文炳勛

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410205)

湖南“省直管縣”財(cái)政體制改革的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策分析

文炳勛

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410205)

省直管縣財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)是省以下地方各級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系,其主要理論淵源是政府層級(jí)與行政組織扁平化理論、財(cái)政分權(quán)與利益博弈理論以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展理論。推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革是理順省以下財(cái)政分配關(guān)系,規(guī)范地方政府管理行為,積累行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)的重要步驟,其目標(biāo)是通過(guò)建立扁平化的財(cái)政管理體制以促進(jìn)扁平化的行政管理體制的建立。湖南省直管縣財(cái)政體制改革過(guò)程中面臨各種矛盾激發(fā)、改革交易費(fèi)用增加、市場(chǎng)分割和地區(qū)封鎖影響跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給以及部門協(xié)調(diào)難度大等問(wèn)題,需要在規(guī)范收支管理、明確公共服務(wù)邊界、保證縣級(jí)財(cái)力等方面建立科學(xué)合理的機(jī)制以提高直管縣財(cái)政體制改革的運(yùn)行效率。

省直管縣;財(cái)政體制;財(cái)政改革

湖南根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院以及溫家寶總理 2010年政府工作報(bào)告關(guān)于“省直管縣”財(cái)政體制改革的相關(guān)精神,積極啟動(dòng)、推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革。自2004年湖南省政府成立專門工作小組部署體制改革工作,到 2010年 1月省委、省政府正式批準(zhǔn)改革方案,整個(gè)過(guò)程歷時(shí)六年。湖南“省直管縣”財(cái)政體制改革經(jīng)過(guò)一年運(yùn)行取得了較大進(jìn)展,但也存在一些問(wèn)題。筆者擬在歸納湖南省直管縣財(cái)政體制主要工作、特點(diǎn)與成效基礎(chǔ)上,剖析目前存在的主要問(wèn)題及原因,提出深化湖南省直管縣財(cái)政體制改革的對(duì)策建議。

一、湖南實(shí)施省直管縣財(cái)政體制的主要工作、特點(diǎn)與成效

1、湖南實(shí)施省直管縣財(cái)政體制以來(lái)的主要工作

(1)出臺(tái)財(cái)政體制改革的指導(dǎo)性文件,強(qiáng)化財(cái)稅改革政策宣傳。2010年 1月,中共湖南省委、省政府發(fā)布了《關(guān)于完善財(cái)政推行“省直管縣”改革的通知》,明確規(guī)定從 2010年 1月起調(diào)整省以下財(cái)政體制,推行財(cái)政“省直管縣”改革。改革的原則是分稅分享,統(tǒng)一規(guī)范;存量不動(dòng),增量調(diào)整;利益共享,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān);精簡(jiǎn)高效,注重基層。改革的內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面:一是收入劃分。將增值稅地方部分、營(yíng)業(yè)稅納入分享范圍,由省與市州或省與縣市按比例分別分享;將企業(yè)所得稅地方部分和個(gè)人所得稅地方部分由省與市州分享調(diào)整為省與市州或省與縣市按比例分別分享;調(diào)整資源稅分享比例;原實(shí)行分享的土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅下放市州、縣市;其他財(cái)政收入省與市州、縣市劃分范圍不變。二是支出劃分。根據(jù)省與市州、縣市事權(quán)劃分,按照公共財(cái)政的要求,合理確定省與市州、縣市的支出劃分。

(2)推進(jìn)制度建設(shè),妥善處理特殊問(wèn)題,順利推動(dòng)新舊體制轉(zhuǎn)軌。改革啟動(dòng)后出臺(tái)了收入管理、基數(shù)核定、國(guó)庫(kù)管理、非稅收入分成管理、財(cái)政監(jiān)督管理等具體實(shí)施辦法,專項(xiàng)資金管理、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制等制度也進(jìn)入了征求意見和審議簽發(fā)程序。改革全面鋪開后,各市縣反響較大,提出了一些很好的意見與建議,省財(cái)政廳等部門在不突破省委文件的框架下,協(xié)調(diào)解決了桃花江核電站、婁底市市級(jí)企業(yè)的利益分享矛盾和農(nóng)場(chǎng)管理區(qū)的財(cái)政管理體制。對(duì)一些特殊問(wèn)題通過(guò)采取不同措施和途徑尋找解決辦法,在體制統(tǒng)一的前提下兼顧各方利益,最大限度獲得了各方面的認(rèn)同。一年來(lái),基本上完成了改革方案中規(guī)定的各項(xiàng)工作任務(wù),改革措施的出臺(tái)與推進(jìn)基本上按政策——制度——措施三步走,規(guī)范有序,新體制、新機(jī)制運(yùn)行秩序良好,改革的效果正日益顯現(xiàn)。

2、湖南實(shí)施省直管縣財(cái)政體制改革的主要特點(diǎn)

