土地征收中的社會發(fā)展與農民發(fā)展——以土地發(fā)展權為視角

杜麗霞

(華中科技大學社會學系,湖北武漢 430074)

土地征收中的社會發(fā)展與農民發(fā)展
——以土地發(fā)展權為視角

杜麗霞

(華中科技大學社會學系,湖北武漢 430074)

在基本人權體系中,生存權是基礎和前提,發(fā)展權則是實現(xiàn)生存權等基本人權的必要條件。土地征收后如何保證失地農民生存權的實現(xiàn)是首要解決的問題,如果不能夠解決和落實失地農民的生存權問題,則征地的正當性與合理性就會遭到質疑。從社會公平與正義的角度來看,農民為城市化做出貢獻就理應享受城市化的成果,即應當享有土地發(fā)展權。但農民恰恰被排除在土地發(fā)展權之外,具有非正當性。政府更加積極地幫助農民實現(xiàn)土地發(fā)展權,通過區(qū)域經濟發(fā)展讓成果的受益者更具普遍性,唯此才能從根本上解決失地農民的社會保障和長遠生活保障問題。

土地征收;生存權;發(fā)展權;土地發(fā)展權

一、土地征收問題中的生存權與發(fā)展權

早在歐洲中世紀,阿奎那就提出“生存權”的概念,近代德國魏瑪憲法第一次將“生存權”寫入憲法,自此生存權被正式納入法律制度的保障體系中,成為憲法性權利。到1948年的《世界人權宣言》,生存權不但已經被世界所接受,而且發(fā)展到要求國家積極履行保障義務,保證每個人都能享有過起碼的生活的權利。1991年,我國《中國的人權狀況》白皮書中提到“生存權是中國人民長期爭取的首要人權”,而且至今仍然是一個首要問題。而所謂生存權,是人有免于因饑寒而喪失生命的權利,它需要有一套“有利于公平分配財產的法律制度”[1]。發(fā)展權是個人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經濟、社會和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權利。我們這里僅僅談到的是個人發(fā)展權問題。生存權一般是指適當的生活水準權,其目的在于“保障國民能過上像人那樣的生活,以在實際社會生活中確保人的尊嚴”,因為“任何一個政府如果不以公眾利益作為其獨一無二的目的,都不是好政府”[2]。顯然,生存權是要人們能夠生活下去的基本權利,但究竟什么樣的標準才能夠成為“適當的生活水準”,卻取決于某一地方具體的經濟發(fā)展狀況。基于某一地方具體的生存空間內可獲得的生存資源是維持生存權的基本保證。由此可見,生存權既是一項普遍意義上的基本人權,又是一項與特定的社會環(huán)境緊密相連而具有特殊性的權利。

生存權的法律意義,在于使人們擺脫貧困生活的現(xiàn)實訴求得以法理化,并由此獲得國家制度的保障。不難發(fā)現(xiàn),生存權與貧困是密切相關的,貧困是形成生存權威脅的主要原因。發(fā)展經濟,引領人們脫貧致富是解決生存權的重要途徑。早在中國古代,春秋改革家管仲講“倉廩實而知禮節(jié),衣食足則知榮辱”,強調了百姓物質生活的重要性。儒家孔子的“富民”思想,孟子的“仁政”藍圖,墨家的“中國家百姓之利”,也都表達了對人民基本生存權的關懷。從中亦可看出,生存與發(fā)展又是如此緊密相關?！鞍l(fā)展權”法律理念最早由非洲的阿爾及利亞正義與和平委員會于1969年發(fā)表的關于“不發(fā)達國家發(fā)展權利”報告中提出,1970年,穆巴依在國際人權研究院演講時指出：“發(fā)展,是所有人的權利,每個人都有生存的權利,并且,每個人都有生活得更好的權利,這項權利就是發(fā)展權,發(fā)展權是一項人權?！盵3]個人發(fā)展權作為人權發(fā)展史上的“第三代人權”,它既是生存權的延伸,又是對生存權的深化。換言之,生存權是基礎和前提,但發(fā)展權是實現(xiàn)生存權等的基本人權。從人類本質的角度來講,發(fā)展權實現(xiàn)于人的社會、離不開人的本質;人的本質又離不開人的生存與發(fā)展。人只有獲得這種權利,才能擺脫與其他動物合為一體的狀態(tài),而成為社會上的、法律上的人[4]。

