趙樹(shù)凱

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)，北京 100009）

農(nóng)民工培訓(xùn)的績(jī)效挑戰(zhàn)

趙樹(shù)凱

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)，北京 100009）

農(nóng)民工培訓(xùn)總體上受農(nóng)民工歡迎，也取得了相當(dāng)成效，還創(chuàng)造了若干經(jīng)驗(yàn)。但現(xiàn)有的一些農(nóng)民工培訓(xùn)脫離農(nóng)民工需求實(shí)際，呈現(xiàn)比較明顯的運(yùn)動(dòng)化、戲劇化特點(diǎn)。一些培訓(xùn)活動(dòng)雖然形式上轟轟烈烈，但實(shí)際績(jī)效不佳，且使得基層政府與農(nóng)民工疲于應(yīng)付。農(nóng)民工認(rèn)為培訓(xùn)的覆蓋率低，培訓(xùn)效果差，培訓(xùn)過(guò)程象表演，培訓(xùn)過(guò)程管理僵化死板，培訓(xùn)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。政府是培訓(xùn)的直接受益者，農(nóng)民工沒(méi)有得到真正實(shí)惠，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)雙向謀利，政府的績(jī)效管理副作用明顯。因此，農(nóng)民工培訓(xùn)需要新的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制。

培訓(xùn)；培訓(xùn)效果；培訓(xùn)運(yùn)作；培訓(xùn)績(jī)效

2003年以來(lái)，從中央到地方，各級(jí)政府都在農(nóng)民工培訓(xùn)方面投入了相當(dāng)財(cái)力?？偟膩?lái)看，這些培訓(xùn)受到農(nóng)民工歡迎，取得了相當(dāng)成效，創(chuàng)造了若干經(jīng)驗(yàn)。但是，我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近幾年的農(nóng)民工培訓(xùn)工作存在不少問(wèn)題。一方面，農(nóng)民工對(duì)培訓(xùn)的需求日益高漲，另一方面，政府主導(dǎo)開(kāi)展的培訓(xùn)項(xiàng)目績(jī)效較差。具體說(shuō)來(lái)，農(nóng)民工需求多樣，不同地域、不同年齡、不同就業(yè)狀況的農(nóng)民工對(duì)于培訓(xùn)的需求各有差異，但缺少有效表達(dá)；基層政府扮演角色多樣，但角色之間關(guān)系沖突，在制定政策、執(zhí)行政策、監(jiān)督政策過(guò)程中，涉及需要服務(wù)、提供服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多項(xiàng)工作；同時(shí)，多種類型的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與其中，構(gòu)成多重利益結(jié)構(gòu)，行為邏輯大不相同。在培訓(xùn)體系運(yùn)行過(guò)程中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府缺乏信任，但又不得不依靠下級(jí)政府推進(jìn)工作和提供情況；下級(jí)政府仰仗上級(jí)政府資金，工作中有順從也有抵制。農(nóng)民工往往成為培訓(xùn)活動(dòng)的棋子，與培訓(xùn)無(wú)法建立有機(jī)聯(lián)系。我們認(rèn)為，政府重視農(nóng)民工培訓(xùn)的方向應(yīng)該堅(jiān)持，但是，工作機(jī)制應(yīng)有轉(zhuǎn)變。

一、培訓(xùn)的農(nóng)民工體驗(yàn)

根據(jù)有關(guān)政府部門(mén)的數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)部自2006年以來(lái)投入資金37億，培訓(xùn)1350萬(wàn)人，培訓(xùn)就業(yè)率達(dá)85%，人力資源與勞動(dòng)保障部近三年來(lái)，投入資金逾40億元，培訓(xùn)農(nóng)民工860萬(wàn)，培訓(xùn)就業(yè)率達(dá)80%以上。地方也有不少財(cái)政資金用于農(nóng)民工培訓(xùn)。從我們的調(diào)查來(lái)看，農(nóng)民談到政府組織的培訓(xùn)，不滿意主要集中于以下方面：

