理。

2.對(duì)官員辦賑的行政懲處

清代對(duì)官員辦賑的行政處分主要體現(xiàn)在《欽定吏部處分則例》、《欽定六部處分則例》、《大清會(huì)典事例·吏部·處分例》等法律規(guī)范中。《欽定吏部處分則例》系根據(jù)成案、通行和欽準(zhǔn)的條奏而匯集的對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行行政處罰的法律依據(jù)。這部則例的重要性，用清人的話說是“出治者不讀是書而無所遵循，佐其出治者不讀是書而無所引用”①光緒《欽定六部處分則例》序，光緒十八年上海圖書集成印書局印。。《欽定吏部處分則例》按吏、戶、禮、兵、刑、工分為六屬，戶屬下設(shè)十二目，其中之一即為災(zāi)賑，災(zāi)賑之下再設(shè)條，“目皆有條，凡官交部者，皆按條以定議”②光緒《大清會(huì)典》卷十一。。《欽定吏部處分則例》歷朝皆有續(xù)補(bǔ)修訂，所設(shè)定的內(nèi)容不盡一致。如雍正朝《欽定吏部處分則例》頒行于雍正三年，卷二十二名為災(zāi)賑，下設(shè)報(bào)災(zāi)逾限、被災(zāi)蠲免、沿河州縣報(bào)災(zāi)、侵蝕蠲賑錢糧、蝗蝻根究起處、捕蝗不力、失火延燒文卷官倉、五城失火、燒毀誥勅、支放孤貧銀米等條。乾隆朝《欽定吏部處分則例》在雍正則例基礎(chǔ)上，又增加鄰省遏糴、捕蝗議敘、辦賑侵扣嚴(yán)參拿問、失察書役扣克蠲賑、被災(zāi)戶口毋許胥役派累、委辦災(zāi)賑不實(shí)一體參處、災(zāi)賑奸民借端要挾毋得遽揭屬員等條③乾隆《欽定吏部處分則例》卷二十二，香港蝠池書院出版有限公司2004年影印本。。光緒十二年頒行的《欽定吏部處分則例》則將災(zāi)賑目的內(nèi)容歸納調(diào)整為報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、賑恤、蠲免、委員協(xié)辦災(zāi)賑不實(shí)一體參處、奸民藉災(zāi)要挾不得遽揭屬員、遏糴、支給孤貧銀米、撲捕蝗蝻、失火、延燒文冊(cè)倉獄、失報(bào)災(zāi)異等條④光緒《欽定吏部處分則例》卷二十四。。《欽定六部處分則例》主要內(nèi)容包括六部辦事章程和違制懲處規(guī)定。光緒朝《欽定六部處分則例》以《吏部處分則例》為基礎(chǔ)，在戶部之下設(shè)災(zāi)賑目，其具體條目及內(nèi)容與光緒朝《欽定吏部處分則例》相同?！洞笄鍟?huì)典事例·吏部·處分例》卷一百一十也從報(bào)災(zāi)逾限、蠲緩、賑恤、捕蝗、失火對(duì)災(zāi)賑中各級(jí)官員救災(zāi)不力等諸種情形予以相應(yīng)的處罰規(guī)定。

二、省例中的救災(zāi)法規(guī)