農民的土地既是基本生活資料又是基本的生產資料。土地的保障功能是農民身份的特殊承載。在憲法文本中的諸多公民基本權利中,生存權是最基本的,它包括獲得生存的基本生活資料以及能夠獲得享有基本生存資料的途徑,相較而言,后者更加重要。所以賴以生存的土地對于農民而言是最基本的生存權實現(xiàn)的條件和途徑。這不僅可以從理論上加以闡明,可以從實證調查中強化[5],還可從中國傳統(tǒng)社會以小農經濟為主體的鄉(xiāng)土文化中得以印證[6]。

在當代中國,土地征收面臨著諸多從理論到實踐形態(tài)各異的論爭。筆者認為,在土地征收問題的諸多環(huán)節(jié)中,土地征收后如何保證失地農民生存權的實現(xiàn)是首要解決的問題。如果不能夠解決和落實失地農民的生存權問題,則征地的正當性與合理性就要遭到質疑。申言之,土地征收的“善后”工作,實際上是土地征收問題中“權利沖突”“價值”權衡的鏡像。從土地征收后的使用用途、目的角度來看,征收后的土地是進行了開發(fā)利用以實現(xiàn)更大的土地價值,為人們提供更好的生活。所以它解決的是發(fā)展權的問題。本來二者是具有關聯(lián)性和互促效應的,即發(fā)展權的實現(xiàn)可以解決生存權的問題。但是,在我國,失去生存權保障的是失地農民,獲得發(fā)展權的則是政府和城市居民。如果不能很好的解決農民被征地后的生活保障和生存途徑的話,是否會得出以失地農民的生存權的喪失來換取更多其他利益主體的發(fā)展權的邏輯呢?由此觀之,失地農民的生存問題在現(xiàn)實中是一個善后問題,而保障生存權的根本性與迫切性卻使得我們應當將其“前置”。概言之,沒有對生存權的妥善解決就沒有發(fā)展權的關照問題。以舍棄部分群體的生存權去形成其他主體的發(fā)展權就會有社會不公的問題產生,其本身也將失去正當性基礎。

早在1942年的英國《阿斯瓦特報告》中就提出了物權法上的“土地發(fā)展權”概念,此后英美法等國紛紛于上世紀50年代至60年代在國內建立了較為完善的土地發(fā)展權法律制度。因此,對“土地發(fā)展權”的研究有兩種進路,一是憲法層面的,二是物權法層面上的。有學者的研究表明,作為物權法上土地的“發(fā)展權”的創(chuàng)設要早于人權法上“發(fā)展權”的創(chuàng)設,前者是基于物權法上土地移轉和利用的發(fā)展權利訴求,后者是基于國際人權法上個人和集體全面發(fā)展的權利要求,不同法域“發(fā)展權”法律制度體系的創(chuàng)設都是基于共通性的發(fā)展需要和權利訴求[7]。