第一，培訓(xùn)覆蓋率低

在我們問(wèn)卷調(diào)查的651個(gè)樣本中，參加過(guò)各類培訓(xùn)的農(nóng)民工有28%，其中包括政府、企業(yè)、民間組織、教育機(jī)構(gòu)等各類組織舉辦的培訓(xùn)。不同行業(yè)農(nóng)民工的培訓(xùn)比率存在差異。加工行業(yè)培訓(xùn)率為34．1%；家政服務(wù)行業(yè)為32．4%；建筑行業(yè)培訓(xùn)率為23．3%。其中，參加政府組織培訓(xùn)的比率僅有5．2%，免費(fèi)參加政府組織培訓(xùn)的僅有3．4%。將就業(yè)前與就業(yè)后培訓(xùn)進(jìn)行比較，就業(yè)前培訓(xùn)較就業(yè)后培訓(xùn)更為欠缺，農(nóng)民工就業(yè)前培訓(xùn)率僅為4．1%。而政府組織的就業(yè)前各種培訓(xùn)僅有2．3%，培訓(xùn)就業(yè)率為28%。雖然，就業(yè)前培訓(xùn)內(nèi)容較多樣，其中包括法律知識(shí)培訓(xùn)、政策培訓(xùn)、城市生活技巧培訓(xùn)、技能培訓(xùn)等，但最為有用的技能培訓(xùn)多為農(nóng)民工自覺(jué)、自愿、自費(fèi)參加的培訓(xùn)。農(nóng)民工渴望參加培訓(xùn)，尤其傾向于免費(fèi)的實(shí)用型培訓(xùn)，但現(xiàn)有培訓(xùn)與農(nóng)民工愿望相去甚遠(yuǎn)。

根據(jù)我們?cè)诤幽稀⒑颖币恍┺r(nóng)村的調(diào)研，由于培訓(xùn)大多在縣城進(jìn)行，培訓(xùn)消息供給并不對(duì)稱。參加農(nóng)民工培訓(xùn)的人可以分為兩類，一類是經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村干部宣傳動(dòng)員后自愿報(bào)名的，另一類是縣鄉(xiāng)政府工作人員的親戚、朋友。通常，實(shí)際參加培訓(xùn)的往往只有前者。有的培訓(xùn)則基本上是走過(guò)場(chǎng)，基層政府工作人員問(wèn)農(nóng)民是否有時(shí)間去縣里一趟，管午飯，有時(shí)間的便來(lái)到縣城，簽個(gè)到，在縣城逛逛，到時(shí)間回培訓(xùn)地吃個(gè)午飯，下午就回去了。

一些地方的政策規(guī)定在某種程度上限制了農(nóng)民工參加培訓(xùn)。如某市明文規(guī)定，農(nóng)民工培訓(xùn)只針對(duì)閑散的、年齡適當(dāng)?shù)摹⒂忻鞔_就業(yè)意向的農(nóng)民工。實(shí)際操作過(guò)程中，年齡不適當(dāng)?shù)霓r(nóng)民工即使有明確的就業(yè)意向也不可能參加培訓(xùn)；年齡適當(dāng)?shù)?，想通過(guò)培訓(xùn)增加自身技能，但不確定就業(yè)意向的農(nóng)民工也不能參加培訓(xùn)。另有某市規(guī)定，培訓(xùn)對(duì)象為“全市18周歲以上本市戶籍青年，以及城鎮(zhèn)登記失業(yè)青年、某市戶籍未就業(yè)大學(xué)畢業(yè)生、參加本市社會(huì)保險(xiǎn)的外來(lái)務(wù)工青年?！边@里的問(wèn)題在于：參加社會(huì)保險(xiǎn)的外來(lái)務(wù)工青年在培訓(xùn)之時(shí)大多已穩(wěn)定就業(yè)，并不是急切需要培訓(xùn)的農(nóng)民工。而那些外來(lái)務(wù)工，但沒(méi)有穩(wěn)定就業(yè)、沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同或者沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民工就無(wú)緣培訓(xùn)。我們的問(wèn)卷調(diào)查顯示，農(nóng)民工中，63．3%的人沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，77．2%的人沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)，也就是說(shuō)，大部分需要培訓(xùn)的農(nóng)民工將被培訓(xùn)拒之門(mén)外。另外，基層政府培訓(xùn)就業(yè)率統(tǒng)計(jì)存在偏差，即找已就業(yè)的農(nóng)民工參加培訓(xùn)，得到很高的培訓(xùn)就業(yè)率，實(shí)則培訓(xùn)并未起到良好效果。