(1)目標(biāo)清晰準(zhǔn)確,定位較高。湖南這次財(cái)政體制調(diào)整與改革,啟動(dòng)迅速,但之前做了較多、較扎實(shí)的準(zhǔn)備工作,借鑒了外省一些成功的經(jīng)驗(yàn)做法,設(shè)計(jì)了較完備的整體改革方案,并且設(shè)計(jì)的方案對(duì)這次改革的目標(biāo)定位相當(dāng)明確,就是要規(guī)范政府間分配關(guān)系,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這種定位符合省級(jí)財(cái)政以及省以下政府間財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化、制度化的要求,符合省及省以下政府的職能作用的要求,也符合我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段以及兩型社會(huì)建設(shè)新形勢(shì)的要求。雖然此前有浙江、安徽、湖北、河北等省先后進(jìn)行了試點(diǎn)改革,但因各省情況不同,不能照搬他省模式。浙江的“省直管縣”改革搞得較早、效果也好,浙江經(jīng)濟(jì)一直是強(qiáng)縣弱市,一些市級(jí)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財(cái)政收入不如縣、甚至鎮(zhèn),浙江的省直管縣可以說(shuō)順理成章,阻力很小。而湖南是個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省,新型工業(yè)化才開始起步,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體素質(zhì)還不高,人均生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入在全國(guó)排名靠后;除省會(huì)城市外,各地市的經(jīng)濟(jì)總量都不大,財(cái)政運(yùn)行都比較緊張,而且各地市與市縣經(jīng)濟(jì)財(cái)政關(guān)系緊密,特色經(jīng)濟(jì)、支柱產(chǎn)業(yè)不明顯,還有省級(jí)財(cái)力結(jié)構(gòu)不盡均衡合理,煙財(cái)政情況突出?；谶@種情況,調(diào)整省以下財(cái)政體制的目標(biāo)要求不能太高,不能寄希望于財(cái)政改革解決所有問(wèn)題,因此,把這次財(cái)政體制調(diào)整與改革定位在規(guī)范財(cái)政分配關(guān)系、壯大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)公共服務(wù)均等、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌都是財(cái)政體制的題中之義。通過(guò)這樣的改革,于財(cái)政管理而言,可以提高財(cái)政收支劃分的效率,避免市級(jí)財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的限制,轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等事項(xiàng)由省直接對(duì)縣結(jié)算,不易被截留,也有利于提高財(cái)政結(jié)算資金的效率和縣級(jí)行政管理效率,增加省對(duì)縣的支持力度,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(2)制度設(shè)計(jì)全面,措施有力。財(cái)政改革牽涉各方面利益的調(diào)整,尤其是省直管縣后加上原來(lái)的省管市,管理對(duì)象突然增加幾倍、管理幅度增寬,管理難度加大,業(yè)務(wù)工作量成倍增加,而我省在省委、省政府正式批準(zhǔn)改革方案后,立即進(jìn)行動(dòng)員布置,并精心組織,穩(wěn)步推進(jìn),改革效果、效率都達(dá)到了預(yù)期的目的。與其他省份相比,我省一次性推行的 “直管縣”面廣、改革的要求嚴(yán)、任務(wù)重、效果好,這主要得益于我省醞釀的時(shí)間長(zhǎng),出臺(tái)的方案切合實(shí)際,與此相應(yīng)的制度建設(shè)特別是制度設(shè)計(jì)安排有序、出臺(tái)及時(shí),各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn),沒(méi)有走彎路。

3、實(shí)行湖南省直管縣財(cái)政體制改革的運(yùn)行效果

(1)初步建立了規(guī)范的政府間財(cái)政分配制度,有效降低財(cái)政運(yùn)行成本,提高省、縣財(cái)政管理效率。2010年 5至 10月,省直接對(duì)沅陵縣調(diào)度資金 5.9億元,月平均調(diào)度資金比改革前增加了 50%以上。①改革采用 “1+8”形式的文件組合方案,從預(yù)算收入的征收、入庫(kù)、劃解、支付,到預(yù)算收支項(xiàng)目的劃分、收支系統(tǒng)的調(diào)整和預(yù)算基數(shù)的核定,到非稅收入的具體管理,到專項(xiàng)資金申報(bào)審批程序調(diào)整,多管齊下,對(duì)全省的政府間財(cái)政分配進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí)強(qiáng)力推進(jìn)各項(xiàng)改革措施和技術(shù)更新,保證了預(yù)算管理新系統(tǒng)按時(shí)運(yùn)行。這種可喜的變化主要靠制度和強(qiáng)有力的執(zhí)行力作保障。

(2)省級(jí)財(cái)力增長(zhǎng)迅速,省級(jí)財(cái)政調(diào)控有序,財(cái)政資金調(diào)度靈敏,民生保障有力,全省財(cái)政運(yùn)行效果良好。1-4月份是湖南省財(cái)政體制調(diào)整改革的關(guān)鍵期、啟動(dòng)期,而 1-4月全省完成財(cái)政總收入 589.9億元,比去年同期增長(zhǎng) 29.6%,這充分說(shuō)明改革沒(méi)有影響財(cái)政工作,相反,初步顯現(xiàn)出改革的活力與積極效應(yīng)。另外,從今年上半年財(cái)政收支情況看,財(cái)政收入也實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)。1-6月,全省財(cái)政總收入完成 937.5億元,比去年同期增加 204.2億元,增長(zhǎng) 27.8%,為預(yù)算的 55.4%。省級(jí)財(cái)政總收入246億元,增加 48.1億元,增長(zhǎng) 24.3%。其中,地方收入 96.3億元,增加 22.5億元,增長(zhǎng) 30.5%。

