孫 暢

全球環(huán)境關(guān)系中國際法的有效性考辨
——一種國際制度理論的視角

孫 暢*

國際法的基本理論不能為其有效性的研究提供自足基礎(chǔ)，引入國際制度理論的視角更為可行。“弱法”特質(zhì)的國際法憑借其制度性優(yōu)勢，在棘手環(huán)境關(guān)系中顯現(xiàn)出不同程度的有效性。問題的結(jié)構(gòu)、制度的屬性以及更廣泛的背景等關(guān)鍵因素，深深影響著國際法有效性的程度。

全球環(huán)境關(guān)系 國際法的有效性 國際制度 弱法

自20世紀(jì)70年代以來，人們?nèi)找骊P(guān)心大規(guī)模的全球環(huán)境問題，為解決這些具體問題而建立的國際環(huán)境法律制度也在廣度和深度層面急劇增加。這種發(fā)展趨勢，使人們看到了解決眾多環(huán)境問題的希望，包括與全球環(huán)境變化相關(guān)的一系列挑戰(zhàn)。然而，這種希望具有現(xiàn)實性嗎?這就需要質(zhì)詢?nèi)藗優(yōu)閼?yīng)對各類環(huán)境問題，特別是全球環(huán)境問題而建立或正在努力建立的國際法律制度的有效性。研究國際法的有效性需要面對兩個難題。第一，鑒于權(quán)力和利益在決定國際行為方面的重要作用，我們所看到的對國際法律制度的遵守是否完全排除二者的結(jié)果?第二，如果條約和制度能夠改變行為，那么參與談判的行為體和制度設(shè)計者應(yīng)該關(guān)注哪些因素來促進(jìn)制度最大程度的有效?本文試圖通過對全球環(huán)境關(guān)系中棘手實例的分析，說明國際法仍能在國際環(huán)境問題的解決上起到至關(guān)重要的作用，并且的確存在一些關(guān)鍵因素能夠增強(qiáng)或減弱這種有效性。這樣一來，既可以平息那些國際法虛無主義者的疑慮，也能夠提醒人們不應(yīng)將國際法當(dāng)作權(quán)力的陪襯而簡單地棄之一旁。

一、國際法有效性的界定

研究國際法的有效性問題可以有多種路徑，但從國際制度有效性的理論中汲取養(yǎng)分，卻是一條比較恰當(dāng)、合理的途徑。這首先是因為，國際法在“法理學(xué)”上的缺位，使得對其有效性問題的研究缺乏權(quán)威的理論指導(dǎo)。目前的法理學(xué)，主要是現(xiàn)代西方法哲學(xué)的代稱，其研究對象是“一般法”，即包括國際法在內(nèi)的整個法律領(lǐng)域和古往今來的一切法，〔1〕參見張文顯:《二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究》，法律出版社2006年版，第2、3頁。但作為西方現(xiàn)代國家的一種意識形態(tài)，其理論和學(xué)派觀點多是以國家法為背景的，其研究內(nèi)容和研究方法都是特定歷史時代的產(chǎn)物，即先于國際法的產(chǎn)生而逐漸成熟的。這就意味著，建立在政權(quán)和統(tǒng)治集團(tuán)之背景上的法理學(xué)，在研究和把握無政府狀態(tài)下的國際社會規(guī)則時不免存在局限。我們很難從指導(dǎo)國家法的一般法理學(xué)中，尋找到對國際法有效性問題的理論支撐。即使將國際法劃入“一般法”的范疇，也不能簡單地將法理學(xué)中對“法的有效性”問題的研究，類比為國際法的有效性，而直接適用在國際法研究上?！?〕本文所講的國際法有效性，是從國際法對行為體的影響角度來說的，類似于法哲學(xué)理論中“法的實效”，而無意討論國際法的效力及其來源問題(通說是國家間協(xié)調(diào)一致的意志)。所以，國際法的有效性的界定，既面臨缺乏“國際法理學(xué)”支撐之難題，又不甘于簡單地從一般法理學(xué)中尋找不適當(dāng)?shù)拇鸢浮?/p>