第二，培訓(xùn)效果差

農(nóng)民工培訓(xùn)績(jī)效存在的問(wèn)題可以簡(jiǎn)單地概括為三個(gè)字：短、偏、差。此次問(wèn)卷調(diào)查顯示，農(nóng)民工對(duì)于培訓(xùn)的滿意率為35．7%，而對(duì)政府培訓(xùn)的滿意率為23．1%。農(nóng)民工對(duì)培訓(xùn)失望的原因主要有：首先，培訓(xùn)時(shí)間短，形式主義色彩濃。政府組織的培訓(xùn)，包括免費(fèi)與收費(fèi)培訓(xùn)，平均時(shí)間為6天，其中培訓(xùn)時(shí)間少于3天的比率為71．4%。其次，培訓(xùn)內(nèi)容偏離農(nóng)民工需求實(shí)際，想學(xué)的內(nèi)容不教，不想學(xué)的內(nèi)容強(qiáng)行教。再次，課程教學(xué)實(shí)用性差，傳統(tǒng)黑板式授課，缺乏實(shí)踐機(jī)會(huì)，培訓(xùn)對(duì)就業(yè)幫助甚微。接受技術(shù)培訓(xùn)的農(nóng)民工中，64．3%的人沒(méi)有實(shí)際操作機(jī)會(huì)，老師講完課就結(jié)束，工作中仍無(wú)法解決實(shí)際遇到的問(wèn)題，用工單位也不把此類培訓(xùn)當(dāng)回事。農(nóng)民工對(duì)于培訓(xùn)的評(píng)價(jià)為，“浪費(fèi)時(shí)間，耽誤賺錢(qián)?！庇械呐嘤?xùn)則是虎頭蛇尾，宣傳勢(shì)頭很猛，實(shí)際授課很弱，更有甚者，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)雇傭自家保安冒充授課老師授課。

第三，培訓(xùn)過(guò)程戲劇化

“戲劇化”指培訓(xùn)有如演戲，農(nóng)民工表演農(nóng)民工培訓(xùn)。如某街道辦事處得到上級(jí)政府通知，某月對(duì)家政行業(yè)農(nóng)民工培訓(xùn)工作進(jìn)展情況進(jìn)行檢查。街道工作人員便在幾天之內(nèi)找來(lái)參加培訓(xùn)的農(nóng)民工數(shù)十人，這些農(nóng)民工都是街道、居委會(huì)、樓棟長(zhǎng)的熟人，借來(lái)會(huì)議室、活動(dòng)室、學(xué)校教室，請(qǐng)來(lái)相關(guān)教師。培訓(xùn)時(shí)，農(nóng)民工實(shí)行8小時(shí)工作制，無(wú)論課程內(nèi)容怎樣，都要在教室里坐滿8小時(shí)，坐足2天。老師講完課，街道拍了照或者錄了像，做了臺(tái)帳便可以結(jié)束。為了真實(shí)，工作人員會(huì)和熟識(shí)的農(nóng)民工打好招呼：“如果有人問(wèn)起培訓(xùn)怎么樣，就說(shuō)在培訓(xùn)后干了家政，工資也挺好的”。但實(shí)際上，此人在培訓(xùn)時(shí)已從事家政行業(yè)良久。還有一些培訓(xùn)，規(guī)模更大，通常稱為“集中培訓(xùn)”。雖然不是為應(yīng)付檢查而設(shè)，但實(shí)際效果與表演培訓(xùn)差不多。有的農(nóng)民工，由于交際范圍較廣、打工成就較好，一年能參加此類培訓(xùn)10次左右。有的則是企業(yè)、工地、社區(qū)的基層管理人員客串農(nóng)民工參加培訓(xùn)。農(nóng)民工稱上述培訓(xùn)為“水貨”。在某縣座談會(huì)上，一位農(nóng)民工發(fā)了言，贊揚(yáng)了地方政府培訓(xùn)活動(dòng)的成效。但同時(shí)，他悄悄地塞了一張紙條在我的包里，上面寫(xiě)道：“這些都是假的，是縣里安排我們這么說(shuō)的，真實(shí)情況你們自己看看就知道了?！睉騽』嘤?xùn)破壞了農(nóng)民工對(duì)于基層政府的信任與依賴。

二、培訓(xùn)的政府運(yùn)作

在與地方政府有關(guān)部門(mén)的座談中，一些有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人通常用“運(yùn)作培訓(xùn)”的說(shuō)法。“運(yùn)作培訓(xùn)”不僅顯示了培訓(xùn)本身的操作過(guò)程，而且顯示了政府的運(yùn)作機(jī)制存在的問(wèn)題。

