黃湘燕

(湖南省委黨校、湖南行政學院,湖南長沙 410006)

從“民工潮”到“民工荒”的制度經(jīng)濟學解析

黃湘燕

(湖南省委黨校、湖南行政學院,湖南長沙 410006)

“民工潮”現(xiàn)象是市場經(jīng)濟重新配置資源基礎(chǔ)上的生產(chǎn)勞動分工演進的結(jié)果,是二元經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。“民工荒”的出現(xiàn),主要是二元社會結(jié)構(gòu)體制和由此造成的戶籍制度與土地制度,以及農(nóng)村勞動力向城市遷移后的社會保障、就業(yè)制度、教育體制等缺失所致。解決目前“民工荒”問題的關(guān)鍵,就在于正式制度和非正式制度建設(shè)兩方面的制度變革和創(chuàng)新。

民工潮;民工荒;制度經(jīng)濟學;正式制度;非正式制度

自 1989年第一次出現(xiàn) “民工潮”以來,每逢春節(jié)過后,百萬民工涌出家門“南下”打工,由此引發(fā)了春運高峰,一年一度的 “民工潮”成為一道中國特色的風景線?！懊窆こ薄闭凵涑鲋袊鴶?shù)量龐大的農(nóng)民群體的社會流動軌跡,反映了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)化邁進的歷程。然而從 2003年起,“民工荒”這個詞越來越頻繁地見諸報端。進入 2004年,“民工荒”現(xiàn)象進一步蔓延,更令人費解的是,在一些一貫是農(nóng)民工輸出地的中部內(nèi)陸省份,也不同程度出現(xiàn)了民工短缺的現(xiàn)象。2008年金融危機期間這一現(xiàn)象曾短暫消失,但從 2009年下半年開始,媒體再次廣泛報道 “民工荒”,新一輪 “民工荒”比往年更嚴重,企業(yè)紛紛上調(diào)工資,調(diào)低學歷、年齡等限制,希望“用工荒”得以緩解。“民工荒”打破了中國勞動力無限供給的神話,已經(jīng)對某些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響。由 “民工潮”到 “民工荒”,這一重大變化使我們不得不重新思考中國 “源源不斷的廉價勞動力”背景下出現(xiàn)這一現(xiàn)象的深層原因和應(yīng)對措施。

一、“民工潮”現(xiàn)象形成的相關(guān)理論依據(jù)

無論是 “民工潮”還是 “民工荒”,都是勞動力資源的流動,這種流動的背后,是經(jīng)濟規(guī)律在起作用。

1、“民工潮”的形成是市場經(jīng)濟條件下生產(chǎn)勞動的再次分工

亞當·斯密在《國富論》[1]的開篇就研究了生產(chǎn)勞動的分工,他指出因為分工大大提高了工人的熟練程度、節(jié)省了勞動時間和使生產(chǎn)過程機械化,從而使生產(chǎn)效率得到提高,促進了財富和經(jīng)濟的增長。由于分工和專業(yè)化的存在,所以產(chǎn)生了交換,而且分工越來越細,專業(yè)化程度越來越高,交換就越頻繁越廣泛,這就生成了交易成本?？扑拐J為,不斷深化的分工與專業(yè)化帶來經(jīng)濟的同時,也會由于分工層次的增加帶來交易成本的增加[2]。當邊際成本等于邊際收益時,就形成了分工進一步深化的邊界。所以,分工與專業(yè)化的好處和交易費用增加的兩難構(gòu)成了分工演進的基本約束。計劃經(jīng)濟時期,因為采取了嚴格控制人口流動的這樣一種制度安排,阻止了勞動力在城鄉(xiāng)之間和工農(nóng)業(yè)之間的流動,所以沒有形成“民工潮”的問題;而市場經(jīng)濟要求按照效率最優(yōu)的原則配置勞動力資源,所以,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高并且農(nóng)民客觀上有在鄉(xiāng)城之間進行重新配置的愿望時,就產(chǎn)生了 “民工潮”。我國 “民工潮”的出現(xiàn)是市場機制作用下資源重構(gòu)基礎(chǔ)上的社會分工的一次演化。