其次，國際法學(xué)中的主要理論學(xué)派，囿于其內(nèi)容和方法上的局限，也很難完整地指導(dǎo)具體法律制度的研究。從國際法學(xué)史來看，早期以格老秀斯為代表的學(xué)派，受自然法理論影響甚巨，其承認(rèn)自然法是國際法的一種獨(dú)立淵源，并認(rèn)為國際關(guān)系完全受法律規(guī)則的支配。〔3〕參見楊澤偉:《國際法析論》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第298頁。之后的勞特學(xué)派雖然對自然法學(xué)派有所發(fā)展，并把進(jìn)一步發(fā)展和加強(qiáng)國際社會中法律的有效性，作為該學(xué)派在國際法理論上所肩負(fù)的使命，但其關(guān)注點多集中在國際法院的功能和作用上，而缺乏對國際法律制度的整體考量?！?〕參見楊澤偉:《國際法析論》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第307、308頁。到了現(xiàn)代階段，實在國際法逐漸繁盛，并占據(jù)了主導(dǎo)地位。他們強(qiáng)調(diào)對國際法之“實然”進(jìn)行概念和邏輯的形式分析，拒絕做出有關(guān)“應(yīng)然”的價值判斷，容易割裂國際法與國際政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和道德等之間的聯(lián)系。例如，在分析實證主義者看來，只要是國際條約，根據(jù)“約定必須信守原則”，便具有同樣的法律效力，而無關(guān)其實效;但是，該理論無法充分說明為何有的類型的國際條約得到遵守的程度大，有的則實施效果不佳。

因此，一個更為貼切、可行的方法，就是借鑒國際關(guān)系學(xué)中的國際制度理論，來對國際法的有效性問題進(jìn)行支撐和指導(dǎo)。這既是由于國際制度與國際法歷來就存在著極為密切的關(guān)系，〔5〕相關(guān)研究參見劉志云:《當(dāng)代國際法的發(fā)展:一種從國際關(guān)系理論視角的分析》，法律出版社2010年版，第112-119頁。又因為該理論較之法的“穩(wěn)定”屬性來說，能在更大程度上反映國際關(guān)系中復(fù)雜多變的情勢。這種研究視角，可以為具體國際法律制度的研究提供更廣闊的探索空間。

奧蘭·揚(yáng)將制度的有效性看作是，用以衡量社會制度在多大程度上塑造或影響國際行為的一種尺度。如果從個體行為者的角度來看，只有當(dāng)一種制度達(dá)到這一程度時，才能說它是有效的:即該制度的運(yùn)作能促使行為體改變其行為，而在不存在該制度或該制度被其他制度安排替代的情況下則不會產(chǎn)生這種效果?！?〕［美］詹姆斯·N．羅西瑙主編:《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2006年版，第187頁。從這個意義上說，國際法的有效性應(yīng)該是指，國際法律制度在多大程度上能夠塑造或影響國際法主體的行為，以及國際法得到遵守或受到尊重的程度。具體到全球環(huán)境關(guān)系中，就是衡量國際環(huán)境法律制度安排在多大程度上成功地解決了那些導(dǎo)致它們建立的環(huán)境問題。這種思維的轉(zhuǎn)換，絕非簡單地將“國際制度”一詞替換成“國際法”，而是要進(jìn)一步挖掘國際法律制度的獨(dú)有價值。

首先，國際法的有效性是針對具體問題而言的，絕不是泛泛的概念性研究。在全球環(huán)境關(guān)系中，法律制度管理著一系列截然不同的問題，如海洋廢物傾倒、瀕危物種國際貿(mào)易、有害廢棄物跨邊境流動、生物多樣性喪失等等。一些法律制度還涉及地理范圍的劃分，如南極生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和萊茵河流域的養(yǎng)護(hù)及管理。與國內(nèi)法律制度一樣，這種國際層面的法律制度在有效性上是大不相同的:有的對個體或集體行為沒有多大影響，最后成為一紙空文，如與森林保護(hù)相關(guān)的國際法規(guī)則;而有的則逐步發(fā)展成為具有約束力的“硬法”，一些強(qiáng)勢行為體也不敢承擔(dān)無視其安排的風(fēng)險，比如對危險廢物越境轉(zhuǎn)移問題的國際法規(guī)制。