(3)區(qū)域經(jīng)濟(jì)尤其是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁,財(cái)政增長(zhǎng)開始提速,縣市財(cái)政困難開始緩解,縣市政府的理財(cái)積極性真正開始迸發(fā)。從全省的范圍看,前三季度地區(qū)生產(chǎn)總值已過(guò)萬(wàn)億元,達(dá)到 10583.27億元,增長(zhǎng) 14.7%,增幅同比提高 1.7個(gè)百分點(diǎn);第二產(chǎn)業(yè)增加值 5066.68億元,增長(zhǎng) 20.8%;第三產(chǎn)業(yè)增加值 4224億,增長(zhǎng)11.5%,這說(shuō)明湖南省地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。從財(cái)政收入看,2010年 1-10個(gè)月湖南全省完成財(cái)政收入 1212.85億元,比去年同期增加 115.99億元,同比增長(zhǎng) 10.57%,完成預(yù)算的 85%。省本級(jí)財(cái)政收入完成 370.15億元,增加 16.59億元,增長(zhǎng) 4.69%。各市州完成財(cái)政總收入860.67億元,增加 99.38億元,增長(zhǎng) 13.05%。這說(shuō)明,我省財(cái)政體制調(diào)整后,財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng),財(cái)政保障能力正在加速提高。特別是地區(qū)財(cái)政收入增長(zhǎng)快于省級(jí)財(cái)政收入的增長(zhǎng),說(shuō)明省直管縣后,省以下政府的理財(cái)積極性開始調(diào)動(dòng)起來(lái)。

從調(diào)查的典型縣市看,新的財(cái)政體制對(duì)于增加地方財(cái)政收入,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也具有明顯的效果。沅陵縣今年前三個(gè)季度全縣實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值 70.49億元,同比增長(zhǎng) 13.7%;完成地方財(cái)政總收入 5.74億元,同比增長(zhǎng)18.4%,其中一般預(yù)算收入 2.6億元,同比增長(zhǎng) 20.6%,財(cái)政收入總量居懷化市第一。從整個(gè)懷化市的情況看,也是如此。9月份懷化市生產(chǎn)總值達(dá) 1887593萬(wàn)元,同期增長(zhǎng)達(dá) 14.3%;財(cái)政收入 9月份達(dá) 50646萬(wàn)元,1-9月累計(jì)達(dá) 436251萬(wàn)元,比去年同期增長(zhǎng) 29%。這充分說(shuō)明,實(shí)施省直管縣財(cái)政體制后,市縣的經(jīng)濟(jì)正在壯大,市縣的財(cái)政狀況正在好轉(zhuǎn)。

總的來(lái)說(shuō),縣級(jí)財(cái)政可用財(cái)力增加,緩解了財(cái)政困難。實(shí)行省管縣后,縣級(jí)財(cái)政困難局面明顯好轉(zhuǎn),原因在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為縣域稅收收入的增加提供了最根本的來(lái)源和最持續(xù)的動(dòng)力。省直管縣財(cái)政體制改革后,省對(duì)縣的財(cái)政傾斜力度加大,將土地使用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅全部下放市縣,將資源稅分享比例由 50∶50調(diào)整為 25∶75,并且省政府實(shí)行激勵(lì)性財(cái)政政策,對(duì)收入增長(zhǎng)較快、貢獻(xiàn)較大的優(yōu)勢(shì)地區(qū)給予掛勾獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)給予市縣支持力度較大的市州給予獎(jiǎng)勵(lì),加大對(duì)困難地區(qū)的支持力度。這些措施極大提高了縣市政府的保障能力。相對(duì)于市管縣,“省直縣”財(cái)政體制極大地調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

4、惠民政策落到實(shí)處,民生投入快速增長(zhǎng),公共服務(wù)均等化逐步推進(jìn),城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展

(1)惠農(nóng)政策落到實(shí)處。1-6月,全省農(nóng)林水事務(wù)支出完成 79.2億元,實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)。及時(shí)發(fā)放各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼,進(jìn)一步提高糧食最低收購(gòu)價(jià),大力推進(jìn)農(nóng)村安全飲水、農(nóng)村清潔工程、病險(xiǎn)水庫(kù)治理、灌區(qū)配套改造等惠農(nóng)工程。省財(cái)政新增安排扶貧資金 2000萬(wàn)元,重點(diǎn)支持扶貧開發(fā)與低保制度有效銜接的試點(diǎn)工作。部分市縣發(fā)生暴雨災(zāi)害后,省財(cái)政緊急撥付防汛救災(zāi)經(jīng)費(fèi) 3.6億元,支持做好抗災(zāi)救災(zāi)工作。

(2)公共教育支出明顯增加。1-6月,全省教育支出完成 154.1億元,增長(zhǎng) 8.9%。全省共投入 24.6億元,鞏固了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革成果,扎實(shí)推進(jìn)城市義務(wù)教育免學(xué)雜費(fèi)工作;投入 5.6億元,足額落實(shí)高校和中職助學(xué)金。省財(cái)政撥付 1.1億元,啟動(dòng)中職學(xué)校農(nóng)村困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費(fèi)政策。