2、“民工潮”現(xiàn)象是二元經(jīng)濟體制的產(chǎn)物

(1)劉易斯二元經(jīng)濟模型對“民工潮”的解釋

劉易斯在 1954年發(fā)表了《勞動無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》[3]一文,提出了二元經(jīng)濟發(fā)展理論模型:他認為發(fā)展中國家一般都存在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代工業(yè)部門同時并存,現(xiàn)代工業(yè)部門勞動生產(chǎn)率高,因而工資水平也高于農(nóng)業(yè),這一點吸引著農(nóng)村剩余勞動力向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移。而發(fā)展中國家農(nóng)村又有大量剩余勞動力,所以農(nóng)村剩余勞動力向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移,不會提高工業(yè)部門工資。工業(yè)部門會以不變的工資率使得生產(chǎn)規(guī)模擴大,自身從生產(chǎn)規(guī)模擴張過程中得到更多的剩余,增加資本積累。而工業(yè)部門生產(chǎn)規(guī)模的擴大,又可以吸收更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力,這種過程一直持續(xù)到工業(yè)部門吸收全部剩余勞動力時才會伴隨工資率的增加?，F(xiàn)代工業(yè)部門的經(jīng)濟增長和就業(yè)擴張一直持續(xù)到農(nóng)村剩余勞動力全部被吸收為止。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的勞動力源源不斷地轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代城市工業(yè)中去,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)因而逐漸變化,二元結(jié)構(gòu)消除,工業(yè)化實現(xiàn),城市化得以推進。按照劉易斯的理論,只要城市工業(yè)部門的一般工資水平高于農(nóng)業(yè)部門的工資,并且工資差距達到一定比例時,農(nóng)民就愿意離開土地而進入城市謀求新職業(yè),中國的“民工潮”就此形成。

劉易斯的理論從一個方面解釋了工業(yè)部門的規(guī)模擴張可以吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力的問題。他所強調(diào)的發(fā)展中國家現(xiàn)代工業(yè)部門與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的結(jié)構(gòu)上的差異,符合發(fā)展中國家的現(xiàn)實;并且把經(jīng)濟增長過程和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移有機地結(jié)合起來,為發(fā)展中國家解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題提供了可借鑒的理論依據(jù),由此獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎。劉易斯模型所揭示的現(xiàn)象與我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀有許多相類似的地方。因此,通過擴大投資,增加資本積累,以拉動就業(yè)的增長,對解決農(nóng)民就業(yè)和實現(xiàn)社會的轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

根據(jù)劉易斯的勞動力 “無限供給”理論,無論從理論還是實踐看,我國都具備勞動力 “無限供給”的特性。根據(jù)國際勞工組織發(fā)表的《中國就業(yè)議程》預(yù)測,未來 10年中國勞動力將增加 7000多萬人,目前中國農(nóng)村富余勞動力達 1.5億人。研究也表明,我國勞動年齡人口總數(shù)將在 2020年達到峰值,此后才開始減少。因此,我國勞動力流動的這一特性至少還要持續(xù) 10年左右的時間。然而,自2003年底以來,從我國東南沿海地區(qū)開始,相繼出現(xiàn)勞動力供給短缺,并逐漸向其他地區(qū)蔓延,2004年嚴重到被稱為“民工荒”的程度[4],且這一現(xiàn)象一直持續(xù)到現(xiàn)在。相關(guān)資料表明,供給不足的勞動力主要集中在服裝、食品、玩具等勞動密集且技術(shù)含量低的行業(yè),只需稍加培訓(xùn)就可以適應(yīng)生產(chǎn)需要,崗位的技術(shù)要求并不高。因此,對這一突如其來的“缺工”現(xiàn)象,顯然是劉易斯的理論所不能解釋的,欲解讀這一現(xiàn)象,必須借助于其他理論。

(2)托達羅人口流動模型對“民工潮”的解釋

按照劉易斯理論,只要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)能夠提供一個高于農(nóng)業(yè)的實際工資,并且這個工資的差額能夠抵補勞動力轉(zhuǎn)移到城市的較高的生活費用和其他的遷移成本,農(nóng)業(yè)勞動力就會舍棄土地而進入城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但是,這種分析與廣大發(fā)展中國家的實際狀況相比存在很大差距,發(fā)展中國家的實際狀況是不僅農(nóng)村中存在著失業(yè)而且城市也有大量失業(yè)人口。為此,美國經(jīng)濟學家托達羅[5]對此提出了批評,并依據(jù)發(fā)展中國家的經(jīng)濟現(xiàn)實,作了進一步研究,建立了城鄉(xiāng)勞動力流動模型。它假設(shè)農(nóng)業(yè)部門不存在剩余勞動,而城市工業(yè)部門存在大量失業(yè),工業(yè)部門的工資水平是逐步上升的。托達羅認為促使勞動力流動的力量是比較利益與成本的理性考慮。農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移不僅取決于城鄉(xiāng)實際收入水平的差異,而且還取決城鄉(xiāng)預(yù)期收入水平的差異。城鄉(xiāng)預(yù)期收入差異包含兩個方面:一是收入水平;二是就業(yè)概率。如果城市居民收入為農(nóng)民收入的一倍,只要城市失業(yè)率不超過 50%,農(nóng)村勞動力就會不斷地流入城市,農(nóng)業(yè)勞動力向城市轉(zhuǎn)移的目的是預(yù)期收入最大化。托達羅模型重點回答了在城市存在失業(yè)的狀況下,為什么農(nóng)村剩余勞動力還不斷地向城市聚集的問題,揭示了剩余勞動力遷移的內(nèi)在機制,解釋了農(nóng)村勞動力不斷向城市遷移的合理性。

