彭向剛，劉敘彩

(1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學公共管理學院，北京100029;2.吉林大學 行政學院，長春130012)

對加強和創(chuàng)新社會管理的幾點思考

彭向剛1，劉敘彩2

(1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學公共管理學院，北京100029;2.吉林大學 行政學院，長春130012)

隨著改革開放的不斷深入，中國的社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會利益格局以及社會思想觀念都發(fā)生了深刻的變化，社會管理也由此面臨著一系列新課題、新挑戰(zhàn)。為順應(yīng)體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的需要，應(yīng)從五個方面入手，不斷加強和創(chuàng)新政府社會管理：一是轉(zhuǎn)變思想觀念，突出服務(wù)優(yōu)先;二是健全調(diào)控機制，堅持疏堵結(jié)合;三是前移管理重心，注重源頭治理;四是豐富管理手段，實行綜合治理;五是加強隊伍建設(shè)，提高能力素質(zhì)。

社會管理;管理創(chuàng)新;政府職能轉(zhuǎn)變

加強和改進社會管理，是保障國家政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)正常運行的基本條件，也是促進社會健康發(fā)展、保證人民生活幸福的必然要求。近年來，隨著中國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進程不斷加快，許多在發(fā)達國家不同時期漸次出現(xiàn)的社會問題、社會矛盾在較短的時間內(nèi)相對集中地表現(xiàn)出來。要從根本上解決這些社會問題和社會矛盾，就需要從思想觀念、體制機制、手段建設(shè)和能力素質(zhì)等方面入手，大力加強和創(chuàng)新社會管理。

一、轉(zhuǎn)變思想觀念，突出服務(wù)優(yōu)先

加強和改進社會管理，必須首先摒棄不合時宜的管理理念，要著眼于建設(shè)服務(wù)型政府，以管理思想的轉(zhuǎn)變帶動社會管理的轉(zhuǎn)變。

第一，從過分注重經(jīng)濟建設(shè)向注重社會管理轉(zhuǎn)變。改革開放以來，中國各級政府一直比較注重推動經(jīng)濟發(fā)展，而相對忽視社會管理職能。一些地方政府和官員為片面追求經(jīng)濟增長速度和GDP指標，不惜以浪費資源、破壞環(huán)境和犧牲群眾利益為代價來發(fā)展經(jīng)濟，導(dǎo)致社會矛盾和社會沖突日益增多。對此，各級政府必須努力克服經(jīng)濟建設(shè)和社會管理“一手硬、一手軟”的問題，從片面注重GDP、只突出生產(chǎn)建設(shè)的做法中轉(zhuǎn)變過來，更加突出依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，積極化解社會矛盾、社會沖突，合理調(diào)節(jié)收入分配、收入差距，充分調(diào)動全社會的積極因素，維護社會公正、社會穩(wěn)定，為人民群眾創(chuàng)造一個穩(wěn)定、有序的工作生活環(huán)境，以提高社會運行效率，促進社會進步。

第二，從注重行政管制向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。過去，中國政府管理體制的一個顯著特征是社會事務(wù)的方方面面都要政府審批和管理，政府是典型的行政管制型政府。由于政府管轄事務(wù)過多，直接導(dǎo)致了政府職能的越位、缺位和錯位，也成為滋生腐敗的一個主要原因。因此，必須以構(gòu)建服務(wù)型政府為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變管理理念，改變以往那種重行政管制、事事都需政府審批的模式，重點加強公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、公共衛(wèi)生和社會保障的建設(shè)，以向社會提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。同時，將部分公共服務(wù)職能，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、環(huán)境保護等推向市場，引入競爭機制，讓非政府組織加入公共服務(wù)提供者的行列，實現(xiàn)公共服務(wù)供給多元化，以充分發(fā)揮市場和社會力量的能動作用，提高服務(wù)質(zhì)量，同時達到精簡政府機構(gòu)、提高行政效率的目的。