(3)公共衛(wèi)生支出增長(zhǎng)較快。1-6月,全省醫(yī)療衛(wèi)生支出完成 50.8億元,增長(zhǎng) 34.4%。省財(cái)政新增安排“醫(yī)改”資金 9.6億元,確保新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年 120元,在全國(guó)率先將基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由人均 15人提到 17.5元,將實(shí)施基本藥物制度的政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)范圍擴(kuò)大到60%,緩解基本藥物零差率銷售后基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)壓力,支持啟動(dòng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)績(jī)效工資改革。目前,省財(cái)政已預(yù)撥 “醫(yī)改”專項(xiàng)資金 46.8億元。

(4)民生保障投入較多。1-6月,全省社會(huì)保障和就業(yè)支出完成 156.8億元,增長(zhǎng) 15.6%。省財(cái)政新增安排3.8億元,連續(xù)第 6年增加企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金,使全省人均水平提高到 1156元,比 2004年翻了一番。撥付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助 4億,全省已有 112萬(wàn) 60歲以上農(nóng)村老年人足額領(lǐng)取了基礎(chǔ)養(yǎng)老金,力爭(zhēng)全年將新農(nóng)保試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到 23%。新增安排 1.4億元,支持將全省農(nóng)村低保月人均補(bǔ)差提高到 55元,農(nóng)村五保戶供養(yǎng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到人均每年 1500元,并進(jìn)一步增加城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金規(guī)模。還有,中央安排我省國(guó)有林場(chǎng)危舊房改造補(bǔ)助 2億元,省財(cái)政將統(tǒng)籌落實(shí)配套資金,支持改善國(guó)有林區(qū)職工住房條件。省財(cái)政撥付中央和省安排的廉租房補(bǔ)助34.9億元,支持市縣新建、購(gòu)買廉租住房和發(fā)放租賃補(bǔ)貼;落實(shí)資金 4000萬(wàn)元,力爭(zhēng)提前完成全省滑坡體移民的搬遷避險(xiǎn)任務(wù)。需要說(shuō)明的是,上半年部分科目支出增幅不高,主要是由于去年同期為應(yīng)對(duì)危機(jī)中央緊急下達(dá)的擴(kuò)內(nèi)需投資較多。下半年,隨著支出進(jìn)度的加快,增幅將會(huì)回升。

據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),湖南省前三季度民生工程投資253.73億元,增長(zhǎng) 25.6%;財(cái)政對(duì)社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)方面支出分別增長(zhǎng) 18.8%、65.8%、24.8%和 22.9%,合計(jì)支出 492.93億元。財(cái)政投入保證了民生工程的建設(shè)進(jìn)度與成效。2010年 1-9月全省新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村水泥 (瀝清)路 8103公里,完成全年目標(biāo)的 81%;改擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院 186所,完成改擴(kuò)建總量的 95%。城鎮(zhèn)就業(yè)率也穩(wěn)步提高,全省新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員 61.83萬(wàn)人,前三季度已超額完成全年任務(wù)。社會(huì)保障方面,9月底全省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)住院醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)償率 59.7%,已完成全年目標(biāo)任務(wù);新型農(nóng)村合作醫(yī)療住院醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)償率 47.3,完成全年任務(wù)的 95%;城市和農(nóng)村低保對(duì)象月人均補(bǔ)助分別達(dá) 144.42元和 53.85元,均超過(guò)目標(biāo)任務(wù)。

二、推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革存在的主要問(wèn)題與原因

1、各種矛盾可能激發(fā),改革政治風(fēng)險(xiǎn)加大

隨著改革的深入,觸及的利益調(diào)整更加深刻,各種矛盾顯現(xiàn),消極應(yīng)對(duì)、利益爭(zhēng)奪更加激烈,各種阻力逐漸形成合力進(jìn)而成為一種勢(shì)力,影響改革進(jìn)程及改革效果,導(dǎo)致改革的政治風(fēng)險(xiǎn)加大,影響后續(xù)改革的力度,影響改革目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

(1)制度性風(fēng)險(xiǎn)。一是省及省以下政府行政體制與財(cái)政體制不可能長(zhǎng)期不統(tǒng)一、不配套,“省管縣”財(cái)政體制與現(xiàn)行行政管理體制的矛盾終究只能通過(guò)改革加以協(xié)調(diào)處理。目前我省“直管縣”財(cái)政體制改革仍僅限于經(jīng)濟(jì)性分權(quán)階段,在這場(chǎng)自上而下的政府組織內(nèi)的制度變遷中,并未觸動(dòng)傳統(tǒng)體制下的行政管理模式和人事管理。二是省直管體制不管是“財(cái)政直管”還是 “行政直管”,繞開市級(jí)政府、市級(jí)財(cái)政,對(duì)市級(jí)政府的權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)人的仕途、市直部門的行政管理,都是挑戰(zhàn)。根據(jù)省管縣財(cái)政體制的規(guī)定,財(cái)政預(yù)算、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目由省直接對(duì)縣下達(dá)或支付,而縣級(jí)計(jì)劃生育、財(cái)政收入的監(jiān)督、報(bào)表匯總、結(jié)算等事項(xiàng)還是由市級(jí)負(fù)責(zé),縣級(jí)行政權(quán)、人事權(quán)和其他行政管理仍然由市級(jí)管理,市級(jí)行政還覆蓋全市性事權(quán),這就不可避免的存在著財(cái)政體制與行政管理體制、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的問(wèn)題。市級(jí)政府對(duì)財(cái)政改革的態(tài)度會(huì)因改革的深入而發(fā)生變化,并且這種變化也會(huì)因矛盾的激發(fā)而從不同渠道、以不同方式表達(dá)出來(lái),這種沖突并不一定表現(xiàn)在財(cái)政體制、財(cái)政工作上。