按照托達羅的模型,農(nóng)民工向城市的流動,在城鄉(xiāng)預(yù)期收入差距很大的前提下,基本上呈正向流動狀態(tài)。但在預(yù)期收益差距縮小的情況下,這種流向則可能出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。這就不難解釋為什么我國會出現(xiàn)由 “民工潮”到 “民工荒”的變化,我國 “民工荒”的出現(xiàn)反證了托達羅模型的合理性。在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的預(yù)期收益不斷提高而外出打工的收益常年得不到改善,還要承擔很多潛在的風險如經(jīng)常發(fā)生的意外工傷、農(nóng)民工工資不能及時發(fā)放,預(yù)期收益小于預(yù)期成本時,農(nóng)村意欲外出打工的勞動力就有可能有不同的意向和選擇。特別是隨著各地經(jīng)濟的發(fā)展,一些勞動力輸出大省都在發(fā)展勞動力密集型產(chǎn)業(yè),對勞動力的需求明顯增加,一些原本要流向外地的農(nóng)村勞動力也可能選擇留在本地打工。地區(qū)利益格局的變化也影響了就業(yè)者的意向,近年來長江三角洲經(jīng)濟發(fā)展勢頭迅猛,對勞動力的需求也快速增長,且長三角地區(qū)民工的工資和增長速度均高于珠三角地區(qū),也吸引了一部分的民工資源[6]。因此,在綜合多種因素的考慮下,農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)機會與就業(yè)地域的分散性必然導(dǎo)致局部的勞動力短缺,東南沿海地區(qū)首先出現(xiàn) “民工荒”,這也說明了“民工荒”是“荒”在分流而非回流上。

二、“民工荒”問題源于制度缺陷

眾所周知的,生產(chǎn)要素越是自由地流動和轉(zhuǎn)移,越能達到資源的優(yōu)化配置。“民工潮”現(xiàn)象,加快我國勞動力資源的流動,這種流動既解決了某些發(fā)達地區(qū)的勞動力不足,也緩解了不發(fā)達地區(qū)勞動力大量剩余的就業(yè)壓力;同時,這種流動也有力地沖擊了城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉的舊體制,構(gòu)造出了用市場機制在區(qū)域間配置勞動力資源的新體制。

中國作為世界第一人口和勞動力大國,符合劉易斯所講的“勞動力無限供給”條件,出現(xiàn) “民工荒”的確不可思議,難怪有人認為中國出現(xiàn)“民工荒”是一個偽命題。一般認為出現(xiàn)“民工荒”是因為農(nóng)民工工資低,各種待遇差,工作環(huán)境不安全,合法權(quán)益得不到保障等。加上近幾年來國家日益重視“三農(nóng)”問題,“三補一免”的政策改善了農(nóng)村的生產(chǎn)條件,農(nóng)民收入逐步提高,農(nóng)民不愿意冒著風險和不確定性外出打工,導(dǎo)致了 “民工荒”,用經(jīng)濟學的理論來解釋就是比較收益的結(jié)果,這僅是“民工荒”的表層原因。出現(xiàn)“民工荒”深層原因,是中國特殊歷史背景下遺留的體制問題造成的[7]。其中最主要的二元社會結(jié)構(gòu)體制和由此造成的戶籍制度和土地制度,以及農(nóng)村勞動力向城市遷移后的社會保障、就業(yè)制度、教育體制等缺失所致。由于我國國情是人口過多和勞動力大量過剩導(dǎo)致的人多地少,而城市發(fā)展速度對農(nóng)民的吸納又很有限,于是不得不通過戶籍制度和土地制度進行選擇。而這些體制問題在短期內(nèi)難以徹底改變,就造成了我國目前的 “民工荒”問題。