清代的省例是以地方性事務(wù)為規(guī)范對(duì)象、以地方行政性法規(guī)為主體、兼含少量地區(qū)性特別法的一種法規(guī)匯編，在各地司法、行政過程中具有重要作用。⑤參見王志強(qiáng):《論清代的地方法規(guī):以清代省例為中心》，載《中國(guó)學(xué)術(shù)》2001年第3期。各地的省例中多包含一定的救災(zāi)法規(guī)。道光二十六年刊行的《粵東省例新纂》卷二即為蠲恤卷，下設(shè)條目包括刊貼謄黃、奏辦災(zāi)賑、孤貧口糧、普濟(jì)堂、恤嫠局、育嬰堂、遞送難民、救火等等。乾隆年間刊刻的《晉政輯要》卷六設(shè)賑恤孤貧、普育二堂、留養(yǎng)貧民等條。光緒年間山西巡撫剛毅等重新修訂的《晉政輯要》，“凡晉政之要各以其類隸之”。其中在卷十八戶制下設(shè)恤政一至七條，內(nèi)容分別為養(yǎng)濟(jì)院、普濟(jì)堂、保嬰局、牛豆局、省垣飯廠、棲流所事宜及經(jīng)費(fèi)等。另外還附設(shè)“光緒三四等年災(zāi)賑案”，從賑恤和勸輸兩個(gè)方面詳細(xì)輯錄了有關(guān)“丁戊奇荒”的上諭和重要奏折。另外乾隆十七年頒發(fā)的《治浙成規(guī)》設(shè)“杭城救火搶火等各事宜”，同光年間刊行的《江蘇省例》及其續(xù)編、三編分藩政和臬政兩個(gè)部分，藩政主要包括“錢糧款項(xiàng)及升遷調(diào)補(bǔ)等事”，所收條規(guī)按年編纂。其中像同治十三年的“盤量積谷通飭”、光緒二年的“示禁私宰耕?！?、光緒六年的“札發(fā)求雨文籍”等等，皆屬救災(zāi)類的條規(guī)。同治末年刊刻成書的《福建省例》收錄平糶例、社倉例、捐輸例等，又在“恤賞例”中包含“兵民等猝遇暴風(fēng)照例賞恤”等條款。①《福建省例》，臺(tái)灣文獻(xiàn)史料叢刊第七輯，臺(tái)灣大通書局印行。清末安徽巡撫馮煦授意編纂的《皖政輯要》纂修未完即逢清政府覆亡，但該書輯錄了光緒朝安徽省的大量地方法規(guī)，其中卷二十為“養(yǎng)濟(jì)”，卷二十一為“拯救”，內(nèi)容包括光緒八年以來“救濟(jì)災(zāi)民、撫恤并工賑各項(xiàng)辦法”，卷四十二、卷四十三為“蠲賑”，內(nèi)容分恩蠲、發(fā)帑、賑恤、緩征、賑捐等，非常詳細(xì)地記載了光緒朝安徽省的救災(zāi)法規(guī)及其實(shí)施情況。②馮煦:《皖政輯要》，光緒二十五年稿本。

省例作為中央法的補(bǔ)充和發(fā)展，多系因地制宜而設(shè)?！痘洊|省例新纂》即稱:“律一成而不易，例隨時(shí)而變通，省例則尤因地制宜，助部例所不備。”③《粵東省例新纂》序，道光二十六年刻本。光緒版《晉政輯要》中，山西巡撫剛毅在序中也稱其修纂原因是，各行省以至一郡一邑“或有更制咸皆隨時(shí)纂修刪訂，俾司其事暨官其土者所遵循，因地因時(shí)考核得失，共勉為政”。在以因地制宜作為總的修纂原則的指導(dǎo)下，作為地方性的行政法規(guī)，省例中所包含的救災(zāi)法規(guī)主要包括以下幾種類型。

其一，對(duì)中央相應(yīng)法規(guī)的重申。

如《粵東省例新纂》下設(shè)“刊貼謄黃”條，系指道光二十五年，有人奏廣東省遇有蠲緩恩詔，州縣不速懸掛，仍復(fù)征收，上諭因此指出:“嗣后各屬遇有偏災(zāi)，于接奉蠲緩諭旨后，即刻刊刷謄黃，有司徑行頒發(fā)各州縣立即曉諭，毋庸由府轉(zhuǎn)行，不得稍有遲緩?！碧热糁菘h官吏任意遲延，希圖蒙混催征以及影射侵欺，查出后立即詳參，從嚴(yán)懲辦。此條雖針對(duì)廣東而言，但上諭并“通飭各省遵辦”。《皖政輯要》卷四十二記載了光緒元年以來上諭關(guān)于安徽省蠲緩錢糧、漕米及發(fā)帑、賑恤等事。類似這些皆屬地方對(duì)中央法規(guī)的重申。④《皖政輯要》度支科，卷四十二，蠲賑一。