(2)經(jīng)濟(jì)性風(fēng)險(xiǎn)。一是“財(cái)政直管”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用并不明顯。“省管縣”財(cái)政體制改革后,增加了直管縣的財(cái)力,提高了直管縣的自主權(quán),激發(fā)了直管縣的積極性,理論上對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的刺激作用應(yīng)該是非常明顯。但是,實(shí)際上,從一些已試點(diǎn)省的經(jīng)驗(yàn)看,“省管縣”的激勵(lì)作用并沒(méi)有完全顯現(xiàn)出來(lái)。以社會(huì)固定資產(chǎn)投資為例,根據(jù)河北省經(jīng)濟(jì)年鑒統(tǒng)計(jì),2005年第一批實(shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣體制的“省管縣”22個(gè)試點(diǎn)縣中,有 8個(gè)縣的社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率低于全省平均水平?！笆」芸h”財(cái)政體制對(duì)社會(huì)投資的激勵(lì)效用并不明顯。從我省情況看,也有這樣的苗頭。今年 1-10月全省全社會(huì)固定資產(chǎn)投資7795.74億元,增速比三季度回落 0.3個(gè)百分點(diǎn);城鎮(zhèn)投資 7019.81億元,增速也比前三季度回落 0.3個(gè)百分點(diǎn)。二是財(cái)政稅收的征收與企業(yè)增收時(shí)效并不一致。財(cái)政體制及運(yùn)行可以說(shuō)立竿見影,短短的幾個(gè)月改革就建立了新的財(cái)政管理體制,但是企業(yè)從政策領(lǐng)悟、投資決策、組織生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)效益,需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。因此,新的省以下體制改革剛剛出臺(tái) 10個(gè)月,就對(duì)其經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)為時(shí)尚早。并且,小三稅成為縣級(jí)的獨(dú)立稅源后,相關(guān)企業(yè)的稅負(fù)情況及其對(duì)投資產(chǎn)生的影響應(yīng)當(dāng)引起高度關(guān)注。

(3)領(lǐng)導(dǎo)人更替風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政改革牽涉利益調(diào)整,總是有得有失,總會(huì)有阻力。因此,財(cái)政改革需要強(qiáng)有力的推動(dòng),需要有一個(gè)動(dòng)力系統(tǒng)的支持。其中領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)改革的決心、支持與魄力對(duì)改革的推進(jìn)尤為重要。而領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)對(duì)改革的態(tài)度會(huì)因各種情況的變化而變化,如政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人升遷、領(lǐng)導(dǎo)人的注意力等等,都會(huì)影響財(cái)政體制改革的進(jìn)程。今后兩年,我們國(guó)家十二五計(jì)劃正式開始實(shí)行,十八大也要緊張籌備,國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)都會(huì)發(fā)生重大變化,省以下財(cái)政體制改革的進(jìn)程如何,不確定性較大?？梢哉f(shuō),財(cái)政體制改與不改是大勢(shì)所趨,改的好壞在于行政官員的業(yè)務(wù)水平與執(zhí)行能力,而改的程度如何在于政治官僚或領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的決策意愿。

2、改革交易費(fèi)用增加,財(cái)政管理成本上升

省直管縣后,省級(jí)財(cái)政部門管理對(duì)象增加、管理幅度增寬,管理成本特別是改革的交易成本增加。省級(jí)財(cái)政在一對(duì)多的情況下談判,除了權(quán)威以外,可用的手段不多,相反市縣在討價(jià)還價(jià)中熟悉情況、摸透政策,信息較充分,在核定基數(shù)、確定系數(shù)、安排專項(xiàng)資金等方面省級(jí)財(cái)政部門還不一定處于優(yōu)勢(shì),妥協(xié)的往往是省而不是市、縣,這使得省級(jí)財(cái)政開支規(guī)模越滾越大,改革成本增加會(huì)削弱制度改革所帶來(lái)的效率。“省管縣”財(cái)政體制的改革涉及到省、市、直管縣三級(jí)政府、包括四個(gè)方面的成本:

(1)省級(jí)政府的管理難度和財(cái)政壓力加大,省級(jí)財(cái)政管理成本倍增。湖南省現(xiàn)轄 14個(gè)地級(jí)市、89個(gè)市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣,縣域數(shù)量龐大。實(shí)行“省管縣”改革后,省級(jí)財(cái)政直接管理單位由原來(lái)的 14個(gè)發(fā)展為 93個(gè),其中省直管縣 79個(gè)。管理單位數(shù)量的劇增帶來(lái)的事務(wù)的增加對(duì)省級(jí)財(cái)政的管理能力和管理效率提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。其次,省管縣之后,省級(jí)政府在解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、縣鄉(xiāng)債務(wù)方面將承擔(dān)更大的責(zé)任,再加上基層的歷史積累問(wèn)題和一些深層次問(wèn)題的逐漸暴露,省級(jí)財(cái)政壓力加大。