其次，談及國際法的有效性問題，除了涉及一些終極評估標(biāo)準(zhǔn)(諸如經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、政治標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)標(biāo)準(zhǔn))外，還需要特別關(guān)注對過程的規(guī)制。有些環(huán)境問題特別復(fù)雜，解決起來非常棘手，比如有毒廢棄物的處理，或全球碳循環(huán)的人為干涉等，根本不可能在一個合理的時間段內(nèi)得以解決。這時候，法律制度在管理或控制的過程上會比根本解決問題更能顯示出效果。又比如氣候變化問題，在人們對相關(guān)的物理和生物體系還知之甚少的情況下，過程管理這種形式就自然成為法律制度安排和運(yùn)作的主要內(nèi)容。

最后，我們必須認(rèn)識到，許多法律制度是隨著情勢的發(fā)展不斷發(fā)生變化的，甚至是根本性的改變。最明顯的例子，如20世紀(jì)90年代為應(yīng)對氣候變化、生物多樣性減少和沙漠化等問題而建立的全球性法律制度安排，它們無一不是在框架公約的基礎(chǔ)上構(gòu)建的，因此很難對其有效性做出過早的定性評估。因為這種框架公約的制度形式，本身就旨在啟動一個持續(xù)的制度形成過程，從而對其有效性的判斷也需要保持在一個暫定狀態(tài)，否則就難以反映其全面效果。譬如，長程越界空氣污染控制制度就始自1979年的一個框架公約，起初并沒有包含實質(zhì)性內(nèi)容，但隨著時間推移獲得了實質(zhì)性發(fā)展。

二、棘手環(huán)境關(guān)系中國際法的有效性

談到國際法的有效性，不免會遇到一些棘手情況:比如行為體可能從一開始就反對制度安排將產(chǎn)生的結(jié)果;或有時出于對不同優(yōu)先事項的考慮而違反規(guī)則;或制度所建立的政治基礎(chǔ)和智識基礎(chǔ)遭到質(zhì)疑等等。這類問題出現(xiàn)得越多，國際法的有效性就越是難以實現(xiàn)。然而，棘手狀況的出現(xiàn)，并不等于說國際法對國際社會中的個體或集體行為而言根本無任何效用，或國際法在解決全球?qū)哟紊系沫h(huán)境問題時束手無策甚至無足輕重。

我們?nèi)裟軗Q一個角度考慮，那么對國際法有效性進(jìn)行剖析的必要性意義就能凸顯出來:如果國際法律制度在棘手環(huán)境關(guān)系中不僅能維持原貌，而且還能對個體或集體行為產(chǎn)生重大影響，那么完全可以推斷，在更為有利的條件下它也一樣會具有影響力，甚至更為強(qiáng)大。從這個意義上來說，有效性問題就是程度大小的問題，而不是一個不全則無(all-or-nothing)的命題。只要一種制度的運(yùn)作能夠經(jīng)受住個人和集體行為歷經(jīng)時空變換而發(fā)生的顯著變化的考驗，該制度就有效?！?〕［美］詹姆斯·N．羅西瑙主編:《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2006年版，第189頁。我們不妨看看國際商業(yè)捕鯨管制中國際法律制度安排的實例。

因面臨大型鯨類數(shù)量的驟減，各主要捕鯨國家于1946年談判達(dá)成了一項規(guī)范商業(yè)捕鯨行為的國際規(guī)制，締結(jié)了《國際管制捕鯨公約》。起初，由于公約規(guī)定了“某些核心事項需要四分之三的特定多數(shù)才可通過”這個“動態(tài)”規(guī)則體系，因而，從一開始就反對禁捕決議的日本和前蘇聯(lián)屢次違反公約規(guī)則，并開展“金元外交”拉攏其他國家加入該公約，從而在委員會的表決中獲得四分之三多數(shù)。這也正是國際捕鯨委員會在1982年決定，并于1986年開始實施的對“商業(yè)捕鯨”的全面禁令的導(dǎo)火索。

在商業(yè)捕鯨禁令頒布之后，前蘇聯(lián)宣布有意終止商業(yè)捕鯨;日本雖然意識到自己面臨著源自不同方面的壓力，但仍在利用公約第9條的豁免條款，以“科學(xué)研究”的名義繼續(xù)進(jìn)行捕鯨活動。挪威也以維護(hù)“文化多樣性”作為辯護(hù)，將商業(yè)捕鯨禁令視為盎格魯—撒克遜文化對其本土文化的侵犯。但由于要求他們停止“科學(xué)”捕鯨活動的壓力逐漸增大，最為重要的是，該國際管制公約在程序事項和機(jī)制措施方面的逐步完善，使得要想不接受制度安排，將會承受巨大的不利后果和國際聲譽(yù)的壓力。因此，在韓國和冰島停止抗拒之后，日本也迫于國際情勢而屈服。