第一，培訓(xùn)項(xiàng)目發(fā)生

現(xiàn)有農(nóng)民工培訓(xùn)呈多部門(mén)分散管理狀態(tài)。從縣級(jí)政府來(lái)看，多個(gè)部門(mén)均有農(nóng)民工培訓(xùn)項(xiàng)目。這些培訓(xùn)項(xiàng)目大致可以分為兩類：一類為有資金的培訓(xùn)，一類為沒(méi)有資金的培訓(xùn)。兩類培訓(xùn)有同有異，有虛有實(shí)。有資金的培訓(xùn)項(xiàng)目，資金一般來(lái)自于上級(jí)政府，跑項(xiàng)目成為此類培訓(xùn)項(xiàng)目的第一步。培訓(xùn)資金一般以培訓(xùn)人數(shù)來(lái)計(jì)算，如有的項(xiàng)目為培訓(xùn)人次為800人，有的為培訓(xùn)人次為300人；另外，有的培訓(xùn)項(xiàng)目與一定數(shù)量的貼息貸款掛鉤，如“創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)”則有每人5萬(wàn)元貸款的含義。此類跑項(xiàng)目的主要目的是盡量多要名額，若市里擬定分配1000個(gè)名額給某縣，則縣里相關(guān)部門(mén)則盡量多申請(qǐng)200至300個(gè)。由于跑項(xiàng)目需要花錢(qián)請(qǐng)客送禮等，牽頭跑的人一般都是政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人。一般原則是，市里培訓(xùn)名額分配取決于各縣人口數(shù)量，人口多的縣得到的培訓(xùn)名額較多，但是實(shí)際上情況差別很大，爭(zhēng)取到多大的培訓(xùn)項(xiàng)目，取決于跑項(xiàng)目的力度。另一類沒(méi)有專門(mén)項(xiàng)目資金的培訓(xùn)，常被地方官員稱為“純政績(jī)培訓(xùn)”。此類項(xiàng)目通常只有籠統(tǒng)的要求，沒(méi)有專門(mén)的工作檢查，如有的縣委政府在年初工作計(jì)劃中部署“加大農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)力度，全年培訓(xùn)人數(shù)達(dá)到3000人次”，也會(huì)相應(yīng)地把培訓(xùn)工作量向下分配。與來(lái)自上級(jí)的有資金項(xiàng)目不同，這類部署往往只表示政府重視這項(xiàng)工作，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的工作安排。

基層政府的突出意見(jiàn)是，培訓(xùn)項(xiàng)目計(jì)劃和管理體制僵化，實(shí)際工作中操作困難。通常，省市政府有關(guān)部門(mén)下發(fā)的有關(guān)農(nóng)民工培訓(xùn)的文件，其內(nèi)容細(xì)致入微，課程種類、課程內(nèi)容、課程時(shí)間、開(kāi)班規(guī)模均規(guī)定其中，而且下級(jí)不可更改。如“指定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)電焊工、收銀員等課程”，想學(xué)習(xí)挖掘、鉗工技能的農(nóng)民工，基層政府則不能安排。在工作開(kāi)展過(guò)程中，下級(jí)政府面對(duì)農(nóng)民工需求向上級(jí)政府提出請(qǐng)求，希望改變或增加課程種類，上級(jí)政府的答復(fù)是不予考慮，理由是“按照規(guī)定辦事，以便考核?！痹谂嘤?xùn)規(guī)模方面，倘若報(bào)名人數(shù)不滿足規(guī)定要求也不能開(kāi)班。某省規(guī)定要求開(kāi)設(shè)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班，并規(guī)定參加人數(shù)不得少于40人，某縣到報(bào)名截止時(shí)，只有20余人報(bào)名，培訓(xùn)班只得延期。地區(qū)發(fā)展和農(nóng)民需要的多樣性，特別是就業(yè)崗位本身變化，需要靈活的培訓(xùn)機(jī)制，現(xiàn)在自上而下制定的計(jì)劃性培訓(xùn)，雖然嚴(yán)密周全，但缺乏現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性。