二、社會發(fā)展的代價

改革開放30多年來,我國城市化和工業(yè)化快速推進。據《經濟日報》報道,2008年全國平均城鎮(zhèn)化水平達到44.9%,城市數目為656個(其中地級市287個,縣級市369個)。我國工業(yè)結構日趨合理,大型跨國集團不斷涌現(xiàn),尤其是1978年以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,在工業(yè)領域雄踞半壁江山,極大地提高了我國的綜合國力。中國社會科學院農村發(fā)展研究所黨國英教授算了一筆帳：從“一五”開始,農民通過剪刀差為國家的工業(yè)化做出30萬億貢獻之外,農民在土地收益上又為城市化貢獻將近30萬億。這兩個30萬億,說得好聽,叫“貢獻”,說得不好聽 ,就是“剝奪”[8]。與此同時 ,由于合法或非法占用農民集體的土地,極大的損害了農民集體的權益,造成農村利益巨額流失,破壞了農村寧靜的生活秩序,增加了農村不和諧的因素。因此,社會發(fā)展的代價必要性問題和代價主體的特定性問題被混為一談。如果說社會發(fā)展必須付出代價與成本,那么利益損失與收益之間的關系就要進行必要的平衡,實現(xiàn)基本的責、權、利均衡。否則,犧牲主體便成為農民,社會對特定主體的剝奪會令整個社會失去公平。

歷史上土地補償的理論主要有既得權論、恩惠論、公用征收論、社會職務論、公平負擔平等論、特別犧牲論等[9]。歷史上的既得權論、恩惠論、公用征收論和社會職務論均已不被現(xiàn)代人所接受。而公共負擔論和特別犧牲論均認為,政府的活動是為了公共利益而實施,其成本應由社會全體成員平均分擔。特別犧牲論日漸被廣泛接納,該理論源于公共負擔平等說,由19世紀末德國學者奧特邁耶(Otto Mayer)提出。此理論基于法的公平正義觀念,認為國家合法征地行為,對人民權利所造成的損失超出了行使所有權的內在社會限制,與國家課以人民一般的負擔不同,它是使無義務的特定人對國家作出特別犧牲。這種特別犧牲具有個案性質,因此應當由全體人民共同分擔給其以補償,才符合公平正義的精神,是促進社會利益最大化、追求社會公平的需要。在以人本精神為核心的和諧社會的構建中,公民不因職業(yè)身份的不同而享受不同待遇這一平等原則,必然產生農民,尤其是失地農民對代價分擔、利益共享的訴求。

生存權是一個歷史性概念,它產生于20世紀初資本主義壟斷普遍化的歷史階段。如前所述,生存權與貧困問題關系密切。基于個人能力、勤勉程度而導致的貧困問題是個人問題,因此個人自己應該為這種貧困負責。但并非因為懶惰也會形成的貧困就顯然不應由個人全部負責,不能個人承擔因為這種貧困所致的對生存權的威脅,而應該由社會整體來為其買單。這一思想來自于福利國家形成之初的資本主義。當時失業(yè)和貧困等社會弊病給人們的生活帶來了巨大的陰影,而貧富分化更阻礙了高度發(fā)達的資本主義的繼續(xù)發(fā)展,也使得近代市民憲法所保障的任何公民都享有的不受干涉的自由和權利失去了應有的意義[10]。由于這種貧困的狀態(tài)并非是由于個人的懶惰所造成的結果,而是資本主義競爭性生產的必然產物,所以不應當使個人為此承擔所有的責任,國家和社會有義務通過對社會經濟生活的積極干預來緩解失業(yè)和貧困,向失業(yè)者和受貧困困擾的人們提供經濟上的幫助和支援,使社會中每個階層的人都能過上作為人應當享有的基本生活條件。惟其如此,才能保證每個人不受干涉的基本權利和自由的真正實現(xiàn)[11]。生存權也正是在此意義上應運而生。早期的社會進化論直接將達爾文“適者生存”的生物學理論運用到社會學研究中,典型的如斯賓塞的“社會達爾文主義”。這一理論并沒有客觀地看待貧困發(fā)生的社會歷史原因,讓社會弱勢群體成為社會進步發(fā)展的代價是片面和不負責任的,同時也會最終因這種社會不公帶來整個社會發(fā)展的遲滯。