第三，從直接插手經(jīng)濟活動向依靠市場調(diào)控轉(zhuǎn)變。改革開放初期，由于中國市場經(jīng)濟體制的不完善和市場主體的缺乏，地方政府不僅制定市場“游戲規(guī)則”、擔任“裁判”的角色，還直接參與“游戲”。在政府本身就是利益主體的情況下，使某些地方政府、大財團、產(chǎn)業(yè)資本之間形成利益聯(lián)盟，嚴重地阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。鑒于此，政府需改變過去那種直接配置人力、物力、財力等資源的做法，重點在制定和完善社會政策、制度法規(guī)上下工夫，著力營造良好的市場環(huán)境和制度環(huán)境，將經(jīng)濟生活“總指揮”的角色讓位給市場，通過發(fā)揮市場機制的作用實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，通過維持良好的市場秩序和誠實的社會信用體系來保障競爭的公平有序。

二、健全調(diào)控機制，堅持疏堵結(jié)合

不了解民情或者民情處置不當，往往是引發(fā)社會問題和造成矛盾升級的重要原因。為使社會問題和社會矛盾不積累、不激化、不蔓延，必須堅持疏堵結(jié)合的原則，兼顧不同群體的利益訴求，建立健全公眾意愿訴求機制和綜合調(diào)控機制，以確保對社會矛盾的有效防控和動態(tài)協(xié)調(diào)。

第一，建立和完善公眾意愿訴求機制。著力完善政務(wù)公開制度和民主決策制度，為公眾參與政務(wù)決策和監(jiān)督實施過程創(chuàng)造條件。要加強和改進群眾信訪制度，不斷完善領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、帶案下訪和“市長公開電話”等制度，認真傾聽群眾呼聲，注重解決問題，確保民情民意表達渠道順暢。同時，針對群眾的各種訴求，要加強教育，引導(dǎo)其有序理性表達，防止以訛傳訛、誤導(dǎo)公眾，造成負面影響并使負面影響擴大。對公眾合理的利益訴求，政府要以強烈的政治意識和責任意識限時解決，決不能敷衍了事。

第二，建立和完善社會矛盾預(yù)警與調(diào)解機制。要針對社會管理中的熱點、重點和難點問題，進行經(jīng)常性的分析排查，加強對重點地區(qū)、重點工程、特殊群體、敏感時期的監(jiān)控，實現(xiàn)對矛盾糾紛的有效預(yù)警。同時，還要構(gòu)建和完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的大調(diào)解工作機制，建立健全區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))與社區(qū)(村)、樓門(小組)相結(jié)合的縱向調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，形成由各級政府總負責、法制部門牽頭、各職能部門為主體、城鄉(xiāng)社區(qū)為補充的行政調(diào)解工作新機制。要把調(diào)解優(yōu)先的原則貫穿到辦案執(zhí)法工作中去。同時，充分挖掘民間資源，利用鄉(xiāng)規(guī)民約，廣泛動員各種社會力量參與調(diào)處、化解矛盾糾紛，以形成社會管理合力，及時有效地把矛盾化解在基層。

第三，建立和完善社會治安防控機制。社會治安防控機制是維護社會正常秩序、確保公共部門運轉(zhuǎn)、實現(xiàn)社會健康運行的重要支撐。在防控主體上，要充分發(fā)揮公安機關(guān)、基層派出所的主導(dǎo)作用，同時吸收企事業(yè)單位保安、社區(qū)居委會、農(nóng)村村民委員會和志愿者參加，實現(xiàn)多級聯(lián)動全員防控。在防控范圍上，要建立健全城市街區(qū)與社區(qū)防控網(wǎng)、單位內(nèi)部防控網(wǎng)、虛擬社會防控網(wǎng)組成的治安防控體系，做到多維銜接，全面覆蓋。在防控組織建設(shè)上，要科學整合110、119系統(tǒng)和警務(wù)力量，加強區(qū)域協(xié)作建設(shè)，同時充分利用現(xiàn)代科學技術(shù)成果，推動人防、物防與技防的有機結(jié)合，實現(xiàn)多元融合、時時有效。