其二，就中央相應(yīng)法規(guī)制訂的實(shí)施細(xì)則。

以孤貧人口、普濟(jì)堂及育嬰堂的設(shè)立為例?！洞笄鍟?huì)典》稱:“凡直省府州縣設(shè)立養(yǎng)濟(jì)院，以處孤貧殘疾無依之民，每年給發(fā)衣食，于所在地方存留錢糧內(nèi)支給?！背B(yǎng)濟(jì)院外，雍正二年，上諭各省督撫“轉(zhuǎn)飭有司勸募好善之人，于通都大邑、人煙稠集之處”，照京師例設(shè)立普濟(jì)堂和育嬰堂。對(duì)于會(huì)典中的上述條規(guī)，《粵東省例新纂》、《晉政輯要》、《皖政輯要》等均結(jié)合本省情況做了詳細(xì)的解釋。如孤貧人口方面，《粵東省例新纂》“孤貧口糧”條規(guī)定:廣東省孤貧定例額內(nèi)收養(yǎng)4 681名，每名每日發(fā)給口糧銀一分，每年額支銀16 851兩6錢，遇閏月加增，在地丁項(xiàng)下支銷，如有病故，以額外孤貧項(xiàng)補(bǔ)。⑤《粵東省例新纂》卷二，蠲恤，道光二十六年刻本。《晉政輯要》“賑恤孤貧”條也稱，山西省按地額設(shè)孤貧1 330名，并對(duì)各縣的孤貧人口做了設(shè)定。⑥《普育二堂》，《晉政輯要》卷六，乾隆五十四年刻本。

其三，對(duì)中央相應(yīng)法規(guī)的適當(dāng)調(diào)整。

《江蘇省例續(xù)編》所載同治十三年的《盤量積谷通飭》及《盤量積谷條款》稱，積谷是備荒的要政，《戶部則例》所載盤量積谷方法，只有盤量而無扦量，但是江蘇省認(rèn)為實(shí)際上扦量之法“最為簡(jiǎn)捷”。所謂扦量之法，是用上圓下銳的長(zhǎng)鐵簽一支，直扦到底，看深若干，再量長(zhǎng)若干，寬若干，則實(shí)存谷數(shù)一算即知。此種方法“既省公費(fèi)又免耗折，較為簡(jiǎn)便”。為了加強(qiáng)州縣官對(duì)積谷事宜的管理，是年江蘇省令各州縣將所有倉谷統(tǒng)為扦量。新舊交接之時(shí)，新任官員在一月之內(nèi)會(huì)同董事照前述扦量之法結(jié)報(bào)，如有短少，應(yīng)由前任及董事賠補(bǔ)各半。若新任官徇隱不察，即著其買賠。這樣“任任扦量，責(zé)有攸規(guī)，庶無推委”⑦《盤量積谷通飭》，《江蘇省例續(xù)編》，同治十三年刻本。。由上可見，扦量之法即反映了江蘇省對(duì)中央相關(guān)法規(guī)的適當(dāng)調(diào)整，體現(xiàn)了省例等地方性法規(guī)的靈活性。

其四，地方自己設(shè)訂的救災(zāi)法規(guī)。

省例中還有許多律例中交代甚少甚至完全沒有涉及的內(nèi)容。比如，律例對(duì)地方祈雨的法律規(guī)定極少，《江蘇省例三編》中《札發(fā)求雨文籍》則反映了江蘇省光緒年間祈雨的相關(guān)規(guī)定。光緒元年，江蘇亢旱日久，督撫令將紀(jì)慎齋《求雨文》一書照刊通頒，令地方官遵照此書“隨時(shí)講求，虔誠(chéng)祈禱，以冀感召天和”。再如救火方面，一些省例針對(duì)本省情形，設(shè)立了相當(dāng)細(xì)致的防火、救火法規(guī)?！痘洊|省例新纂》中有道光十七年批行的《本省防火事宜》，闡釋了廣東在有關(guān)防火的物力人力設(shè)備、軍隊(duì)消防、官員監(jiān)察等方面的規(guī)章制度。⑧《粵東省例新纂》卷八，救火，道光二十六年刻本。《治浙成規(guī)》中也有乾隆十七年頒行的《杭城救火搶火等各事宜》。該事宜分兩部分。一部分為救火事宜，包括防火、滅火、救火組織、火場(chǎng)治安秩序的維護(hù)等等，共計(jì)規(guī)條十則;另一部分為搶火事宜，包括規(guī)條八則。⑨《杭城救火搶火等各事宜》，《治浙成規(guī)》，道光十七年刻本。