三、土地發(fā)展權的權利主體與實現(xiàn)機制

未來土地最大的收益潛力在于土地的發(fā)展權已是不爭的事實。目前我們的土地發(fā)展權享有的主體是國家或用地單位,唯有祖祖輩輩依賴土地生存的農民被排除在外。這種現(xiàn)象已經被很多學者所詬病,由此產生了對于土地發(fā)展權利益歸屬的研究。這方面的研究和討論主要可以歸納為三種觀點。一種觀點認為土地發(fā)展權歸國家所有,即“漲價歸公”[12]。另一種觀點認為土地發(fā)展權歸農民所有,即“漲價歸私”[13]。第三種觀點為土地發(fā)展權由國家和農民共同享有[14]。筆者贊同“漲價歸私”的觀點?！皾q價歸公”實際上是對實然狀況的承認,并沒有超越于現(xiàn)有征收補償制度去思考利益歸屬的應然問題,更遑論切實地保障土地發(fā)展權。至于土地發(fā)展權由國家和農民共同享有的觀點,表面上看較為中庸平恕,超越了現(xiàn)有制度與實踐,強調對農民土地發(fā)展權保障的應然性。而且,它同時獲得了歸公論與歸私論的理由支持。然而,我們認為,在利益分配、權力博弈的過程中,弱勢方的農民往往在實踐中被國家政府權力所壓制,這將使得對其土地發(fā)展權及相關利益的保障逐漸降格。所謂“取法乎上僅得乎中,取法乎中僅得乎下”,只有通過制度設計將土地漲價的利益以精妙的百分之百地劃歸農民,才能最有效地保障農民的土地發(fā)展權。

不管是土地發(fā)展權國有化還是“市場化”,都意味著作為集體或個體的農民從根本上失去了土地發(fā)展權,失去了持續(xù)發(fā)展的根本保障。同時,這一發(fā)展趨勢不僅無法消除現(xiàn)行土地征收制度的缺陷,也根治不了農用地未經審批擅自改變?yōu)榻ㄔO用地隱形市場交易。將土地發(fā)展權回歸原土地所有權人或使用權人所有的制度設計,是國外的一種成功經驗,體現(xiàn)了發(fā)展權民享的基本原則。有恒產者有恒心,它使廣大農民得到土地發(fā)展權對價的同時,也激勵了廣大農民更加珍惜土地,特別是保護耕地的積極性。如是,土地一級市場的隱形市場將無形消失,土地違法案件也會大大減少,土地的集約化及綜合使用效率將會極大地提高。

目前我們的土地使用權制度存在著許多弊端,失去土地給農民帶來的深層次問題將成為我們構建和諧社會的一個突出的不和諧因素。從理論上講,土地發(fā)展權作為一項關涉財產問題的基本權利,不應由國家參與利益分配或壟斷較大的發(fā)展權份額。因為國家主要是作為政治組織而存在的,而不是作為市場主體設立的,它參與利益分割就會讓它形成市場中具有牟利本性的逐利者。而且,這也與有限政府理論以及服務型政府模式背道而馳。因此,從國家性質和政府職能、目的等層面,國家參與其中獲得土地財政、享受土地發(fā)展權的非正當性就昭然若揭。此外,按照國際公認的標準測定,我國市場經濟發(fā)展程度已達69%,早已屬于發(fā)展中的市場經濟國家。而實行土地發(fā)展權國有化、壟斷化,其結果必然是土地發(fā)展權制度運行無法產生效率,與市場經濟的基本原則也是不相符的。市場體制的正常、高效運行,一方面要破除行政壟斷,另一方面還要讓利益主體有一個公平的利益博弈環(huán)境,保障利益相關主體的充分參與。