必須承認(rèn)，在當(dāng)今主權(quán)林立的國際社會中，通過國際法治理國際環(huán)境問題，某種程度上依舊屬于“弱法之治”。這里的“弱”表現(xiàn)在兩個方面:一是外在執(zhí)行力弱，即國際社會的無政府狀態(tài)無法使主權(quán)國家主動為國際環(huán)境機(jī)制提供合法性支持;二是內(nèi)在法律價值的塑造力弱，即文明的沖突決定了國際法只能適度地兼容全球環(huán)境正義的實現(xiàn)?！?〕參見劉志云:《當(dāng)代國際法的發(fā)展:一種從國際關(guān)系理論視角的分析》，法律出版社2010年版，第443頁。然而，國際法之“弱”，只是形式上的表象，種種事實表明，“弱法”特質(zhì)的國際法，在全球復(fù)雜的環(huán)境關(guān)系中正在進(jìn)行“有效治理”，且其可以拋開權(quán)力和利益等政治性因素，單依靠其制度性的優(yōu)勢對環(huán)境問題進(jìn)行規(guī)制、解決，并促進(jìn)最大程度上的國際合作。前述案例說明，雖然在法律制度實施過程中存在著種種阻力，如國家的違反行為，優(yōu)先事項的失衡以及情勢的變更等，但國際法在很大程度上仍是有效的，且能夠深深影響相關(guān)問題的解決程度。

從大量的國際環(huán)境條約立法實踐可以看到，環(huán)境領(lǐng)域中的國際法之“弱”，更多地反映出一種更為靈活、動態(tài)的立法和法律調(diào)控過程。很多環(huán)境問題的國際規(guī)制過程，都表明其立法過程一般都是先進(jìn)行政治性的談判，然后再更多地采用行為守則、建議、指南、宣言等形式訂立所謂的“框架”條約，最后再通過議定書的形式加強(qiáng)公約效力。這其實代表了一種真正的立法機(jī)制，即如果某種形式對于環(huán)境問題的解決更加有效，那么不必拘泥于達(dá)成有約束力的條約義務(wù)。

從國際環(huán)境法律的另一淵源——軟法的大量存在來看，它們不僅促進(jìn)了新的條約法的產(chǎn)生，也使得該領(lǐng)域的規(guī)制形式更加多元靈活。國際環(huán)境軟法并不是《國際法院規(guī)約》第38條意義上的法律，但是它們并不缺少權(quán)威性，它們通常都經(jīng)過認(rèn)真的談判和仔細(xì)的商討，盡管文本多是非約束性的，但其仍具有某種規(guī)范性的意義。由于軟法在一定程度上促進(jìn)了國際環(huán)境法治理的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，其在國際環(huán)境問題的治理上極大地增強(qiáng)了國際法的有效性。在一些全球性環(huán)境事項上，有時因為科學(xué)證據(jù)不足，或是需要采取風(fēng)險預(yù)防的措施，也可能因為環(huán)境經(jīng)濟(jì)成本不確定或過高，這時都需要先用“軟法”來使國家承擔(dān)那些在硬法下他們不會接受的義務(wù)，以此強(qiáng)化國際環(huán)境法律秩序。一些國際機(jī)構(gòu)特別使用了軟法，最顯著的就是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，它的很多非約束性原則和守則已經(jīng)成為新的有約束力的條約形成的起點。國際原子能機(jī)構(gòu)也大量利用軟法來為實施其“硬法”條約提供詳細(xì)的規(guī)則和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，其核安全守則和原則均表明了參加國在技術(shù)上和政治上的共識。

因此，無論是以條約形式，還是“軟法”身份出現(xiàn)的國際法律制度安排，在全球環(huán)境的許多領(lǐng)域，都已經(jīng)或正在發(fā)揮著重要的控制作用，且在不同程度上促進(jìn)了問題的解決。國際法的“弱法”特質(zhì)非但沒有削弱其有效性，相反，正在利用其制度性優(yōu)勢把對環(huán)境問題的關(guān)切與國家主權(quán)的實踐協(xié)調(diào)起來，進(jìn)一步促進(jìn)了全球環(huán)境問題的解決。這說明，國際法的有效性并非完全來自于其外在的“強(qiáng)制力”，而是還受許多其他因素影響，這些關(guān)鍵因素制約著國際法有效性的發(fā)揮，也使法律制度能夠在權(quán)力和利益起主導(dǎo)作用的國際層面相對獨(dú)立。