1、我國傳統(tǒng)體制問題導(dǎo)致 “民工荒”的出現(xiàn)

(1)對民工的制度性歧視使農(nóng)民工無法成為真正的產(chǎn)業(yè)工人

“民工”這個概念本身就帶有一定的制度性歧視,“民工荒”自然也就是我國這種特殊制度下的產(chǎn)物。隨著我國工業(yè)化的推進,產(chǎn)業(yè)的不斷升級需要有著更高技術(shù)水平和組織化程度的產(chǎn)業(yè)工人隊伍。但在現(xiàn)有的制度設(shè)計下,大量進城的農(nóng)民工和真正意義上的產(chǎn)業(yè)工人間有著無法逾越的巨大鴻溝,中國的農(nóng)民工始終無法轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人。一方面,工業(yè)化需要穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人隊伍;但另一方面,體制障礙卻讓農(nóng)民工無法成為真正的產(chǎn)業(yè)工人?！懊窆せ摹闭沁@種矛盾激化的產(chǎn)物,“民工荒”的本質(zhì)是一個體制問題。[8]這就導(dǎo)致民工在權(quán)利、地位、薪酬等多個方面都享受不平等的待遇。所謂同命不同價、同工不同酬、同城不同位,很大程度上都與“農(nóng)民工”這個稱呼分不開。

(2)二元體制下的城鄉(xiāng)分割限制了農(nóng)民向城市的自由流動

我國特定的二元社會結(jié)構(gòu)體制下,農(nóng)民固守著土地生存,居民在城市就業(yè)。二元體制下的城鄉(xiāng)分割,農(nóng)民被剝奪了向城市自由流動的權(quán)利,被嚴格限制在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)。1984年以來我國糧食過剩,第一次出現(xiàn)了“賣糧難”,農(nóng)業(yè)剩余勞動力開始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在漸變的制度安排下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量涌現(xiàn),繼之形成了 “離土不離鄉(xiāng)、做工不進城”的農(nóng)民工。隨著我國經(jīng)濟體制改革由農(nóng)村擴展到城市,城市第二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展,加之糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷逐步放開,“離土又離鄉(xiāng)、進廠又進城”的農(nóng)民工大量出現(xiàn)。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間的遷移促進了我國城市化的步伐。但是,農(nóng)民只有流動就業(yè)而沒有安居樂業(yè)。因為我國的制度設(shè)計表明,農(nóng)民工還不是市民,他們在許多方面不能享受與城市居民同等的“國民待遇”,由此形成工人和農(nóng)民兩大階層中的一個新階層:農(nóng)民工。農(nóng)民工本來只是應(yīng)急性的權(quán)宜之計,但卻逐漸演變成為一種制度性的安排。

(3)戶籍制度決定了農(nóng)民工身份和流動的特殊性

我國政府早在 1958年設(shè)計出臺的戶籍制度,把整個國民劃分為農(nóng)業(yè)人口 (主要散居于廣大農(nóng)村)和非農(nóng)業(yè)人口 (主要集居于城市),嚴格限制農(nóng)村人口流入城市。戶籍制度決定了農(nóng)民工與一般市民的差別:在社會認同方面表現(xiàn)為 “農(nóng)民”與 “市民”的差別;在地緣方面表現(xiàn)為“外地人”與 “本地人”的差別;在制度方面表現(xiàn)為 “體制外”與“體制內(nèi)”的差別。改革開放后,戶籍在限制城鄉(xiāng)人口遷徙方面的功能日益削弱,但同時也產(chǎn)生了一系列相關(guān)問題:農(nóng)民工到城市后受到一系列行政壁壘的阻礙,無法融入城市的社會經(jīng)濟組織內(nèi),不得不在體制外生存,從而形成一種漂泊不定的流動人口。這些流動人口沒有正式身份,為了取得暫時的城市合法身份還不得不繳納各種費用,增加了農(nóng)民工進城務(wù)工和生活的成本。目前有 1.5億進城打工的農(nóng)民,雖被統(tǒng)計為城市常住人口,但并未享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和待遇。在人事管理上,農(nóng)民工進城后,人與戶口發(fā)生了分離,戶口所在地雖然管其戶口但沒有 “人”,農(nóng)民工雖身居城市,但由于其戶口歸屬原因使其難以進入到城市管理體系中來,農(nóng)民工實際上是處于城鄉(xiāng)兩種管理體系的夾縫邊緣,成為 “邊緣人”。