現(xiàn)行的土地發(fā)展權國有化,似乎也有其正當性理由 ——有利于國家通過掌控土地發(fā)展權,達到控制農民集體或農民擅自變更土地使用性質的行為,起到保護耕地的作用。其實大量的現(xiàn)實恰恰表明,實行土地發(fā)展權國有化,不僅意味著由國家獨享土地發(fā)展權的巨大經濟價值,形成的結果是政府與民爭利;而且土地發(fā)展權國有化與土地用途管制制度功能重疊,其結果不能解決土地使用性質變更而產生的發(fā)展性利益分配和權利歸屬等本質問題。過分強調國家與集體土地所有權的絕對性,就忽略了其動態(tài)利用、資源優(yōu)化配置的功能。從土地用途的規(guī)劃發(fā)展來看,來自《中國城市發(fā)展報告(2010)》的顯示,從2000年到2009年,中國城市化率由36.2%提高到46.6%,城鎮(zhèn)人口由4.6億增加到6.2億,凈增1.6億人,并預測到2015年中國城鎮(zhèn)化水平將達到52%左右,到2030年將達到65%左右,而其中失地農民將占相當的比例。這些現(xiàn)象都表明,在土地問題上,無論是土地的利用發(fā)展,還是土地的征收補償,土地市場的缺位都導致了城鎮(zhèn)化進程中土地的資源優(yōu)化配置難以達致。一方面,它使得土地的流轉未能更好地符合供需關系,另一方面,它也是造成目前農民土地發(fā)展權得不到體現(xiàn)并保障道德經濟基礎。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展勢必會形成土地性質的改變,這些農用地轉為建設用地的土地利用規(guī)劃的數量是能夠確定的,但農民被征地后拿到的僅僅是農用地的補償款,自此他們和原有的土地沒有任何關聯(lián),包括基于土地發(fā)展權而形成的任何土地增值收益都和農民無關。國家參與土地發(fā)展權分配的正當性基礎是脆弱的,而農民恰恰是最應該成為土地發(fā)展權的受益主體。

因此,土地之上形成的越來越復雜的關系就必須借助科學配置土地權利,健全土地權利體系來理順和規(guī)范,明確顯現(xiàn)市場經濟在土地流轉,至少是在土地征收補償當中應有效應。只有以土地的發(fā)展權為基礎,以市場機制的正本清源,及權利主體的重新確立為突破口,以符合廣大失地農民基本利益為宗旨,才能在古老文明的土地上勾勒和諧公平的發(fā)展藍圖。

四、社會發(fā)展與農民發(fā)展的權衡

我國應對“公共利益”進行嚴格的限制性解釋,控制“公共利益”的范圍。土地征用的起點在于公共利益,嚴格解釋公共利益可以從源頭上控制可能被征用的土地數量,盡量做到少用、少征土地。土地發(fā)展權是對土地在利用上進行再發(fā)展的權利。土地發(fā)展權具有抽象性、潛在性、政策性和工具性。土地用途管制促成了土地發(fā)展權的產生。土地發(fā)展權的設立有利于土地用途管制的實施。同時,土地發(fā)展權制度的有效實施需要合理的土地用途管制制度的配合[15]。對于增值收益的分享問題,黃祖輝等認為,在現(xiàn)行征地制度下,非公共利益性質的征地活動剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權,給集體所有者帶來了損失,用地單位和政府則分享了這部分土地增值收益。王小映等通過對農地轉用項目進行抽樣調查,對我國農地轉用過程中的征地補償、初次土地增值收益和二次土地增值收益進行了實證分析。指出征地補償的具體執(zhí)行標準顯得過低,導致政府可取得的土地增值收益空間過大,并且土地增值收益主要集中在縣、市級政府,絕大部分用于城市建設和城市土地開發(fā);由于歸公的土地增值收益在使用上投向城市地區(qū)的多、投向農村地區(qū)的少,投向經濟建設的多、投向社會事業(yè)的少,導致城鄉(xiāng)之間、農村地區(qū)之間不能通過政府公共投資政策公平地分享這種收益,加劇了征地引起的矛盾沖突。因此,要在土地征收中切實保護農民土地權益,就必須完善土地征用補償機制;賦予農民國民待遇,完善社會保障體系[16]。概括起來,學者對我國農地征收補償制度,進行了深刻而全面的分析研究。但提出的政策建議多為理論層面,量化分析缺位,可操作性較差。尤其是對于失地農民分享增值收益問題,失地農民應該享有哪些農地價值、享受比例多大等量化方面的研究不多。誠然,征收補償制度的研究是超越于現(xiàn)實以尋求改革的應然研究,然而,如果不建立在量化、實證研究的基礎上,則可能使得理論研究與政策建議曲高和寡,與現(xiàn)實存在巨大的鴻溝而意義不大[17]。筆者認為,在補償標準方面,《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：“征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補償?！钡?款規(guī)定：“依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補償費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費?！薄段餀喾ā返?2條第2款規(guī)定：“征收集體所有的土地,應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農民的社會保障費用,保障被征地農民的生活,維護被征地農民的合法權益。”《物權法》雖然新增了被征地農民的“社會保障”,但并沒有突破原有框架?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的以土地原用途和年均產值作為補償標準的方法,沒有考慮農地轉為非農業(yè)用地的升值部分。