三、前移管理重心，注重源頭治理

源頭治理是治本之舉。針對當前社會上存在的不公平現(xiàn)象，必須從民生、民主、民心問題入手，使管理重心前移，把容易引發(fā)社會不和諧的因素消滅在萌芽狀態(tài)。

第一，注重保障和改善民生。民生問題事關(guān)百姓切身利益，是源頭治理的重要基礎(chǔ)。在各項民生事業(yè)中，各級政府要把就業(yè)作為重中之重，加強技能培訓，創(chuàng)造就業(yè)機會，最大限度地為具有勞動能力的人提供就業(yè)崗位。要優(yōu)先發(fā)展教育，更加重視教育公平，盡量滿足城鄉(xiāng)不同群體的多樣化教育需求。要加大對公共醫(yī)療衛(wèi)生的投入，努力健全覆蓋全國城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生體系，逐步實現(xiàn)公眾享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等化。要加大城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和農(nóng)村危房改造力度，有效解決城鄉(xiāng)低收入家庭的住房困難。要進一步完善城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險制度，擴大社會保險覆蓋面，提高社會保障水平。要探索建立社會保護體系，加快公民個人基本信息制度、個人信用管理制度等社會基礎(chǔ)制度建設(shè)，完善保障就業(yè)權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)、居住權(quán)等公民基本權(quán)利的社會政策，對權(quán)益易受侵害群體和個人給予一定的傾斜保護，確立底線公平、實行最低保障。

第二，深化管理體制改革。當前，主要是加快戶籍制度、財政制度、收入分配制度的改革。要放寬在中小城市、小城鎮(zhèn)，特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶的條件限制，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，加強和改進流動人口的服務(wù)管理。要圍繞推進基本公共服務(wù)均等化，加大各級財政對基本公共服務(wù)的投入，通過完善公共財政體系，實現(xiàn)各級政府事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，使廣大城鄉(xiāng)居民都能夠享受到均等的基本公共服務(wù)。要深化收入分配制度改革，著力提高低收入者的收入，逐步提高扶貧標準和最低工資標準，建立企事業(yè)單位職工工資正常增長機制和支付保障機制，進一步完善對高收入人群稅收調(diào)節(jié)制度，扭轉(zhuǎn)收入差距擴大趨勢，初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關(guān)系。

第三，強化思想道德建設(shè)和文化熏陶。道德和文化在規(guī)范社會行為、維護社會秩序中發(fā)揮著持久性的基礎(chǔ)作用。在加強社會管理法規(guī)制度配套建設(shè)的基礎(chǔ)上，要充分發(fā)揚民族優(yōu)秀道德傳統(tǒng)，大力弘揚時代新風，運用道德和文化的軟力量，把法治與德治結(jié)合起來。要完善社會主義核心價值體系，把社會主義核心價值觀融入國民教育和精神文明建設(shè)，使全體公民在潛移默化中形成遵規(guī)守法的自覺行為。要建設(shè)和諧文化，加強社會公德、家庭美德、職業(yè)道德、個人品德建設(shè)，引導(dǎo)人們自覺履行法定義務(wù)、社會責任、家庭責任，努力形成男女平等、尊老愛幼、互愛互助、見義勇為的社會風尚和講秩序、守誠信、重包容的文明習慣。要大力開展心理健康教育，引導(dǎo)公民特別是青少年樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，加強自身修養(yǎng)。

四、豐富管理手段，實行綜合治理

傳統(tǒng)的社會管理主要依靠指令性計劃和行政手段，容易造成管理相對人和管理主體之間關(guān)系的緊張，降低社會對政府的信任度。為更好地解決社會轉(zhuǎn)型過程中面臨的多種社會問題和社會矛盾，應(yīng)廣泛借鑒發(fā)達國家的成功管理經(jīng)驗，采取多樣化的手段進行綜合治理。