農(nóng)村較高的生育率形成了人多地少勞動力大量潛在過剩的局面,也造成了城鄉(xiāng)間收入水平的巨大差別,力圖通過土地經(jīng)營致富又受到土地規(guī)模太小的約束,所以農(nóng)村勞動力有跳出農(nóng)村的動力。而我國的戶籍制度使進城市農(nóng)民不可能獲得城市永久居住權(quán),因此,進城的農(nóng)民工不可能享有城市居民同等的就業(yè)權(quán)利和就業(yè)條件。這就形成我國農(nóng)民進城方式以及勞動力轉(zhuǎn)移方式的特殊性:農(nóng)民工進城流動就業(yè)往往是在城鄉(xiāng)之間雙向流動,使得我國勞動力向城市轉(zhuǎn)移在相當程度上表現(xiàn)為不完全轉(zhuǎn)移。加上勞動力轉(zhuǎn)移的預(yù)期成本過大,包括進入城市成本(各種辦證費用)、城鄉(xiāng)生活差異成本、頻繁往返城鄉(xiāng)的遷移成本 (交通成本)和城市生活的心理成本等,預(yù)期成本大大超過預(yù)期收益,導(dǎo)致我國農(nóng)村勞動力向城市遷移呈現(xiàn)“鐘擺式”的特殊流動模式。

(4)農(nóng)村土地制度無法有效保障農(nóng)民工應(yīng)有權(quán)益

我國的土地制度,作為國家賦予農(nóng)民的社會保障的載體,它不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料,同時也是農(nóng)民重要的生活資料。它為農(nóng)民提供基本的生活保障,為農(nóng)民提供就業(yè)機會,為農(nóng)民的后代提供土地繼承權(quán)。土地是多數(shù)農(nóng)民經(jīng)濟收入的重要來源。隨著城市化的快速推進,土地被大量征用,土地城市化了,人未被城市化,即 “被城市化”,農(nóng)民不是從土地上被解放出來,而是農(nóng)民被迫離開了土地。農(nóng)民一旦失去土地,就意味著失去了賴以生存的重要手段。雖然國家給予了適當?shù)恼鞯匮a償,但由于征地補償偏低,不可能給予農(nóng)民終身生活保障。有的還安排了一些失地農(nóng)民進城做工,這些失地農(nóng)民獲得了城市戶口,按照理論的標準,他們已經(jīng)完成了城市化進程。但事實上,這種由 “跳出農(nóng)門”帶來的喜悅并未持續(xù)多久,他們陷入了新的困境。有的是進入的單位不久就在市場競爭中破產(chǎn)倒閉,有的是找不到自己可以做的合適工作。失去土地的農(nóng)民既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權(quán)利,同時又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利。失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障問題得不到妥善解決,有少部分農(nóng)民即便是獲得了,其保障的水平和層次也非常之低,生活風險凸現(xiàn)。

2、改革中制度建設(shè)的缺失加劇了 “民工荒”問題

如果說,改革開放以前我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的制度安排是一種強制性變遷,并且由此造成了“民工荒”現(xiàn)象;那么改革開放以后存在著惡性的制度積累和市場化改革中制度建設(shè)的嚴重缺失,則加劇了這種“民工荒”問題。

由于農(nóng)民工是改革開放以來中國勞動力自由流動之后的新的利益群體,在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期這部分人的利益保護制度我國尚處于空白狀態(tài)。特別是新一輪的“民工荒”中的農(nóng)民工,他們屬于新生代的農(nóng)民工,受教育程度有明顯提高,獲取信息的能力也得到提高,流動性較強,外出打工的機會成本較高,所以他們要求職業(yè)期望值更高,工資待遇更高。如果說老一代農(nóng)民進城打工是為了尋求生存的話,新生代農(nóng)民進城打工就是為了尋求發(fā)展。[9]新生代農(nóng)民工希望通過自己的努力使個人和家庭融入城市并轉(zhuǎn)化身份,追求與市民相近或相同的生活水準,需要和城市人一樣的工作環(huán)境,一樣的教育,一樣的社會保障,一樣的理解尊重;更希望在企業(yè)經(jīng)營、社區(qū)發(fā)展、國家政策等公共事務(wù)中發(fā)出 “聲音”。但由于制度演進的 “路徑依賴”特征,當前的制度“供給”仍與新生代農(nóng)民工的 “需求”存在著不對稱,存在一系列制度建設(shè)的嚴重缺失。