首先,我國現(xiàn)行的征地補償制度是一種純粹的補償關系,與市場經濟關系是脫離的。國家實際上通過參與征收集體土地獲取了農村土地的增值,農村在城市化過程中不僅沒有獲得工業(yè)化的支持,而且也沒有取得工業(yè)化進程中應得的收益。一方面,在市場經濟體制下,土地權益要體現(xiàn)在土地發(fā)展權益上,設置土地發(fā)展權是維護被征地農民利益的根本。從生存權與發(fā)展權的角度來看,很多學者都意識到我國現(xiàn)有法律制度僅僅是意識到了保障農民生存權的重要性,卻并未對生存權和發(fā)展權給予充分的保障,且對被征地農民的生存權和發(fā)展權產生了巨大的負面影響[18]。而且,所謂的“合理補償”,無論是面向土地原有用途,還是針對土地增值收益,都意味著補償標準應當建立在動態(tài)量化計算的基礎上,這就訴諸市場經濟中的價格機制。然而,從現(xiàn)有法律的各種規(guī)定、各個層面,以及實踐操作的種種跡象來看,市場經濟在征地補償中是缺位的,征地的各個環(huán)節(jié),包括亟需訴諸市場化的補償機制,都體現(xiàn)著“全能政府”的一手包辦。故而,按照“土地的原有用途”進行補償,首先不是一個補償標準較低的弊病,而是一個違反市場規(guī)律,違背市場經濟的制度設計。不僅土地發(fā)展權完全得不到體現(xiàn),也與補償標準的合理化背道而馳。另一方面,對農村而言,土地是最重要的生產資料,國家所有對農村的補貼政策都是跟土地相關的。國家對農村的糧食補貼、農資綜合直補、良種補貼和其他補貼等都跟土地的多少相關聯(lián),失去土地后,就失去了享受國家對農村補貼的機會,也就失去了與土地相關的發(fā)展權。所以,對農民而言,失去土地,不僅僅意味著生產資料的喪失,更意味著農民與土地相關聯(lián)的一系列財產權、就業(yè)權以及教育權等發(fā)展權受到了不同程度的損害和影響甚至喪失;同時,由于長期以來的城鄉(xiāng)二元分割所存在的制度壁壘,失去土地的農民又很難融入城市,在生活、就業(yè)等方面與市民地位相差較大。因此,也有必要對失地農民進行系統(tǒng)的技能培訓。失地農民不再有昔日勞作的場所,政府尤其是地方政府應當建立專門負責對失地農民進行培訓教育的機構,并通過技能培訓,為失地農民獲得新的工作技能。因為,對人的能力投資收益率要遠大于對物的投資收益率。可以說對人的培訓可以為失地農民生存權與發(fā)展權的保護提供動力和支撐?？傊?將失地農民問題的解決同城市化與經濟建設結合起來,提出開發(fā)型安置方式是解決失地農民發(fā)展問題的最佳途徑,將對解決失地農民因為發(fā)展機會而導致的生活困難問題起到了積極的探索意義,為其他社會問題的解決提供有益的借鑒和參考。