三、災(zāi)賑章程

除了會(huì)典、則例及省例等地方性法規(guī)關(guān)于救災(zāi)的規(guī)定之外，清代還有許多因地制宜、因時(shí)而設(shè)的災(zāi)賑章程。災(zāi)賑章程多由督撫擬定，奏報(bào)皇帝批準(zhǔn)后方可實(shí)行。這類災(zāi)賑章程多針對(duì)災(zāi)情特點(diǎn)、救災(zāi)條件而設(shè)定，因而對(duì)于賑災(zāi)具有更為具體的指導(dǎo)意義。作為臨時(shí)性的災(zāi)賑法規(guī)，此類章程集中反映了清代救災(zāi)法律制度的靈活性。如同乾隆帝所言:“賑濟(jì)之事，最關(guān)緊要。固不可先定條例，以便遵行，然臨時(shí)情形，難以預(yù)料，雖定例千百條，亦終不能概括，惟在督撫因時(shí)就事，熟籌妥辦而已?！雹僖Ρ?《荒政輯要》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第一卷，第754、739 頁。作為臨時(shí)性法規(guī)的災(zāi)賑章程依其內(nèi)容大致又可分為兩種。

其一為綜合性的災(zāi)賑法規(guī)，一般稱為災(zāi)賑章程、辦賑章程、賑濟(jì)章程、賑災(zāi)章程，等等。這些章程有助于合理設(shè)計(jì)救災(zāi)中的各個(gè)環(huán)節(jié)，減少各級(jí)辦賑者的分歧。災(zāi)賑章程的內(nèi)容，可以參考例文、既有的荒政書而設(shè)定。道光十二年，直隸雨澤愆期，農(nóng)田受旱，直隸總督琦善所擬災(zāi)賑章程即稱:“蓋非杜絕浮冒則帑必虛靡，非任使得人則民無實(shí)際。因?yàn)樵敳衫模瑓⒆贸砂?，并于前直隸督臣方觀承之《賑紀(jì)》、前閩浙督臣汪志伊之《荒政輯要》各書擇其易行而無弊者纂為一帙，分列勘災(zāi)、蠲賦、查賑、放賑、平糶、煮賑六目，而冠以總說六條?！雹谥袊?guó)第一歷史檔案館藏:宮中朱批奏折，內(nèi)政賑濟(jì)，朝年賑濟(jì)，《清代災(zāi)賑檔案專題史料》第26盤，第1487、1348頁。災(zāi)賑總說六條分別為安民、除弊、盟心、擇人、通糧、勸捐等。③中國(guó)第一歷史檔案館藏:宮中朱批奏折，內(nèi)政賑濟(jì)，朝年賑濟(jì)，《清代災(zāi)賑檔案專題史料》第27盤，第79－96頁。災(zāi)賑章程多要密切結(jié)合地方情形。光緒初年華北大旱災(zāi)中，山西巡撫曾國(guó)荃稱其訂立賑濟(jì)章程的原因?yàn)?“晉省丁丑年以前本已五季歉收，而今年旱荒尤甚，官紳、士民、耆老、幕友均未嘗睹此非常之災(zāi)，所有稽核各屬成災(zāi)分?jǐn)?shù)、應(yīng)賑戶口數(shù)目及委員分赴各路采買米糧、勸諭富紳、捐輸助賑、分撥各災(zāi)區(qū)賑糧、賑款各事宜，頭緒紛繁，厘剔弊端，酌定章程，最關(guān)緊要”。這份章程內(nèi)容包括勘災(zāi)、應(yīng)賑戶口、查賑官員、放賑不拘泥常例、賑款缺乏情況下先令富紳各賑各村，賑放米數(shù)、粥廠設(shè)置、購(gòu)辦發(fā)放籽種、停征錢糧、糧食轉(zhuǎn)運(yùn)、糧食采買、蒲州設(shè)局轉(zhuǎn)運(yùn)糧食、辦賑官員獎(jiǎng)懲等方面。④中國(guó)第一歷史檔案館藏:軍機(jī)處錄副奏折，賑濟(jì)類，檔案號(hào)3/168/9354/11。因所有條規(guī)都是針對(duì)災(zāi)情特點(diǎn)、救災(zāi)環(huán)境而設(shè)置，所以具有較強(qiáng)的操作性、指導(dǎo)性。