三、影響國際法有效性的關(guān)鍵因素舉要

國際法有效性的來源可以粗略地歸為內(nèi)因和外因兩大類?，F(xiàn)在需要探尋在全球環(huán)境領(lǐng)域，有哪些關(guān)鍵因素能增強(qiáng)或減弱法律制度對國際行為體行為的決定作用。

(一)需要解決的問題結(jié)構(gòu)

由于問題本身具有不同的結(jié)構(gòu)，法律制度在應(yīng)對一些問題時總會比解決另一些問題更加容易，且效果更好。“協(xié)調(diào)”型問題要比“協(xié)作”型問題更加容易解決。〔9〕參見蘇長和:《全球公共問題與國際合作:一種制度的分析》，上海人民出版社2009年版，第66、67頁。譬如，危險廢物越境轉(zhuǎn)移的控制就比管理跨界空氣污染問題的規(guī)制有效得多，因為在對跨界空氣污染問題的規(guī)制上，每個國家都認(rèn)為在別國不受限制地排放污染物的同時，自己單方面限制污染物排放量對于整個環(huán)境的治理無根本性的助益，或者自己單方面擴(kuò)大污染物排放量不會對整體環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生決定性影響，那么這時該法律制度效果就會受到?jīng)_擊。另外，涉及眾多行為體的問題，就要比涉及少數(shù)行為體的問題更加難處理，如為保護(hù)全球氣候系統(tǒng)建立規(guī)制要比保護(hù)臭氧層不受破壞難得多。同樣，當(dāng)行為體參與制度的意愿會無限地持續(xù)互動時，它們合作的動機(jī)將會比存在短期關(guān)系的時候更加強(qiáng)烈，如參與南極治理的國際法律制度體系和參與對有限資源進(jìn)行開采的短期協(xié)議相比，前者更容易促成有效合作。

需要解決的問題處在不同的層面，那么國際法律制度的處理方式和效果也會不同。比如，國際陸源海洋污染控制制度的適用，在全球?qū)用婧蛥^(qū)域?qū)用婢彤a(chǎn)生了兩種截然不同的治理效果?！睹商乩麪枩?zhǔn)則》可以稱得上是控制陸源海洋污染的全球性公約文件，但其實施效果遠(yuǎn)未達(dá)到起初的要求。原因很簡單，陸源海洋污染問題的結(jié)構(gòu)是區(qū)域性的，而非全球性的。海洋污染雖然沒有國界，但由于地理和生態(tài)因素上的差異，不同海洋吸納能力各不相同，樂于在此問題上合作的國家，更側(cè)重于采用區(qū)域性或次區(qū)域性協(xié)定，他們相信用區(qū)域方式解決污染問題，會適應(yīng)特殊海域及其毗鄰國家的經(jīng)濟(jì)、地緣政治和生態(tài)需要，具有更大的靈活性，容易在排污標(biāo)準(zhǔn)問題上達(dá)成一致。因而，以區(qū)域協(xié)定和區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)為主要形式的控制制度，對于陸源海洋污染問題的管理和規(guī)制更加有效。

現(xiàn)實世界存在著多種多樣的問題，我們至今還無法按照它們結(jié)構(gòu)的難易程度對所有問題進(jìn)行科學(xué)的排序。但這并不影響我們根據(jù)問題本身的結(jié)構(gòu)與法律制度有效性之間的密切聯(lián)系，來分析和處理國際環(huán)境問題。更多地了解問題的結(jié)構(gòu)，可以幫助制度設(shè)計者們從需要解決的問題本身的特性入手，從而建立更恰當(dāng)、更有效的法律制度規(guī)則。