(1)農(nóng)民工的工資保障制度缺失

農(nóng)民工所從事的各種行業(yè)勞動,不僅工作時間長、勞動強度大,而且工資十分低廉,還常常被拖欠或克扣,尤其是在建筑行業(yè)。而且,越是在經(jīng)濟落后地區(qū),這一問題越嚴重,農(nóng)民工的工資拖欠達到 50%左右。農(nóng)民工冒著生命危險工作一年,卻拿不到工資,致使其家庭生活受到嚴重影響。因此而發(fā)生的暴力追討工資、以身試法、自殘、自殺案件,經(jīng)常見諸于報端以及各種媒體。

(2)農(nóng)民工的勞動保護制度缺失

從農(nóng)民工就業(yè)分布的行業(yè)來看,多集中于臟(Dirty)、險 (Danger)、難 (Difficult)的職業(yè),戲稱為“3D人群”,他們很容易受到職業(yè)傷害,特別是身處危險崗位的農(nóng)民工,其工作的每一天,都在經(jīng)歷生與死的考驗。如果沒有完善有效的勞動保護措施以及對崗位危險性的充分信息,對農(nóng)民工的損害是巨大的。改革開放以來,農(nóng)民工在為廣東經(jīng)濟發(fā)展做出巨大貢獻的同時,卻付出了 40萬只手的代價,而每一支賴以生存的手的失去僅僅能夠得到幾千元的補償。有時為了趕訂單,工人加班加點沒有基本的休息時間保證,甚至勞累而死,而作為死傷的事后補償標準又非常低和隨意。由于農(nóng)民工大多數(shù)從事的是長時間、高強度的工作,其健康狀況也很容易受損。很多農(nóng)民工在工作中健康狀況惡化難以繼續(xù)在城市生存,或傷殘后喪失勞動能力,只能選擇返回農(nóng)村,這對缺乏失業(yè)保險的農(nóng)民工來說無異于雪上加霜。農(nóng)民工連最起碼的工傷勞動保險都沒有,更談不上其他的社會保險,嚴重損害了農(nóng)民工的人身權(quán)利。

(3)農(nóng)民工的再教育制度缺失

農(nóng)民工多屬于農(nóng)村中的青壯年勞動力,由于農(nóng)村教育資源嚴重匱乏,農(nóng)民工的受教育程度遠遠低于城鎮(zhèn)居民的平均受教育水平,農(nóng)民工群體基本上屬于簡單勞動者階層。這從根本上決定了農(nóng)民工偏低的工資水平。雇工企業(yè)為了維持低水平工資,對于農(nóng)民工的再教育既不提供時間,也不創(chuàng)造相應(yīng)的條件。而社會上也沒有為農(nóng)民工再教育服務(wù)的專門機構(gòu),農(nóng)民工的再教育問題存在制度真空。

(4)農(nóng)民工獲得社會尊重的制度缺失

由于受現(xiàn)行制度和政策的阻礙,農(nóng)民工融入城市的壁壘依然較高,始終存在著職業(yè)流轉(zhuǎn)和身份流轉(zhuǎn)的不一致。他雖然在城市工作,但沒有城市居民的身份,又不能融入城市,不能與城市居民一樣享受平等的國民待遇。農(nóng)民工的權(quán)益維護往往缺乏有效載體,其在社區(qū)發(fā)展和政策制定中的 “話語權(quán)”仍顯微弱。加上農(nóng)民工自身素質(zhì)問題,就造成了城市居民對農(nóng)民工的排斥、歧視,對進城農(nóng)民工普遍缺少認可、包容、接納的心態(tài),在行動上表現(xiàn)為不能正確對待農(nóng)民工,對農(nóng)民工持有很大的偏見,使農(nóng)民工在人格上得不到尊重。這與農(nóng)民工在城市建設(shè)方面做出的貢獻與他們的社會地位不相匹配。

雖然城市農(nóng)民工群體數(shù)量龐大,但在生活和工作上受多種歧視,加上缺乏組織,形成明顯的弱勢群體,這一弱勢群體的合法權(quán)益得不到保障和維護[10]。所以當前的 “民工荒”,說白了,缺的不是勞動者,而是廉價勞動力,是一種 “權(quán)利荒”,這可能更接近問題的實質(zhì)。