地方擬訂的災(zāi)賑章程的第二種為專門性的法規(guī)，即專門針對(duì)某一救災(zāi)程序設(shè)定，如查賑章程、散賑章程、大賑章程、賑捐章程、辦賑賞罰章程、煮粥章程、救治時(shí)疫章程、留養(yǎng)災(zāi)民章程、工賑章程，等等。道光十一年，江蘇水災(zāi)，江蘇巡撫程祖洛、江蘇布政使林則徐認(rèn)為，江蘇官場(chǎng)積弊已久，此次救災(zāi)，雖然已經(jīng)三令五申，令各屬洗心滌慮，整頓頹風(fēng)，“但恐明不足以察積弊，誠(chéng)不足以格眾心，陋習(xí)尚未盡除，奸徒尚未盡懾”。林則徐因此訂立查賑章程十條，“刊刷頒行，共相遵守”⑤中國(guó)第一歷史檔案館藏:宮中朱批奏折，內(nèi)政賑濟(jì)，朝年賑濟(jì)，《清代災(zāi)賑檔案專題史料》第26盤，第1487、1348頁。。再如散賑章程。乾隆八年，直隸旱災(zāi)，直隸清河道方觀承訂立散賑條規(guī)十二條，通諭印委各員及所管地保、領(lǐng)賑貧民一體周知。這份散賑條規(guī)實(shí)施的結(jié)果，方觀承頗為自得地說:“余與陶副使自冬徂春巡歷災(zāi)區(qū)，婦女不聞嘆于室，童子相卒嬉于路，二三父老舉手加額曰:圣天子活我!”⑥方觀承:《賑紀(jì)》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第一卷，第532－534頁。

應(yīng)當(dāng)提到的是，在救災(zāi)過程中，地方官可以就賑災(zāi)需要制定多種不同的救災(zāi)章程。如前述乾隆八年直隸旱災(zāi)中，據(jù)方觀承所稱，先后奏定和設(shè)立的災(zāi)賑章程包括院奏辦賑事宜六條、會(huì)議辦賑十四條，另霸州知州朱一蜚稟陳辦賑事宜八條，當(dāng)時(shí)也令“印委各官即一體遵照辦理”。審戶即將結(jié)束時(shí)，又有散賑條規(guī)十二條。嘉慶十五年，甘肅被旱嚴(yán)重，陜甘總督那彥成制定辦賑章程六款，又定煮粥章程八款，又通飭各屬規(guī)條十六款。道光十一年水災(zāi)中，江蘇省也設(shè)有查賑章程和留養(yǎng)災(zāi)民章程等。有的章程雖然是針對(duì)某次賑事而設(shè)立的，但因其制定合理，也常被用來作為后來各級(jí)地方官辦賑的參考。比如道光十三年湖北水災(zāi)中，地方官救災(zāi)伊始，即收到巡撫所頒發(fā)的《豫省查辦急賑章程》，作為救災(zāi)的臨時(shí)性法規(guī)。⑦姚碧:《荒政輯要》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第一卷，第754、739 頁。

四、荒政著述中的救災(zāi)法規(guī)

所謂“救荒無善策”。災(zāi)荒中由于賑濟(jì)諸事繁多而急迫，以致“每見州縣難辦之事，惟災(zāi)賑為最”⑧《明會(huì)典》卷十七，第304－309頁，上海古籍出版社2002年版。。毫無疑問，上述各類救災(zāi)法規(guī)是清代各級(jí)官吏的辦賑指南和準(zhǔn)繩。但是，由于相關(guān)律例條規(guī)繁多復(fù)雜，又分載于各處，使得官員對(duì)救災(zāi)法規(guī)的檢尋把握并不容易:“救時(shí)之急務(wù)，總以現(xiàn)行定例為準(zhǔn)繩。其載在例冊(cè)者，分門別類，非不班班可考，然頭緒紛如，散而不聚，一時(shí)既艱于檢尋，亦驟難理會(huì)?！雹僖Ρ?《荒政輯要》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第一卷，第739、737－739頁。因此，清代許多荒政著述、尤其是法國(guó)學(xué)者魏丕信稱之為實(shí)用指南類的救荒書中皆收錄相應(yīng)救災(zāi)法規(guī)，并做了詳細(xì)注解。②參見魏丕信《略論中華帝國(guó)晚期的荒政指南》，見李文海、夏明方:《天有兇年》，第101－109頁，三聯(lián)書店2007年版。