(二)國際法律制度的屬性

國際法律制度的屬性本身能極大地影響其有效性的發(fā)揮。比如，規(guī)則程序變動的難易程度，對于其有效性來說就至關(guān)重要。1973年一些緊鄰北極的國家簽署了《保護(hù)北極熊協(xié)定》，條約僅僅提議“簽約國可能應(yīng)該就改變協(xié)議進(jìn)行商討”，這顯然就意味著規(guī)則重構(gòu)的可能。與此形成鮮明對照的是，構(gòu)成南極條約體系核心的1959年條約，明確提出了修訂程序，規(guī)定必須經(jīng)參加商討的各方“一致同意”才能對條約進(jìn)行改動。這種修改程序的不同規(guī)定，顯然對成員的約束力強(qiáng)度不同。另外，即使大多數(shù)成員都認(rèn)可修改程序，對于試圖違反規(guī)則的成員進(jìn)行不同程度的約束，會對公約規(guī)制效果起到重要影響。南極條約體系要求“全體一致規(guī)則”;管理瀕危物種貿(mào)易的規(guī)制要求必須“出席并投票的參與者以2/3多數(shù)通過”。后者的變動規(guī)定強(qiáng)制力明顯較弱，成員國違反制度安排的可能性就增大，制度的有效性就會減小。一般來說，制度總要通過制定有效規(guī)則來抵制對它們的違反行為，通常是以受到懲罰為代價。在國際法律制度中，這種懲罰往往是以違反制度會承受政治或國際聲譽(yù)的壓力性后果體現(xiàn)出來，從而極大地阻礙了行為體的違規(guī)意愿和行為。

國際法是否具備靈活反應(yīng)和進(jìn)化的能力，對于其成功與否也尤其重要?！?0〕參見［美］奧蘭·揚(yáng):《世界事務(wù)中的治理》，陳玉剛等譯，上海人民出版社2007年版，第110頁。在臭氧層消耗物質(zhì)的國際控制規(guī)制中，雖然其他因素也可能影響《蒙特利爾議定書》的效果，但其有效實施更多地歸功于議定書富有彈性而又靈活的運(yùn)作方式。比如，議定書規(guī)定了“非一致同意”的決策規(guī)則和“不履行程序”，為締約方慎重而持續(xù)地執(zhí)行議定書義務(wù)奠定了責(zé)任基礎(chǔ)。同樣，在危險廢物越境轉(zhuǎn)移的國際法規(guī)制上，也可以看出公約的有效性受益于其框架內(nèi)進(jìn)行合作的動力機(jī)制及靈活的決策權(quán)。這個充滿生機(jī)與活力的制度安排，已通過八次締約國大會不斷修訂和完善，并能隨著情勢的變化而發(fā)展相應(yīng)原則和規(guī)則，其實施已將危險廢物的越境轉(zhuǎn)移處置減到最小，并確保了國際危險廢物在環(huán)境無害化下得到有效管理。

法律制度的價值內(nèi)核，在其有效性問題上作用巨大。國際法律制度的生命力和實效并非完全取決于外在的強(qiáng)制力，它還在于國際法能體現(xiàn)國際社會正義和文化認(rèn)同，并因此而強(qiáng)化人們的法律確信，這比“條約必須遵守”更具有社會實踐性和法律特性?！?1〕參見江河:《歐盟法的內(nèi)在化與外在化及其對國際法的啟示》，湖北人民出版社2009年版，第81、90、91頁。國際環(huán)境法的有效實施，并不完全在于其體系的完善和磅礴，而在于其靈魂，即以正義為核心的環(huán)境法律價值理念。國際環(huán)境法對大量全球環(huán)境問題進(jìn)行制度性規(guī)制，其法理基礎(chǔ)更多地依賴于自然法精神，其中的“環(huán)境正義”就是其價值內(nèi)核。比如在生物多樣性保護(hù)的問題上，需要從一個更加“環(huán)境”的角度，去認(rèn)識作為整體的生態(tài)系統(tǒng)原貌，并以“環(huán)境正義”的理念指導(dǎo)一切與保護(hù)相關(guān)的工作。缺乏這種內(nèi)在化的過程，即缺乏對大自然的敬畏之“核”，國際環(huán)境法律制度將永遠(yuǎn)也不可能有效解決國際環(huán)境問題。