第二，培訓(xùn)項(xiàng)目執(zhí)行

參與培訓(xùn)的政府部門(mén)眾多，相互之間關(guān)系復(fù)雜，定位不清，培訓(xùn)內(nèi)容多有重復(fù)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。在縣（市）層面，許多部門(mén)承擔(dān)來(lái)自上級(jí)與本級(jí)政府的培訓(xùn)任務(wù)，如農(nóng)業(yè)局、勞動(dòng)局、教育局、林業(yè)局、科技局、婦聯(lián)、共青團(tuán)等，但項(xiàng)目?jī)?nèi)容多有交叉。培訓(xùn)操作過(guò)程中，有的部門(mén)缺少教學(xué)力量與條件，如婦聯(lián)沒(méi)有技術(shù)教師和教學(xué)場(chǎng)地，需要與教育局、勞動(dòng)局聯(lián)合，勞動(dòng)局沒(méi)有生源，只得與教育局聯(lián)合等。背后的問(wèn)題是，資金如何支付，收益如何分配，業(yè)績(jī)?nèi)绾斡?jì)算等。這往往導(dǎo)致各部門(mén)間難以達(dá)成共識(shí)和一致行動(dòng)，協(xié)作不順利，造成培訓(xùn)流產(chǎn)或者事倍功半。同時(shí)，這種多部門(mén)聯(lián)合培訓(xùn)，往往造成不同項(xiàng)目的資金，其實(shí)只培訓(xùn)了同一批農(nóng)民工，但這幾個(gè)部門(mén)均用此次培訓(xùn)向上級(jí)匯報(bào)業(yè)績(jī)并獲取經(jīng)費(fèi)。上級(jí)不同部門(mén)來(lái)考核檢查，其實(shí)看的也是同一件事情。但在培訓(xùn)人數(shù)統(tǒng)計(jì)時(shí)，參加培訓(xùn)的農(nóng)民工數(shù)量卻擴(kuò)大了數(shù)倍。

有關(guān)政府部門(mén)有的直接充當(dāng)培訓(xùn)主體，也有的選擇與專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作。在指定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)方面，第一類為政府自己所屬單位或培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，第二類為當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)技術(shù)學(xué)校。我們調(diào)查的一個(gè)中等城市，財(cái)政局與勞動(dòng)保障局確定的53家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中，32家屬于前者，21家屬于后者。第一類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)很少組織培訓(xùn)，只是多掛塊牌子，有地方官員將這類機(jī)構(gòu)稱為“充數(shù)”，“充數(shù)”的深層含義為項(xiàng)目資金方面更容易操作，即資金不出政府系統(tǒng)。第二類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是農(nóng)民工培訓(xùn)的主體。這類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為節(jié)省成本、提高效率，往往與各部門(mén)協(xié)商后，實(shí)行統(tǒng)一招生、統(tǒng)一培訓(xùn)。有時(shí)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為了應(yīng)付培訓(xùn)，甚至利用在校學(xué)生充當(dāng)農(nóng)民工。企業(yè)方面，由于企業(yè)招工通常會(huì)開(kāi)展崗前培訓(xùn)，政府有關(guān)部門(mén)則與其事先溝通，將崗前培訓(xùn)算為政府培訓(xùn)的一部分。由于這樣的工廠工人崗前培訓(xùn)后便正式上崗，基層政府又將其算為培訓(xùn)就業(yè)率的一部分，可謂“一箭雙雕”。在這種情況下，為了促進(jìn)就業(yè)而開(kāi)展的農(nóng)民工培訓(xùn)，其培訓(xùn)對(duì)象實(shí)際變成了已經(jīng)就業(yè)的工廠工人或者在校學(xué)生。

第三，培訓(xùn)運(yùn)作偏差

首先，培訓(xùn)對(duì)象的逆向選擇。從農(nóng)民工流入城市來(lái)看，依據(jù)一些城市的培訓(xùn)規(guī)定，那些最需要培訓(xùn)的人反而難以獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì)，而那些容易獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì)的人往往是工作穩(wěn)定并且有良好技能的人?？梢哉f(shuō)，在培訓(xùn)對(duì)象的瞄準(zhǔn)機(jī)制上，其實(shí)存在一個(gè)盲區(qū)。其次，放權(quán)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)雙向謀利。某市政府計(jì)劃向外來(lái)務(wù)工人員發(fā)放教育消費(fèi)券，符合條件者每人600元。實(shí)際操作中，基層政府將消費(fèi)券按人頭數(shù)直接交給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。政策規(guī)定：“不向參加培訓(xùn)的學(xué)員收取任何費(fèi)用?！钡玫较M(fèi)券的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則規(guī)定：“學(xué)歷未達(dá)到高中層次，報(bào)名參加學(xué)歷教育文化課培訓(xùn)的，每人1200元；學(xué)歷未達(dá)到高中層次，報(bào)名參加技能培訓(xùn)和‘雙證制’學(xué)歷教育文化課培訓(xùn)的，每人1700元”。整體而言，這種“運(yùn)作”既實(shí)又虛，所謂“實(shí)”即政府“運(yùn)作”過(guò)程很實(shí)，形式上很圓滿，但實(shí)際培訓(xùn)實(shí)際效果很“虛”。