(2)市級(jí)政府積極性受影響,補(bǔ)償性支出增加,隱性成本增加。首先,一些地級(jí)市為了確保既得利益,在可能的范圍內(nèi)會(huì)采取一些抵制改革深入的博弈手段。目前湖南省明確了稅收分享比例,但是非稅收入基本上維持了原狀,市級(jí)政府與直管縣在規(guī)費(fèi)征收上的爭(zhēng)奪比較突出。其次,“省管縣”財(cái)政體制改革取消了市級(jí)政府集中財(cái)力的權(quán)力,但由于行政體制沒(méi)有同步改革,除財(cái)政部門外,各市黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及部門單位仍在履行全市范圍內(nèi)事權(quán),市級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱問(wèn)題突出。另外,省直管縣財(cái)政體制改革加劇了縣市之間的競(jìng)爭(zhēng),可能會(huì)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和速度。

(3)直管縣政府的適應(yīng)性面臨挑戰(zhàn),財(cái)政管理任務(wù)增多,成本增加。首先,“直管縣”直接對(duì)省負(fù)責(zé)后,工作機(jī)構(gòu)、工作設(shè)施、人員數(shù)量、人員質(zhì)量等普遍跟不上,難以適應(yīng)業(yè)務(wù)銜接的需要,影響了部分職權(quán)的有效運(yùn)行。其次,“直管縣”體制對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員的權(quán)力掌控、政策把握等都提出了新的考驗(yàn),在現(xiàn)行分稅制體制下,極易導(dǎo)致政府行為的商業(yè)化傾向,使得地方政府目光短視,忽略資源配置的整體效率,存在 “由放而亂”的可能性。最后,由于財(cái)政體制與行政體制改革的不配套,使直管縣與原轄屬的市級(jí)政府地位尷尬,關(guān)系難以處理。除此以外,省直管后,縣級(jí)財(cái)政各種業(yè)務(wù)往來(lái)就需要到省會(huì)辦理,交通成本、時(shí)間成本、住宿餐飲成本都將大大增加。

(4)省直部門的權(quán)責(zé)和定位不清,權(quán)力下放不規(guī)范,尋租成本上升。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響,但是,它們各自都有一套自上而下的行政體制和管理體制,擴(kuò)權(quán)在這種既成的事實(shí)面前顯得無(wú)能為力。以前,我省部分省直部門制定了相應(yīng)的對(duì)接辦法,嘗試進(jìn)行直管性質(zhì)的改革,但是在實(shí)際執(zhí)行仍然遇到了很多困難。如通過(guò)“省管縣”財(cái)政體制改革,“直管縣”在項(xiàng)目審批中擁有了更大的自主權(quán),但是由于各縣審批和備案的項(xiàng)目規(guī)模較小,在申請(qǐng)貸款時(shí),金融機(jī)構(gòu)仍要求提供區(qū)市以上發(fā)改委部門的立項(xiàng)文件,對(duì)縣級(jí)文件不予考慮,影響了 “直管縣”政策的落實(shí)。實(shí)際上,我省此次財(cái)政直管體制主要是財(cái)政稅收直管,一些省直部門將原來(lái)屬于市里的管理權(quán)限下放到縣,但自身管理權(quán)限尚未下放,權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象仍未徹底解決,導(dǎo)致省直部門管理難度加大,管理費(fèi)用增多,管理成本上升。

3、市場(chǎng)分割和地區(qū)封鎖影響跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給

從理論上來(lái)說(shuō),財(cái)政分權(quán)的影響是兩面的,一方面有利于提高地方政府的積極性,但另一方面也會(huì)造成地方之間過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)——稅收的競(jìng)爭(zhēng)、投資的競(jìng)爭(zhēng)、甚至貿(mào)易的保護(hù)。在分稅制框架下,各級(jí)地方政府相互獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益刺激了投資沖動(dòng),使其往往不顧資源配置的整體效率而盲目決策。特別是改革后縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)得到擴(kuò)大,政府定位模糊不清加上約束軟化,則極可能出現(xiàn)趨利化短期行為,導(dǎo)致為追逐政績(jī)而侵蝕市場(chǎng)機(jī)制,從而加劇市場(chǎng)分割和地區(qū)封鎖,危害區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合和發(fā)展。

從以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō),各省對(duì)于縣級(jí)發(fā)展業(yè)績(jī)的考察往往以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率,而忽略了環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo),可能導(dǎo)致縣級(jí)政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模,而忽視質(zhì)量和效益。湘西花垣縣自 1994年以來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況就能夠很好地說(shuō)明這一問(wèn)題。分稅之初,花垣縣大力開發(fā)礦產(chǎn)資源,經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng),2001年該縣國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng) 10.1%,第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng) 18.47%;到 2008年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng) 5.9%,第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng) 4.1%;2009年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng) 1.7%,第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)負(fù) 1.6%。花垣縣的發(fā)展之路,說(shuō)明縣級(jí)政府還給單純片面追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,縣級(jí)財(cái)力的發(fā)展必須建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上,縣級(jí)政府必須提供地方公共服務(wù)與公共產(chǎn)品而不能成為地方公共利益的損害者。