論及國際法律制度的屬性，不能忽視“載體”在有效性發(fā)揮中的作用。因為制度本身不能獨(dú)立存在，必須有實際的載體作為依托，如家庭、企業(yè)、國家或國際組織等。這些載體積極或消極的行為，在一定程度上會影響到國際法律制度的有效性。在國際環(huán)境關(guān)系中，有些法律制度的有效性就不是以條約、協(xié)定的規(guī)制實效顯現(xiàn)出來的，而更多地是以國際組織的運(yùn)作效果表現(xiàn)的，且有效程度隨著國際組織的優(yōu)先考慮事項以及設(shè)定目標(biāo)的變化而逐漸加深。譬如，在國際核能領(lǐng)域的規(guī)制上，國際原子能機(jī)構(gòu)對于該問題所做的貢獻(xiàn)，就體現(xiàn)出作為制度安排結(jié)果的國際組織，是如何在國際協(xié)定較為軟弱的情況下，發(fā)揮其保護(hù)全球環(huán)境的重要功效的。盡管國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約在法律約束力上沒有那么“強(qiáng)硬”，也不要求成員國必須遵守，但該組織卻扮演著更為重要的角色:其機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上反映了人們在專業(yè)和技術(shù)上的共識，能在大多數(shù)國家的核設(shè)施使用方面起到重要的指導(dǎo)作用。單純依靠這種技術(shù)原因，而非法律地位，其協(xié)調(diào)效果就已經(jīng)達(dá)到了令人滿意的程度。

(三)制度背后更廣闊的背景

要提高對國際法有效性的理解，就必須處理迎面而來的多元問題。法律制度并不是在真空中運(yùn)行的，社會經(jīng)濟(jì)和生物物理等更廣闊的背景對制度解決具體問題的能力有著更為深刻的影響。國際法對于其運(yùn)作之中的更廣闊的背景非常敏感:經(jīng)濟(jì)蕭條或者危機(jī)時期，可能會給國際環(huán)境問題的解決帶來嚴(yán)重的困難;關(guān)鍵行為體之間的政治張力或各類矛盾往往會使解決環(huán)境問題的努力黯然失色，比如對中東和印度次大陸的國際河流保護(hù)制度的有效設(shè)計，就要考慮他們之間的政治關(guān)系。

體制的有效性會受到國際或跨國規(guī)則遵守困難的制約。國際制度是自上而下的安排，它解決問題的能力很大程度上取決于成員內(nèi)部制度的補(bǔ)充程度?！?2〕參見［美］奧蘭·揚(yáng):《世界事務(wù)中的治理》，陳玉剛等譯，上海人民出版社2007年版，第13頁。當(dāng)所要解決的問題涉及行為體之下更多行為體的行為時，國際法律制度的實施需要更廣泛的行為體配合，這樣效果往往不佳。典型的如氣候變化問題，在此領(lǐng)域能否成功地進(jìn)行國際合作，不僅需要制度成員——國家的努力，很大程度上還取決于國家管轄之下更多個體行為的做法。當(dāng)國際氣候制度成員之下的無數(shù)行為體——包括個人——需要改變自身的慣性狀態(tài)以應(yīng)對這種國家間的合作需要時，遵約絕非易事，該制度的有效性實現(xiàn)程度顯然不會太高。不是因為這些廣泛的行為體沒有共同利益，而是這需要更系統(tǒng)地思考多個制度之間的關(guān)聯(lián)和在不同社會范圍里運(yùn)作的制度間的相互作用等更多問題。然而，這并不意味著1992年的《氣候變化框架公約》是不起作用的，或注定是無效的，而是說它只有同時影響到深深扎根于成員國經(jīng)濟(jì)和社會系統(tǒng)內(nèi)的個體的行為方式時，才會產(chǎn)生結(jié)果，而且，這種方式還會受到價值觀和地方政府機(jī)構(gòu)的影響?？蚣芄s的成員是國家，它根本不可能直接謀求改變國家之下諸多個體的價值和行為模式，因而，諸如氣候變化這種全球性環(huán)境問題的解決，也許更要適用國際法基本原則，而非具體規(guī)則才能更有效地解決。