三、“民工荒”問題的解決在于制度創(chuàng)新

“民工荒”不是農(nóng)民工制造出來的,而是制度造成的,是制度的缺陷產(chǎn)生了一系列的衍生問題。因此,必須通過制度的改革和創(chuàng)新來解決。諾斯把制度定義為“博弈規(guī)則”,亦即人類社會當中人們行為的準則,包括約定俗成的道德觀念、法律和法規(guī)等。人們依靠制度來衡量自己的行為,它抑制可能出現(xiàn)的機會主義,使人們的行為具有可預(yù)見性。制度又可以分為正式制度和非正式制度。

1、解決 “民工荒”問題的正式制度建設(shè)

在正式制度建設(shè)方面,由于改革開放破除了計劃經(jīng)濟時期舊的制度安排,帶來農(nóng)村人口向城市自由流動。市場化的改革徹底打破了原有的計劃經(jīng)濟模式,而相應(yīng)的制度保障又沒有得到落實,因此,形成了制度真空[11]。為此,要不斷強化保障農(nóng)民工平等權(quán)利和利益的制度安排,建立農(nóng)民工在城市中獲得應(yīng)有的地位和尊重的制度:

(1)積極推進戶籍制度改革,逐步弱化并消除二元體制

解決“民工荒”問題,要變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為統(tǒng)一的居民身份證一元戶籍制度,逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口、以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的戶籍制度,如實地反映公民的職業(yè)狀況和身份狀況的本來面貌。破除農(nóng)村勞動力向城市流動的 “壁壘”,實現(xiàn)戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度等的城鄉(xiāng)統(tǒng)一,在制度上使農(nóng)民與城市居民享有同等的國民待遇。

(2)改革農(nóng)村土地制度,明晰和確保農(nóng)民對土地的相關(guān)權(quán)益

由于我國現(xiàn)行征地制度是建立在土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎(chǔ)上的,這種制度設(shè)計明顯帶有計劃經(jīng)濟體制的特征。在市場經(jīng)濟逐步完善的條件下,仍按計劃經(jīng)濟的思路進行征地補償,必然引發(fā)重重矛盾。因為在征地過程中政府是依靠制度優(yōu)勢將本來應(yīng)該屬于農(nóng)民的那部分收益轉(zhuǎn)化為自己所有,形成了不合理的利益分配方式。要改革和完善現(xiàn)行的征地制度,實行征地行為的市場化。切實保護農(nóng)民對土地的承包權(quán)、使用權(quán)及其他的合法利益。按照市場化的原則加強對征用程序的完善,建立公平合理的補償制度。實行承包土地的合理流轉(zhuǎn),解除土地對農(nóng)村剩余勞動力的約束,減少農(nóng)村勞動力流動的額外成本。

(3)建立和完善社會保障制度,改善農(nóng)民工的生活風險環(huán)境

社會保障的 “社會性”,決定了它應(yīng)該由政府來承擔。政府有責任向農(nóng)民工提供各種生活保障,把農(nóng)民工納入統(tǒng)一的社會保障體系,為農(nóng)民工辦理基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)保險、工傷殘障保險等,并給予制度性的規(guī)定,使他們成為社會保障 “網(wǎng)內(nèi)人”,為城鄉(xiāng)勞動力市場一體化提供制度基礎(chǔ)。

(4)建立和健全法律、法規(guī),切實保障農(nóng)民工合法權(quán)益

長期以來我國農(nóng)民工實行的是低收入、低保障,農(nóng)民工權(quán)益得不到保護,拖欠農(nóng)民工工資、侵害農(nóng)民工的人身權(quán)利等成普遍現(xiàn)象并發(fā)生多起惡性事件。“民工荒”的出現(xiàn)其實也是這些問題長期積累的結(jié)果。勞動力作為特殊商品其價格不是完全由供求關(guān)系決定的,世界上普遍制定最低工資標準就是證明。要構(gòu)筑新的勞資關(guān)系的核心是法律對勞動者權(quán)益的保護以及勞資關(guān)系中討價還價制度安排的建立。為此要加強保護勞動者的立法,強化勞動執(zhí)法監(jiān)督,明確和維護他們的各項合法權(quán)益,保障農(nóng)民工的人身健康和安全,提高最低工資標準,保證農(nóng)民工的工資與全社會生活水平的提高獲得同步增加,工資能按時足額支付,保障外來工子女能接受義務(wù)教育,得到社會的公平的對待,解決廣大農(nóng)民應(yīng)有的經(jīng)濟、政治和社會方面的國民待遇問題。[12]鑒于當前農(nóng)民工話語權(quán)的缺失,應(yīng)該加強農(nóng)民工的自治組織建設(shè)。在農(nóng)民工集聚的地方,要建立工會組織,明確農(nóng)民工產(chǎn)業(yè)工人地位,保障農(nóng)民工組織工會的權(quán)利,爭取應(yīng)有的經(jīng)濟利益。