從縣市現(xiàn)實(shí)的對(duì)策來(lái)說(shuō),“省直管縣”后,市級(jí)政府行為自然值得關(guān)注。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),市級(jí)政府在這次體制調(diào)整中總的來(lái)說(shuō)是利益的損失者,他們?cè)谑ヘ?cái)力、財(cái)權(quán)的時(shí)候,想到的自然是推卸事權(quán)。這是我們?cè)谂c市級(jí)財(cái)政預(yù)算官員調(diào)查中私下交談中的共同心聲。根據(jù)西方財(cái)政分權(quán)理論,適度分權(quán)在一定程度上確實(shí)能夠提高區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的提供效率,但是卻可能導(dǎo)致區(qū)域間公共產(chǎn)品的不足。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則,在實(shí)行省管縣的財(cái)政體制后,市政府集中縣財(cái)力的權(quán)力喪失,相對(duì)應(yīng),市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的支出責(zé)任也將隨之弱化。因此,涉及跨縣的抗旱抗?jié)?、衛(wèi)生防疫、科技推廣、農(nóng)田水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等支出責(zé)任難以落實(shí)到位,從而引發(fā)政府公共服務(wù)供給缺位和區(qū)域性公共品供給短缺問(wèn)題。

4、方案出臺(tái)略顯倉(cāng)促,部門協(xié)調(diào)難度大

這次財(cái)政體制調(diào)整雖然準(zhǔn)備的時(shí)間較長(zhǎng),但從出臺(tái)到實(shí)施中間沒(méi)有經(jīng)過(guò)試點(diǎn)、推廣環(huán)節(jié)。方案出臺(tái)略顯倉(cāng)促,涉及面廣,財(cái)稅情況復(fù)雜,省級(jí)主管部門疲于應(yīng)付,協(xié)調(diào)難度大;一些市、縣在改革之初有些茫然失措,倉(cāng)促應(yīng)對(duì),試行一、二個(gè)月熟悉政策后,又是主動(dòng)應(yīng)對(duì),反映情況不斷。加之改革方案的最初設(shè)計(jì)較多地參考了試點(diǎn)省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),對(duì)我省市、縣情況特別是一些特殊情況考慮較少,準(zhǔn)備不足,沒(méi)有想到市縣反映的問(wèn)題這么多、這么尖銳,大大增加了改革的成本與省級(jí)財(cái)政部門的工作量。

三、推進(jìn)湖南省直管縣財(cái)政體制改革的政策建議

1、推進(jìn)湖南省直管縣財(cái)政體制改革的目標(biāo)設(shè)計(jì)

(1)近期目標(biāo):全面構(gòu)建省直管縣的財(cái)政管理體制。通過(guò)對(duì) 79個(gè)市縣的 “省直管縣”財(cái)政管理體制改革,明確省、縣的財(cái)政收支項(xiàng)目,減少財(cái)政管理層次,擴(kuò)大縣市財(cái)政權(quán)力和相應(yīng)的一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力,壯大縣市財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力,努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上,及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),完善各項(xiàng)制度與措施,適時(shí)把省直管縣的財(cái)政體制改革推及全省,建立起科學(xué)、規(guī)范、合理的省以下政府間財(cái)政管理體制,做到地方各級(jí)政府收入獨(dú)立、事權(quán)明確、轉(zhuǎn)移支付規(guī)范透明,使地方各級(jí)政府職能逐步清晰,公共服務(wù)與公共產(chǎn)品提供邊界清楚,機(jī)會(huì)均等、效率較高,區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,并為行政 “省直管縣”體制改革開辟道路、積累經(jīng)驗(yàn)。

(2)中期目標(biāo):建立全面的省直管縣體制。我省曾經(jīng)有一種思路或方案,把財(cái)政 “省直管縣”與行政 “省直管縣”改革綜合起來(lái),雙管齊下,一步到位。這種方案因種種原因胎死腹中,但這種方案從終極意義來(lái)說(shuō)是一種理想的符合現(xiàn)代管理發(fā)展潮流的行政——財(cái)政體制改革方案。之所以夭折,可能沒(méi)有充分考慮改革所處的環(huán)境與時(shí)機(jī),沒(méi)有綜合考慮推動(dòng)改革所必須的力量。但財(cái)政體制必然要有相應(yīng)的行政管理體制,否則只是空中樓閣,不可能長(zhǎng)久。因此,從較長(zhǎng)時(shí)期看,必定要建立起扁平化的行政管理體制,實(shí)現(xiàn)中央——省——縣三級(jí)的政府管理模式。

(3)遠(yuǎn)期目標(biāo):建立政府與市場(chǎng)分工明確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。通過(guò)省直管縣財(cái)政體制改革建立起政府間規(guī)范、穩(wěn)定、法制的財(cái)政預(yù)算關(guān)系,真正實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政一級(jí)預(yù)算,各級(jí)政府各謀其政、各司其職,建立政府與市場(chǎng)分工明確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制,促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步。