第一，充分運用法律手段。法律可以使地方政府在社會管理過程中嚴格約束自身行為，既保證管理主體依法行政，也能保護管理相對人的合法利益。因此，加強社會管理，要充分考慮執(zhí)法相對人、特別是弱勢群體的利益訴求，加快相關(guān)的立法工作，注重依靠法律來規(guī)范政府、組織的行為，保護公民合法權(quán)益，防止公共權(quán)力濫用。要進一步完善監(jiān)督工作，針對不公正執(zhí)法、隨意執(zhí)法，甚至執(zhí)法犯法的現(xiàn)象，加大對重點領(lǐng)域和敏感領(lǐng)域的監(jiān)督力度。不僅要加強事后監(jiān)督，還要重視源頭監(jiān)督和過程監(jiān)督，同時努力尋找上下級監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人大監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的有效方式，促進執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法行為更加公平、公正、透明。

第二，靈活運用市場機制。在社會管理過程中引入市場機制，發(fā)揮政府、企業(yè)和社會三方面的積極性，打破社會管理的行政壟斷。一方面，引入競爭機制，通過投標者的競爭和履約行為，將公共產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)權(quán)與提供權(quán)交給民間公司承包，提供者必須不斷努力降低成本、提高質(zhì)量，才能保證每一次競爭的成功;另一方面，合理授權(quán)和發(fā)展代理機構(gòu)，將政府承擔的部分社會管理職能授權(quán)給私營部門和第三部門行使，政府負責對其實施效果進行監(jiān)督。這樣不僅能節(jié)省資金，緩解政府財政壓力，減少腐敗滋生，還有助于促進市場經(jīng)濟發(fā)展，增加市場和公眾的選擇機會，提高地方政府對公共服務(wù)的供給效率與質(zhì)量，從而提高政府公信力。

第三，廣泛運用信息技術(shù)。要加強信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立規(guī)范高效的信息動態(tài)采集機制，及時準確掌握“人、屋、車、場、網(wǎng)、會”等基礎(chǔ)信息，加強動態(tài)分析，綜合研判，為提高管理效率、及時處置緊急情況提供可靠依據(jù)。要加強電子政務(wù)建設(shè)，加快政務(wù)公開、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上便民服務(wù)、應(yīng)急指揮的信息化建設(shè)步伐，形成政府對公眾完善的綜合管理體系，建立真正的電子政府、智能化政府，逐步實現(xiàn)勞動就業(yè)、社會保險、社會保障、社會福利、中介組織等方面的信息化，為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。要加強對網(wǎng)絡(luò)和虛擬社會的管理，按照“積極引導(dǎo)、依法管理、整體管控、確保安全”的原則，健全網(wǎng)絡(luò)管理法律法規(guī)，加強對網(wǎng)絡(luò)的實時動態(tài)管控，嚴厲打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為，推動網(wǎng)站自我約束、自我管理。

五、加強隊伍建設(shè)，提高能力素質(zhì)

社會管理水平的高低不僅取決于政府自身建設(shè)，在很大程度上還取決于管理人員的能力素質(zhì)。面對公共事務(wù)日益復(fù)雜的局面及社會公眾不斷多樣化和更高層次的需求，社會管理人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)必須全方位提高個人能力素質(zhì)，加強隊伍的整體建設(shè)。