比如，乾隆十七年，名幕萬維翰著《荒政瑣言》，從平糶、出借、查災(zāi)、查賑、賑恤、以工代賑、勸捐、粥廠、流民、鎮(zhèn)撫等十個(gè)方面就會(huì)典、則例中的相關(guān)規(guī)定做了詳細(xì)解釋。③萬維翰:《荒政瑣言》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第一卷，第461－478頁。乾隆三十三年，在浙江任幕友多達(dá)二十多年的姚碧有感其“所至繁劇之區(qū)，公務(wù)紛雜，其中猝難措置者，災(zāi)賑為尤”。他認(rèn)為，地方官對(duì)災(zāi)賑法規(guī)的不熟悉是導(dǎo)致胥吏擅權(quán)的重要原因?！暗胤脚急粸?zāi)傷，四野嘩然，愴惶失措，自查賑以迄賑恤，茫無頭緒。于是假手經(jīng)胥，輕重不辨，而冒濫遺漏之弊，百端蜂起?！币虼?，姚碧編輯八卷本的《荒政輯要》，將“歷奉諭旨及通頒條例、現(xiàn)行章程，間或參考前人成說，匯為一編”④姚碧:《荒政輯要》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第一卷，第739、737－739頁。。在姚碧之后，江蘇巡撫汪志伊編輯的九卷本《荒政輯要》于嘉慶十一年刊刻。該書“廣集古今辦災(zāi)之法，既詳且備”⑤李儕農(nóng):《荒政摘要》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第四卷，第509、556 頁。。全書中最為重要的為卷三、卷四兩卷。其中，卷三“查勘”即“就江蘇前任彭方伯家屏所刊災(zāi)賑章程，并采各省辦災(zāi)事宜，及參酌見聞而成帙者”，該卷分勘災(zāi)事宜、撫恤事宜、查賑事宜、剔除弊竇四類。卷四為則例，系從《戶部則例》中抄出災(zāi)傷蠲賑一門，共二十一類。汪志伊認(rèn)為，印委各官如能于第三卷中“得前事之師，則胸中已有定見”，再按照此卷將則例加意講求，查照辦理，則辦賑就會(huì)得心應(yīng)手，“以廣皇仁而救災(zāi)黎，則造福匪淺矣”⑥汪志伊:《荒政輯要》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第二卷，第535－584頁。。