目前,征地補償制度在完善,失地農民雖然得到了一定的資金補償,但問題是有些地區(qū)由于經濟欠發(fā)達,對農民的補償額偏低,在補償標準和政府提供的資金資助上各地就會顯現(xiàn)出差距,而這種差距也正是以經濟發(fā)展為基礎所形成的差序狀態(tài)。即使得到了合理的補償,由于農民自身的技能不能完全適應城市產業(yè)對專業(yè)化勞動力的需求,使其本身難以真正融入城鎮(zhèn),更難以用土地補償金進行投資運作。因此,失地農民的發(fā)展權在客觀上受到了制約。土地發(fā)展權也要讓失地農民分享,強調的是區(qū)域經濟發(fā)展的前提下能夠帶動失地農民共同進行發(fā)展的同時解決農民的社會保障、生活保障和農民市民化的一系列問題,同時也讓社會發(fā)展的成果讓利益貢獻主體獲得了回報。土地發(fā)展權賦予農民,其意義不在于農民基于這項權利而獲得一次性利益,而是讓發(fā)展權在農民手中切實地實現(xiàn),這時的政府又要發(fā)揮積極職能提供保障權利實現(xiàn)的途徑。應積極探索一種以提高土地永續(xù)利用和保護效率的激勵機制,在確保農民利益最大化的同時,使有限的土地資源也能得到集約化的利用和綜合性的保護。有鑒于此,土地征收補償制度可以改變一次性貨幣補償的方式,以按年支付方式,與社會保險相結合的補償模式取而代之。只有這樣,才能使得“補償”這一善后工作持續(xù)化,真正與“土地發(fā)展權”之“發(fā)展”涵義同符合契。

如廣州市為了保護失地農民的利益,在嚴格執(zhí)行國家每年有限的新增城市用地規(guī)模的前提下,規(guī)定新征農民耕地必須預留10%給村集體,作為失地農民的長期生活保障。這一政策的著眼點本是為農民的長遠利益考慮的,但也存在著實際問題：一方面是城市用地非常緊張,另一方面是農民預留地長期閑置。農民在選擇招商項目上處于明顯的劣勢,好項目不找他們,投資收益低的項目他們不想要。所以,除了城鎮(zhèn)中心區(qū)域以及合適商業(yè)開發(fā)的地段,農民很難找到既環(huán)保又有市場前景的項目。廣州市開發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))在實踐中探索了一種拓展土地發(fā)展權的辦法,即以高于市場的優(yōu)惠價格租賃農村集體預留地50年,并在50年內,根據物價指數的變動上浮租賃價格,保證了農民長期、穩(wěn)定的收益。同時,被租賃土地統(tǒng)一納入開發(fā)區(qū)招商發(fā)展用地。分割了土地所有權,單獨處置土地使用權,利用開發(fā)區(qū)獨特的競爭優(yōu)勢和體制機制優(yōu)勢,實現(xiàn)了土地價值的再提升。這種租賃再開發(fā)的模式,既保證了土地所有者的所有權不變,又實現(xiàn)了土地發(fā)展權的轉移。由土地開發(fā)受限制的所有者將其土地發(fā)展權進行合理轉讓,在獲得較高的固定回報的同時,土地資源拓展了新的發(fā)展空間,政府利用此資源實施產業(yè)調整轉移,規(guī)劃產業(yè)布局和完善產業(yè)鏈也有了更多的回旋余地。當然,廣州開發(fā)區(qū)作為土地發(fā)展權受讓人,為了最大限度地發(fā)揮租賃土地的效益,積極引入市場機制運作土地,如招商建造廠房出租,商業(yè)運作文化中心、員工宿舍樓以與周圍產業(yè)配套。當地農民既可以通過集體的租賃經濟得到一份收入,也可以在周邊企業(yè)服務圈里謀得新的工作。總之,在城市化、工業(yè)化的大潮中,通過土地發(fā)展權延伸的廣闊空間,農民真正融入城鎮(zhèn)化的步伐將會更加堅定踏實。美國通過近40年的土地發(fā)展權轉移計劃(TDR),實現(xiàn)了廣泛的社會發(fā)展和環(huán)境保護的目標。TDR作為一種平衡發(fā)展和保護的市場化工具,可實現(xiàn)越來越廣泛的社會經濟環(huán)境目標,如歷史遺跡的保護、開敞空間的保存、耕地的保護,包括風景名勝、水源地、某些生態(tài)敏感地區(qū)等環(huán)境資源的保護以及特定資源環(huán)境保護區(qū)的開發(fā)強度和密度等[19]。