三、培訓(xùn)的績(jī)效管理

績(jī)效管理正在成為政府管理的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)民工培訓(xùn)績(jī)效管理的新特點(diǎn)是，考核越來(lái)越量化，越來(lái)越細(xì)致。但我們發(fā)現(xiàn)，這種嚴(yán)密的績(jī)效管理有嚴(yán)重的副作用。

第一，過(guò)程控制

主要問(wèn)題是監(jiān)管不合理。上級(jí)政府對(duì)培訓(xùn)過(guò)程進(jìn)行細(xì)致入微的監(jiān)管，從開(kāi)始到結(jié)束，各個(gè)環(huán)節(jié)無(wú)一遺漏。有的地方農(nóng)民工培訓(xùn)，從報(bào)名到開(kāi)班，要經(jīng)過(guò)12道程序才能完成。主要流程為：相關(guān)部門(mén)或培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在得到政府認(rèn)可指定后，開(kāi)始進(jìn)行培訓(xùn)宣傳、動(dòng)員；得到消息且有培訓(xùn)愿望的農(nóng)民工，填寫(xiě)培訓(xùn)登記表；登記表統(tǒng)計(jì)驗(yàn)證后，由主辦機(jī)構(gòu)上報(bào)至區(qū)有關(guān)部門(mén)，由區(qū)上報(bào)至市勞保部門(mén)，再由市再上報(bào)至省廳，省級(jí)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一審批、批準(zhǔn)后開(kāi)班，批準(zhǔn)后對(duì)報(bào)名農(nóng)民工發(fā)放培訓(xùn)券。截至這些步驟完成，時(shí)間已經(jīng)過(guò)去近2個(gè)月。有的地方培訓(xùn)券發(fā)放采用實(shí)名制，登記詳細(xì)個(gè)人信息、貼了照片后再按手印確認(rèn)，農(nóng)民工也有反感，說(shuō)：“就跟賣身契似的”。

培訓(xùn)開(kāi)始后，有的勞動(dòng)保障部門(mén)要求老師課前必點(diǎn)名，勞保部門(mén)工作人員到場(chǎng)監(jiān)督，對(duì)于沒(méi)有來(lái)上課的農(nóng)民工，需打電話詢問(wèn)情況。培訓(xùn)結(jié)束后，培訓(xùn)考核與就業(yè)率直接掛鉤。一名參加美容美發(fā)培訓(xùn)的農(nóng)民工在培訓(xùn)結(jié)束后被推薦就業(yè)，在一段時(shí)間內(nèi)接到主管部門(mén)的定期監(jiān)督電話，約半月一次，詢問(wèn)其就業(yè)狀況。倘若他對(duì)推薦的單位不滿意而離職，也會(huì)受到主管部門(mén)的盤(pán)問(wèn)。如果參加培訓(xùn)的農(nóng)民工沒(méi)有就業(yè)，經(jīng)主管部門(mén)核實(shí)后，不予發(fā)放補(bǔ)貼。這種監(jiān)管方式看上去嚴(yán)格，實(shí)際問(wèn)題也很大。這種貌似嚴(yán)格的監(jiān)督方式缺乏公開(kāi)性與規(guī)范性，無(wú)法根本杜絕培訓(xùn)造假現(xiàn)象，倒是為考核監(jiān)督人員的腐敗創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

第二，考核驗(yàn)收

從縣級(jí)政府來(lái)看，這種考核分別來(lái)自省一級(jí)和市一級(jí)，考核內(nèi)容包括兩方面，即效果審查和資金審計(jì)。省市兩個(gè)層次檢查分工不同，通常，具體考核程序與內(nèi)容由省里發(fā)文件規(guī)定，省里與市里分級(jí)檢查。培訓(xùn)結(jié)束后，縣里將培訓(xùn)材料報(bào)至市里，以文字材料為主，其中又以臺(tái)帳為主。市里審查合格后將材料報(bào)至省里。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，省里的審查要求高于市里。自2004年以來(lái)，審查內(nèi)容逐年趨于繁雜。以前省里與市里只檢查培訓(xùn)臺(tái)帳，2009年開(kāi)始，除培訓(xùn)臺(tái)帳外還需要農(nóng)民工姓名、身份證復(fù)印件、文化程度登記表、培訓(xùn)教案、培訓(xùn)效果評(píng)估表，有的還需要有媒體資料、參加培訓(xùn)人員的10%的電話，即若培訓(xùn)1000人，則要有100人的聯(lián)系電話。