道光初年刊刻的荒政書中對(duì)災(zāi)賑法規(guī)也多有輯錄。嘉道年間在浙江任幕友的楊西明提到法規(guī)之于災(zāi)賑的重要性時(shí)稱:“廷臣修輯條例，載在編冊(cè)，至精至當(dāng)，歷歷如繪，寧可千萬日不用而有所遵循，不可一日不備也?！彼诘拦馊昕潭伤木肀镜摹稙?zāi)賑全書》，將《大清律例》、《戶部則例》、《吏部則例》、《漕運(yùn)全書》中相關(guān)災(zāi)賑法規(guī)分門別類，“表而出之，曰正條”，正條之后，又附載引證條款?！耙C者，正例之源流也”，包括上諭、廷臣條奏，部臣核議等等。⑦楊西明:《災(zāi)賑全書》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第三卷，第463－465頁。同樣于道光三年刊刻的還有王鳳生的《荒政備覽》，該書分上下兩卷，其中卷上從勘災(zāi)事宜、查賑事宜、撫恤事宜、平糶事宜等幾個(gè)方面，對(duì)《荒政輯要》、《江浙災(zāi)賑條議》、《浙省條議》中的相應(yīng)法規(guī)做了詳細(xì)歸納，在每條法規(guī)之下還附有自己的大量解釋。⑧王鳳生:《荒政備覽》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第三卷，第597－618頁。此后，任職刑部的楊景仁所輯錄的《籌濟(jì)編》于道光六年刊刻。該書卷首即為“蠲恤功令”，系從《大清會(huì)典》、《戶部則例》與刑部律例內(nèi)錄出。楊景仁解釋自己這樣編排的原因稱:會(huì)典、則例等雖然頒行在官，無庸抄錄，但因全書浩繁，初任地方者或者不能全數(shù)購(gòu)置，猝遇災(zāi)荒時(shí)，又因官非素練，恐致其違誤定例。所以他希望摘錄其要，“俾覽者開卷了然，平時(shí)則加意講求，臨事復(fù)悉心檢閱”⑨楊景仁:《籌濟(jì)編》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第四卷，第15－37頁。。道光年間輯成的還有漕運(yùn)總督朱澍的《災(zāi)蠲雜款》，該書輯錄了乾隆朝以來有關(guān)災(zāi)賑的定例、上諭、災(zāi)案、部議通行等等，其特點(diǎn)是能夠比較清楚地看到救災(zāi)法規(guī)的沿革變換。⑩朱澍:《災(zāi)蠲雜款》，見《中國(guó)荒政全書》，第二輯第四卷，第743－818頁?？傮w來看，以上荒政著述對(duì)救災(zāi)法規(guī)的輯錄歸納，的確有助于各級(jí)官吏從容而靈活地應(yīng)對(duì)災(zāi)荒中的突發(fā)事件，為其減少辦賑分歧、提高辦賑效率打下了良好基礎(chǔ)。

五、清代救災(zāi)立法的特點(diǎn)及缺憾

從以上對(duì)清代救災(zāi)法律的文獻(xiàn)載體的分析可見，清代救災(zāi)立法大致包括以下三個(gè)特點(diǎn)。

其一，對(duì)傳統(tǒng)救災(zāi)立法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與發(fā)展?！扒宕ㄖ剖侵袊?guó)封建法制的完備形態(tài)”?張晉藩:《中國(guó)法制通史》，第八卷，第3頁，法律出版社1999年版。。表現(xiàn)在災(zāi)賑立法上，可以說清朝建立了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)最為完備、詳細(xì)的災(zāi)賑法律體系。清承明制，災(zāi)賑立法也借鑒了明朝的相關(guān)制度。比如，《大明律》中即有“檢踏災(zāi)傷田糧”條，其內(nèi)容與《大清律例》“檢踏災(zāi)傷田糧”條內(nèi)容基本相同?！睹鲿?huì)典》卷十七也設(shè)“災(zāi)傷”為目①《明會(huì)典》卷十七，第304－309頁。，從報(bào)勘災(zāi)傷、蠲免折征、賑濟(jì)、捕蝗幾個(gè)方面歸納了明代相關(guān)立法進(jìn)程。清五朝會(huì)典借鑒了《明會(huì)典》的規(guī)定，但其中容納的災(zāi)賑法規(guī)內(nèi)容遠(yuǎn)比明朝要豐富和完備。乾隆、嘉慶、光緒會(huì)典皆載有荒政十二條，說明清朝將傳統(tǒng)荒政體系和災(zāi)賑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步制度化、法律化。除了會(huì)典之外，《欽定吏部處分則例》、《欽定六部處分則例》對(duì)災(zāi)賑過程中各級(jí)官員的行政處罰提供了依據(jù)?！稇舨縿t例》作為經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)，體現(xiàn)了清代災(zāi)賑法律程序和災(zāi)賑法規(guī)的具體內(nèi)容，包含在這種“典例分立、各司其法的完備的”傳統(tǒng)行政法律體系之下，清代災(zāi)賑立法充分顯示了其對(duì)傳統(tǒng)相關(guān)立法的繼承與發(fā)展。