第一，提高全面協(xié)調(diào)能力。要適應(yīng)新時期社會管理的新需要，著眼統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會各個層次、各個群體的利益，培養(yǎng)堅定的政治意識和強烈的法律意識，特別要認真熟練掌握與自己管理領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)，按照法定的職責權(quán)限進行管理，不斷提高依法管理水平和依法辦事能力。要做好關(guān)系人民群眾利益的各項工作，把最廣大人民群眾的根本利益作為制定政策、開展工作的出發(fā)點和落腳點，用科學決策、民主決策和依法決策使絕大多數(shù)群眾受益，尤其要關(guān)心困難群眾的生產(chǎn)生活，保障所有社會成員共享改革發(fā)展的成果。要充分發(fā)揮法院審判和行政復(fù)議等方式方法的作用，加大社會矛盾糾紛解決力度，著重解決因為政府違法執(zhí)法而導(dǎo)致的社會矛盾糾紛，保證整個社會的公正、公平。

第二，提高危機管理能力。要針對可能發(fā)生的事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、大規(guī)模群體性事件等突發(fā)事件，建立一套反應(yīng)靈敏、指揮得力、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制，通過制定有關(guān)的法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案，完善各項配套制度和工作細則，落實風險和突發(fā)事件隱患排查監(jiān)控責任，實現(xiàn)對各類風險隱患治理的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。要加強對應(yīng)急知識的學習和能力培養(yǎng)，及時捕捉帶有傾向性、潛在性的問題，敏銳把握事件潛在影響，確保面對突發(fā)事件時頭腦清醒，判斷準確，行動果斷。要充分吸取和借鑒已有案例的經(jīng)驗教訓，結(jié)合本地區(qū)政治、經(jīng)濟和自然環(huán)境的實際，加強相關(guān)物資儲備和預(yù)案演練，確保遇到情況時能夠迅速整合資源，及時調(diào)動各種力量，有序應(yīng)對突發(fā)事件。

第三，提高輿情引導(dǎo)能力。要積極研究和掌握新時期群眾工作的特點、規(guī)律，把解決群眾關(guān)心的熱點和難點問題作為重點，綜合運用思想、道德和法制的力量，加強思想政治工作，及時引導(dǎo)和疏導(dǎo)公眾不良情緒。要建立順暢的社會溝通機制和具有包容性的文化體系，注重運用文化策略與心理技巧加強行為引導(dǎo)，使不同利益群體之間達到協(xié)調(diào)、合作、共贏，通過剛性規(guī)章約束與柔性管理的有機結(jié)合，確保社會管理的良好效果。要堅持與時俱進，不斷更新觀念和提高技能，尤其要密切關(guān)注信息技術(shù)的發(fā)展，努力學習信息知識，不斷提高運用網(wǎng)絡(luò)、手機等新興媒體進行社會管理的能力，健全網(wǎng)上輿情引導(dǎo)處置機制，及時跟蹤輿情動態(tài)，準確研判輿情走勢，積極主動地引導(dǎo)網(wǎng)上輿論向有利于社會管理的方向發(fā)展。

Thinking of Strengthening and Innovating Social Adm inistration

PENG Xiang-gang1，LIU Xu-cai2
(1.College of Public Administration，University of Foreign Economyand Trade，Beijing 100029，China;2.College of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China)

With the reform and opening - up constantly developing，the deep changes have taken place in the social structure，social organization forms，social interest pattern and social ideas in China，and therefore we will be in the face of a series of new issues and new challenges in soccial administration. In order to meet the demands of system retrack and social transformation，we will constantly strengthen and innovat government＇s social administration in the following areas： First，transform people＇s minds and give high priority to services; Second，improve the control mechanism and abide by the combination of directing and stemming; Third，move forward the focus of administration and pay attention to the improvement of fountainhead; fourth，enrich management actions and implement comprehensive measures; Fifth，enhance contingent development and better the quality of ability.

social administration;administration innovation;transformation of government function

D625

A

1007-4937(2011)05-0028-04

2011-07-15

彭向剛(1962-)，男，遼寧北鎮(zhèn)人，教授，博士生導(dǎo)師，法學博士，從事行政管理和公共政策研究;劉敘彩(1973-)，男，吉林長春人，博士研究生，從事公共政策和行政管理研究。

王雅莉〕