對經(jīng)濟(jì)成本投入的考慮，也會影響國際法律制度的有效性。從更為現(xiàn)實的角度來看，國際法律制度的建立和運(yùn)作都需要大量的成本投入，如國際條約的談判、國家合作的資金、國際組織的運(yùn)轉(zhuǎn)以及所需分配的資源等。這些成本的消費(fèi)是有限度的，投入到一個地方多，其他地方自然會相應(yīng)減少。在對待國際環(huán)境問題上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的參差，在某種程度上決定了對環(huán)保事項的投入比例。國家寧愿“搭便車”也不做那些短期看不到收益的環(huán)保投資，特別是對于相對并不富裕的國家或社會來說，這是一個機(jī)會成本的問題。比如，在那些需要優(yōu)先考慮糧食生產(chǎn)和疾病控制等緊迫問題的發(fā)展中國家，成本問題就成為了他們批評國際氣候制度建立的理由。另外，環(huán)境保護(hù)是一項長期的投入，制度建立之初可能會產(chǎn)生一些預(yù)期之外的結(jié)果，那么為了解決新問題所進(jìn)行的再投入就可能會成為一個“無底洞”。

包括公民社會在內(nèi)的國際社會實踐，也是影響國際法有效性的一個重要因素。本質(zhì)上，國際法是確認(rèn)國際社會中成員的資格，以及指導(dǎo)它們相互作用的一系列規(guī)則，而規(guī)則的有效性不僅取決于具體制度的創(chuàng)新，很大程度上還在于其融散到整個國際社會中的狀態(tài)。在國際法的發(fā)展史上，沒有一個領(lǐng)域像環(huán)境領(lǐng)域這樣更為強(qiáng)烈地召喚這種國際社會的更廣泛實踐。這種實踐體現(xiàn)在以下兩點。一是非國家行為體的活動，作為國際法律制度建立和運(yùn)作的催化劑而大量涌現(xiàn)。在國際社會的無政府狀態(tài)下，要實現(xiàn)整個人類的環(huán)境權(quán)，就必須依賴國際公民社會的力量，在目前其代表主要是非政府組織。由于許多環(huán)境非政府團(tuán)體的努力，一些本應(yīng)該沒有爭議便獲得通過的制度創(chuàng)新，現(xiàn)在正在重新調(diào)整。二是傳統(tǒng)主權(quán)觀念的擴(kuò)展和改變，影響著國際法律制度的產(chǎn)生、發(fā)展和運(yùn)作?；诳諝馕廴?、核事故、荒漠化等全球環(huán)境問題而產(chǎn)生的新主權(quán)責(zé)任觀，正在促使國家行為體在更廣泛的環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行合作，且這種新觀念的實踐往往使得法律制度的實施更為順利、有效。

因而，在無政府而又有秩序的社會背景下，國際環(huán)境法的立法和有效實施，取決于自然意義下網(wǎng)狀系統(tǒng)的推動作用。從國際非政府組織到造法性國際條約，從其條約機(jī)構(gòu)到專門性國際組織，是國際環(huán)境保護(hù)制度的有效演進(jìn)模式?！?3〕參見江河:《歐盟法的內(nèi)在化與外在化及其對國際法的啟示》，湖北人民出版社2009年版，第123、124頁。

四、結(jié)語

在國際關(guān)系學(xué)中，制度的有效性并不是一個前沿話題;但在國際法學(xué)研究中，特別是對國際環(huán)境法律制度的研究來說，有效性的“有無”及程度還是一個極少被涉足的領(lǐng)域。本文更多地從“是否”和“哪些”的角度來思考國際法在全球環(huán)境關(guān)系中的有效性問題，較少涉及“怎樣”發(fā)揮有效性的論題，而后者恰恰是需要在下一階段的研究中持續(xù)關(guān)注的。比如，影響有效性的來源是否更廣泛;有效性存在的必要或充分條件有哪些;國際法的有效性是怎樣影響非國家行為體的行為;怎樣在一個權(quán)力和利益主導(dǎo)的國際層面更好地發(fā)揮國際法的有效性等等。

把對這些問題的思考引入到國際法的研究之中，意味著我們從來不希望僅通過簡單的處方就能解決復(fù)雜的全球環(huán)境問題。正如在海洋領(lǐng)域適用的國際法律制度對大氣問題的處理不一定起作用一樣，對國際法的有效性問題研究沒有一個可以遵循的固定模具，其不是普適的。我們的研究必須像良醫(yī)看病一樣，除了需具備扎實豐富的專業(yè)理論知識外，還要有一種極好的診斷經(jīng)驗技巧，這樣才能帶著對大量具體環(huán)境問題的深刻理解與關(guān)切，開出更為準(zhǔn)確、有效的處方。

*孫暢，哈爾濱學(xué)院講師，吉林大學(xué)博士研究生。

(責(zé)任編輯:袁發(fā)強(qiáng))