其二，災(zāi)賑立法與救災(zāi)活動(dòng)發(fā)展的同步性。作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)家，清朝歷代政府對(duì)救災(zāi)立法都予以極大的重視。從順治朝開始，伴隨著救災(zāi)活動(dòng)的展開，清代救災(zāi)制度開始恢復(fù)和重建，救災(zāi)立法進(jìn)程也隨之開始，經(jīng)歷了康熙、雍正朝對(duì)救災(zāi)法規(guī)內(nèi)容的不斷豐富。乾隆會(huì)典首次寫入了荒政十二條，更為全面具體地闡釋了清代國(guó)家救災(zāi)的主旨和基本的法律規(guī)章。乾隆四十一年，《戶部則例》首次刊刻通行，其中在蠲恤項(xiàng)下分設(shè)災(zāi)蠲和賑濟(jì)兩類;乾隆朝《欽定吏部處分則例》災(zāi)賑卷也進(jìn)一步豐富了雍正則例的相關(guān)部分。這些反映了乾隆朝以后，由于國(guó)力逐漸強(qiáng)盛，救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)日益豐富，救災(zāi)立法也日趨完善。在乾隆朝之后，隨著救災(zāi)環(huán)境的變化，根據(jù)國(guó)家應(yīng)對(duì)災(zāi)情的需要，救災(zāi)法規(guī)仍然得以繼續(xù)調(diào)整、增刪、歸納。晚清頻繁出現(xiàn)的賑捐章程，說明了賑捐成為當(dāng)時(shí)賑濟(jì)錢糧籌集的重要方式。光緒三十二年，盛宣懷訂立的官義合辦章程十八條，反映了在官賑弊端積重難返的情況下，義賑開始成為國(guó)家賑濟(jì)的中堅(jiān)力量。由此來看，清代災(zāi)賑法規(guī)的建立與發(fā)展，也大體上能夠反映清朝歷代政府救災(zāi)活動(dòng)的時(shí)代特點(diǎn)。

其三，清代救災(zāi)立法的靈活性。會(huì)典、則例、律例中包含的救災(zāi)法規(guī)體現(xiàn)了清代救災(zāi)法律制度的基本內(nèi)容。省例中的救災(zāi)法規(guī)則多系因地制宜而設(shè)，作為臨時(shí)性救災(zāi)法規(guī)的災(zāi)賑章程，主要因時(shí)制宜，針對(duì)某次救災(zāi)活動(dòng)而制定。這兩類災(zāi)賑法規(guī)皆是對(duì)中央法規(guī)的具體闡釋和補(bǔ)充，體現(xiàn)了清代救災(zāi)立法的靈活性，從而能夠更好地發(fā)揮救災(zāi)法規(guī)對(duì)救災(zāi)實(shí)踐的指導(dǎo)作用和保障作用。許多荒政著述對(duì)救災(zāi)法規(guī)的輯錄歸納，也有助于各級(jí)官吏從容而靈活地應(yīng)對(duì)災(zāi)荒中的突發(fā)事件，為其減少辦賑分歧、提高辦賑效率打下了良好基礎(chǔ)。

清代救災(zāi)立法雖然豐富，但是也有缺憾。有清一代，除了作為臨時(shí)性救災(zāi)法規(guī)的災(zāi)賑章程外，基本沒有一部專門的常設(shè)的救災(zāi)條例或法典出現(xiàn)。也就是說，指導(dǎo)和規(guī)范國(guó)家與地方救災(zāi)活動(dòng)的救災(zāi)法規(guī)大都需要從綜合性法典、則例中找尋。民國(guó)以后，才出現(xiàn)了一系列常用的、專門頒行的救災(zāi)法律條例和章程。如1915年北京政府制定和公布了《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，南京國(guó)民政府行政院于1934年公布了《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，1936年又公布了《勘報(bào)災(zāi)歉規(guī)程》，1947年公布《災(zāi)振查放辦法》。在救災(zāi)資金立法方面，1930年國(guó)民政府頒布了中國(guó)歷史上首部《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》。②岳宗福:《民國(guó)時(shí)期災(zāi)荒救濟(jì)立法》，載《山東工商學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期。這些單門性法規(guī)的出現(xiàn)，反映了傳統(tǒng)救災(zāi)法律制度的近代轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，民國(guó)以后救災(zāi)法律制度的發(fā)展，又是以清代救災(zāi)法律制度作為基石的。

趙曉華(1972—)，女，山西忻州人，歷史學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)人文學(xué)院副教授。

2011－04－21

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