2、解決 “民工荒”問題的非正式制度建設(shè)

現(xiàn)實生活中,在對待農(nóng)民工問題上,更多的是非正式制度的缺失。許多侵害農(nóng)民工權(quán)益事件的發(fā)生,很大程度在于政府 “看得見的手”該出手時不出手。因此,還要加強非正式制度建設(shè):

(1)各級地方政府要從戰(zhàn)略高度認清形勢,科學籌劃,未雨綢繆

今后相當長的一個時期,我國農(nóng)村每年將會有大批剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)務(wù)工,如果有關(guān)方面對農(nóng)民工還只是經(jīng)濟性接納,不積極主動思考應(yīng)對我國農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,就可能會因為經(jīng)濟周期的變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,形成新的 “民工潮”或“民工荒”,這必然給和諧社會建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)帶來很多問題。所以,各級地方政府要從戰(zhàn)略高度認清我國農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的大趨勢和變化規(guī)律,科學籌劃,未雨綢繆;要從思想上根除對農(nóng)民工的一切歧視,更新農(nóng)民工就業(yè)、安置和待遇模式,真正實現(xiàn)對農(nóng)民工的政治性接納和人文關(guān)懷,才能保證勞動力在市場經(jīng)濟條件下順暢流動。

(2)加強對農(nóng)民工的教育與技能培訓(xùn),提高農(nóng)民工自身素質(zhì)

政府應(yīng)把農(nóng)村勞動力的素質(zhì)和技能培養(yǎng)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的重要位置,通過加大財政投入,提高對農(nóng)村剩余勞動力培訓(xùn)工作的扶持力度,提高農(nóng)民工的文化水平和職業(yè)技術(shù)水平,促成培訓(xùn)——就業(yè)的良性循環(huán)。

(3)提高勞動力市場信息化水平,降低遷移勞動力的信息搜尋成本

要發(fā)揮政府在勞動力市場信息傳遞中的積極作用,建立健全企業(yè)用工信息網(wǎng)絡(luò),通過多種渠道及時準確反映勞動力供需情況。各級勞動部門應(yīng)將當?shù)氐挠霉ば畔⒍ㄆ谠诰W(wǎng)站和媒體廣泛宣傳,將全部勞動力人口建立檔案,進行動態(tài)跟蹤管理,組織勞動力有序流動。

(4)尊重農(nóng)民工的權(quán)益訴求,創(chuàng)造公平用工環(huán)境

在相當一批企業(yè)中,勞資關(guān)系是嚴重不平等的。這種不平等的程度有時甚至突破了現(xiàn)代文明的底線。其不僅表現(xiàn)在工資低和福利缺失上,在有的企業(yè),限制人身自由,甚至實行野蠻管理的事情亦屢見不鮮。因此,要改善和調(diào)節(jié)企業(yè)的勞資關(guān)系,首先要尊重農(nóng)民工的人格,善待農(nóng)民工,落實以人為本的思想,以人性化管理留住人;一視同仁地改善農(nóng)民工的勞動條件、工作環(huán)境和生活待遇,開展工資集體協(xié)商,落實國家有關(guān)職工休息休假的規(guī)定,使廣大農(nóng)民工實現(xiàn)體面勞動,建立和發(fā)展和諧的勞動關(guān)系。

(編輯:惠斌;校對:朱恒)

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The Interpretation of Phenomenon of Overflow of Rural Labors to Rural Labors Disaster from the Perspective of Institutional Economics

HUANG Xiang-yan
(Party School of CPC Hunan Provincial Party Committee,Hunan Administrative Institution;Changsha Hunan 410006)

Phenomenon of overflow of rural labors is the result of work specialization based on the reorganization of resources in market economy and the product of dual economic system.Rural labors disaster came into being because of dual social structural system and the lack of household registration system,land system,social security,employment system and education system.The key to resolve the problem of rural labors disaster is the reform and creation of formal institution and informal institution.

overflow of rural labors;rural labors disaster;institutional economics;formal institution;informal institution

F323.6

A

2095-1361(2011)01-0010-06

2010-11-20

黃湘燕 (1962- ),女,湖南漣源人,湖南省委黨校、湖南行政學院教授,經(jīng)濟學碩士,碩士生導(dǎo)師,主要研究方向:發(fā)展經(jīng)濟學