基層反映，這樣復(fù)雜的要求規(guī)定使得文案與資料籌備工作量逐年加大，促使考核與檢查的文字游戲升級(jí)，但并未真正提升培訓(xùn)效果。在考核資料籌備過(guò)程中，基層政府相關(guān)部門(mén)都要集中忙上一段時(shí)間。有的縣勞動(dòng)保障局為迎接農(nóng)民工培訓(xùn)考核，用公車?yán)鴱?fù)印機(jī)下鄉(xiāng)入村，找到鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)召集村民，條件是復(fù)印身份證并簽名的村民則每人給20元錢(qián)，有的部門(mén)則是用筆記本或者臉盆等物品換取村民身份證復(fù)印件。對(duì)于這些情況，上級(jí)政府并不是毫不了解，有關(guān)工作人員說(shuō)：“我們下去檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)簽名筆記都一樣，還挺漂亮。”檢查與被檢查成為“心照不宣”的游戲。

第三，資金審計(jì)

農(nóng)民工培訓(xùn)的項(xiàng)目資金審計(jì)，主要是指省里對(duì)市縣，省里對(duì)縣里，市里對(duì)縣里，審核農(nóng)民工培訓(xùn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的落實(shí)及使用情況。政府組織的農(nóng)民工培訓(xùn)一般實(shí)行先培訓(xùn)后撥款。為了能夠保證培訓(xùn)進(jìn)行，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通常采取先收錢(qián)再退錢(qián)的程序，即先收農(nóng)民工的錢(qián)，培訓(xùn)后，資金到位，再將錢(qián)退還農(nóng)民工。但是，收錢(qián)后不退錢(qián)或者不退全部錢(qián)的情況經(jīng)常發(fā)生。

上級(jí)政府通常要求基層政府“資金配套”。實(shí)際上大部分沒(méi)有配套。根據(jù)一個(gè)縣的調(diào)查，農(nóng)民工培訓(xùn)資金僅為上級(jí)政府向基層政府撥付的農(nóng)民工人頭款，即農(nóng)民工的培訓(xùn)費(fèi)、教材費(fèi)、考試費(fèi)，每人為350元。若一個(gè)縣今年?duì)幦?lái)的培訓(xùn)名額為1000個(gè)，他們所能得到的經(jīng)費(fèi)為35萬(wàn)元，而培訓(xùn)管理費(fèi)、教學(xué)費(fèi)、各類辦公經(jīng)費(fèi)均不再另行撥付。根據(jù)上級(jí)要求，農(nóng)民工培訓(xùn)的工作量很大，從培訓(xùn)宣傳至培訓(xùn)開(kāi)始，再到課程管理、資料準(zhǔn)備、培訓(xùn)考核、檢查驗(yàn)收，如果每各環(huán)節(jié)都認(rèn)真做，費(fèi)用很大。再加上跑項(xiàng)目等的花費(fèi)，培訓(xùn)成本很高。這樣直接導(dǎo)致地結(jié)果是，基層政府不僅不配套，還要讓上級(jí)撥付款項(xiàng)有所盈余。那就只有“花小錢(qián)干大事”，通常只有1／5至1／3的培訓(xùn)資金用于培訓(xùn)。這也解釋了“運(yùn)作”的另一含義，即多報(bào)賬少干活，甚至只報(bào)賬不干活。

來(lái)自上級(jí)政府部門(mén)的資金審計(jì)并不難應(yīng)付。通常，縣里的審計(jì)人員在上級(jí)來(lái)檢查之前，已與上級(jí)審計(jì)人員進(jìn)行溝通。溝通后的審計(jì)很容易通過(guò)。也有的基層部門(mén)，因?yàn)殡y以應(yīng)付這種種檢查考核，而主動(dòng)放棄培訓(xùn)項(xiàng)目?；鶎诱艞壟嘤?xùn)項(xiàng)目的理由通常是，本地需要培訓(xùn)的農(nóng)民工數(shù)量很少，或者本地大部分農(nóng)民工除就近就地轉(zhuǎn)移外，已成功向外輸出。實(shí)質(zhì)上，基層政府對(duì)于培訓(xùn)政策有明顯抵觸情緒，特別是不滿意上級(jí)政府繁瑣復(fù)雜的考核檢查。