現(xiàn)行的戶籍制度限制了被征地農民到城市去生存與發(fā)展,而農村的土地已經被征用,這自然會侵害到農民的生存權與發(fā)展權。改革現(xiàn)行的戶籍制度,對失地農民實行靈活的戶籍制度,讓被征地農民可以選擇獲得實施征地行為的一級政府轄區(qū)內的任意城鎮(zhèn)的戶籍,可以為失地農民走向城鎮(zhèn),打破城鄉(xiāng)隔閡的壁壘,在離開土地耕作后的生存與發(fā)展中得到平等的對待。無論是戶籍的轉變和自治組織名稱轉變,實質上是農民通過身份轉換而獲得與身份捆綁的福利保障。發(fā)展權主體的名義并不重要,重要的是如何讓農民切實地享受到土地發(fā)展權帶來的實惠。農村、農業(yè)、農民的問題是一個系統(tǒng)性問題,失地農民,失去的不僅僅是土地本身,還有一系列直接或間接地與土地相關聯(lián)的權利和利益。某種意義上土地發(fā)展權利益之合理估量,不只是一個時間節(jié)點的“市場價格”,應是一個歷時增長的累積權益,這是“發(fā)展”的應有之義。我們必須意識到,為失地的農民提供社會保障措施并非是維護其合法權益、保障其生活安全的唯一或最佳途徑。經濟基礎決定上層建筑,制度設計仍離不開經濟發(fā)展。沒有區(qū)域經濟發(fā)展的基礎,農民發(fā)展權的一切問題則無從談起。加快經濟的發(fā)展,為失去土地的農民提供更多的就業(yè)機會和生存機會才是解決問題的建設性路徑。有了經濟發(fā)展還要肯支付一部分發(fā)展成果讓受益者更具普遍性,支付這部分土地增值收益還要給出政府能動幫助農民實現(xiàn)權益的途徑,唯此才能從根本上解決失地農民的社會保障和長遠生活保障的問題。

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The Development of Farmers and Society in the Land Acquisition——Perspective of Land Development Rights

DULi-xia
(Department of Sociology,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan,Hubei 430074,China)

Right to life is the basis and premise,but the right to development is a kind of right to achieve right to life and other basic human rights.After the land acquisition,it is the primary problem to ensure the realization of farmers’survival.And if we can not solve and implement the right to life of landless peasants,then the legitimacy and rationality of land acquisition should be questioned.From the view of social fair and justice,the peasants should enjoy the right to land development.But they were excluded from the land just outside the right to development,with non-legitimacy.Through regional economic development,beneficiaries of development outcomes to be more universal.Government to help farmers achieves a more positive development rights,which can fundamentally solve the social security of landless peasants and long-term livelihood security.

land acquisition;the right to life;the right to development;land development right

F301

A

1005-6378(2011)05-0142-07

2011-05-21

杜麗霞(1961-),女,內蒙古包頭人,廣州南沙開發(fā)區(qū)紀委書記,華中科技大學2007級社會學系社會保障專業(yè)博士生,主要研究方向：社會保障。

[責任編輯 侯翠環(huán)]