四、討論

政府重視農(nóng)民工培訓(xùn)是必要的，特別值得肯定的是，政府在預(yù)算中有了具體安排。過(guò)去對(duì)于解決農(nóng)民工問(wèn)題，往往只說(shuō)空洞的好話，沒(méi)有具體的預(yù)算支持。但是，接下來(lái)的問(wèn)題是，有了預(yù)算，政府該以何種理念與機(jī)制推進(jìn)工作。

第一，資金配套問(wèn)題?，F(xiàn)在，不僅在農(nóng)民工培訓(xùn)領(lǐng)域，在若干方面，上級(jí)政府都要求下級(jí)進(jìn)行資金配套。目的當(dāng)然很好，但實(shí)際結(jié)果適得其反。不僅配套資金難以到位，就是上級(jí)來(lái)的資金也發(fā)生擠占挪用。合理的情況是，上級(jí)政府給下面多少錢(qián)，就要求下面做多少事，不應(yīng)給一塊錢(qián)要求干兩塊錢(qián)的活，結(jié)果可能連五毛錢(qián)的事也做不出來(lái)。實(shí)質(zhì)上，配套資金問(wèn)題顯示了不同層次政府在事權(quán)劃分上的混亂，也體現(xiàn)了上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的不信任。

第二，政府工作機(jī)制問(wèn)題。政府在農(nóng)民工培訓(xùn)中應(yīng)發(fā)揮何種作用，需要重新定位。現(xiàn)在，政府不僅掌握項(xiàng)目資金，還自己設(shè)計(jì)課程、組織民工、安排教學(xué)、檢查監(jiān)督等。大包大攬，封閉運(yùn)行，這是全能政府的典型特征，不僅降低了培訓(xùn)效率，也滋生了自身腐敗。新公共治理經(jīng)驗(yàn)證明，出路在于探索政府如何購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而不是政府自身封閉運(yùn)作。政府檢查考核中的“特務(wù)”模式，或者轟轟烈烈的“運(yùn)動(dòng)”模式，都不可取。

第三，政府與農(nóng)民的關(guān)系問(wèn)題。培訓(xùn)是面向農(nóng)民的服務(wù)，但農(nóng)民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺乏保障。一些培訓(xùn)扭曲為：“培訓(xùn)”需要農(nóng)民工，而不是農(nóng)民工需要“培訓(xùn)”，農(nóng)民工在培訓(xùn)中難以表達(dá)權(quán)利。農(nóng)民工培訓(xùn)的關(guān)鍵是要尊重農(nóng)民。政策制定應(yīng)有政府以外的力量參與，而政策執(zhí)行的監(jiān)督與政策效果的評(píng)估更應(yīng)完成于政府之外。

［1］ 周清印、劉元旭、傅丕毅、肖春飛：《新生代農(nóng)民工發(fā)展調(diào)查：要“錢(qián)途”更要前途》，《半月談內(nèi)部版》。

［2］ 陳佩為、石偉：《農(nóng)民工培訓(xùn)：“老”調(diào)要“新”彈》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2010年2月23日。

［3］ 周之江、王麗：《貴州農(nóng)民工培訓(xùn)造假調(diào)查：合謀套取國(guó)家培訓(xùn)資金》，《半月談內(nèi)部版》2010年第5期。

［4］ 長(zhǎng)子中：《農(nóng)民工培訓(xùn)工作面臨諸多問(wèn)題，致“學(xué)了也白學(xué)”》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2009年4月14日。

［5］ 九三學(xué)社中央信息中心：《目前農(nóng)民工培訓(xùn)工作存在的問(wèn)題及對(duì)策》，http：／／www．93．gov．cn／partic／people／5684600767881258179．shtml。

責(zé)任編輯王敬堯

2010-09-16

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大招標(biāo)項(xiàng)目“農(nóng)民工的代際更替、城鎮(zhèn)融入及公共服務(wù)研究”（10JJDZD022）

＊2009年7月至2010年3月，課題組主要在浙江、河南、河北、天津等地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，訪談對(duì)象主要包括企業(yè)管理人員、政府有關(guān)管理人員和農(nóng)民工。課題組還組織采用非概率抽樣方式開(kāi)展了農(nóng)民工問(wèn)卷調(diào)查，問(wèn)卷發(fā)放量達(dá)670份，回收651份。本報(bào)告在此基礎(chǔ)上形成。