2、推進(jìn)湖南省直管縣財(cái)政體制改革的主要措施

(1)進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)力,規(guī)范各級(jí)政府行為。第一,明確省以下各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。首先,支出責(zé)任的確定應(yīng)遵循公共產(chǎn)品的受益空間層次和效益外溢性成本補(bǔ)償兩條基本原則。公共產(chǎn)品按受益空間程度可為全省性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品,不同層次的公共產(chǎn)品應(yīng)由不同級(jí)別的政府來(lái)提供。按照公共服務(wù)均等化的目標(biāo),對(duì)于正外溢性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品,如教育、科技推廣、水利工程建設(shè)等,省級(jí)政府應(yīng)以不同比例分擔(dān)縣市政府提供此類公共產(chǎn)品的成本,以實(shí)現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量的最佳提供。其次,支出責(zé)任的確定應(yīng)符合以下基本要求。一方面,擴(kuò)大省級(jí)以下各級(jí)政府支出責(zé)任的界定范圍,逐步將經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理中的所有事務(wù)納入政府責(zé)任視野,明確責(zé)任主體。如經(jīng)濟(jì)建設(shè)中工業(yè)建設(shè)支出、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)政支出及環(huán)境保護(hù)支出、科技研發(fā)支出等項(xiàng)目應(yīng)予明確規(guī)定,確定各級(jí)政府的責(zé)任分擔(dān)。另一方面,各級(jí)政府支出責(zé)任界定要與 “省管縣”的改革步伐保持一致。根據(jù)財(cái)力和支出責(zé)任相匹配的原則,地市級(jí)政府失去了集中直管縣的財(cái)力,相應(yīng)責(zé)任也應(yīng)該減輕。再次,明確省以下各級(jí)財(cái)政的支出項(xiàng)目。省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的調(diào)控、省本級(jí)機(jī)關(guān)的職能運(yùn)轉(zhuǎn)和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項(xiàng)目,以完善中觀調(diào)控,承上啟下,增強(qiáng)行政活力與效能。市級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)所轄縣、市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與環(huán)境保護(hù)、市級(jí)政府轉(zhuǎn)移支出、所轄縣、市范圍內(nèi)外溢性公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供。縣、市級(jí)財(cái)政則主要側(cè)重轄區(qū)內(nèi)需要執(zhí)行的、與轄區(qū)利益最直接的、能夠獨(dú)立承擔(dān)和完成的公共事務(wù)。主要包括:本級(jí)政府行政事業(yè)費(fèi)、公檢法經(jīng)費(fèi)、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、公用事業(yè)技改和科研投入、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)經(jīng)費(fèi)和社保經(jīng)費(fèi)等事業(yè)支出,改善公共設(shè)施,營(yíng)造市縣區(qū)域發(fā)展環(huán)境。此外,對(duì)于基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)等外溢性較強(qiáng)、跨區(qū)域以及基層政府不能單獨(dú)承擔(dān)和完成的公共事務(wù),作為省和市縣政府的共同職責(zé)。

第二,要確保省以下各級(jí)政府的基本財(cái)力。在省直管體制改革文件中,我省明確了增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅、資源稅等共享稅及非稅收入的分享比例,各級(jí)政府有了相對(duì)明確的收入劃分。但是,基層政府財(cái)政在權(quán)益分配中處于劣勢(shì)地位,分享比例過(guò)低。解決這一問(wèn)題需要從兩方面入手:一是提高基層政府的稅收分享比例,緩解地方政府的財(cái)政困境,實(shí)現(xiàn)財(cái)力和支出責(zé)任的匹配。二是培植稅源,建設(shè)地方主體稅種。目前地方稅主要以營(yíng)業(yè)稅為主,但是隨著增值稅范圍的擴(kuò)大,營(yíng)業(yè)稅籌集財(cái)政收入的優(yōu)勢(shì)將失去,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看將區(qū)域性明顯、流動(dòng)性差、稅源較為充足的財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅具有較大的可行性和現(xiàn)實(shí)性。[1]應(yīng)當(dāng)指出,在目前我國(guó)分稅制體制下,地方政府沒(méi)有稅收政策制定和調(diào)整的權(quán)限,因此,“省管縣”財(cái)政體制的完善還必須依賴中央政府的支持,省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取一定的地方稅收立法權(quán)。

第三,要協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體的關(guān)系。以和諧政府間關(guān)系構(gòu)建為目標(biāo),處理好省、市、縣三級(jí)政府的關(guān)系,以最終實(shí)現(xiàn)徹底省管縣的目標(biāo)。事實(shí)上,“省管縣”財(cái)政體制乃至行政體制的改革中擴(kuò)大縣級(jí)政府的權(quán)限,決不是要把縣 (市)與中心城市割裂開來(lái)、對(duì)立起來(lái),而是要充分發(fā)揮中心城市和縣 (市)不同的功能作用,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng),按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。一是協(xié)調(diào)省與市的關(guān)系。這就必須將市作為一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)單元對(duì)待。對(duì)市本級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、財(cái)政困難的,如湘西、懷化等,省級(jí)予以財(cái)力支持,促進(jìn)其發(fā)展,起到帶動(dòng)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的;在直管縣改革過(guò)程中,鼓勵(lì)市級(jí)政府對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行支持、指導(dǎo)和監(jiān)督,對(duì)于取得的成效予以獎(jiǎng)勵(lì);“省管縣”后,對(duì)于縣域區(qū)域內(nèi)公共事務(wù),可以采用由市級(jí)政府牽頭,省級(jí)財(cái)政配備必要的財(cái)力;市級(jí)政府要轉(zhuǎn)變思想,適時(shí)調(diào)整本級(jí)政府的工作重心,積極發(fā)展區(qū)域中心經(jīng)濟(jì),如長(zhǎng)株潭城市一體化后區(qū)將周邊地區(qū)納入市發(fā)展規(guī)劃,擴(kuò)大市區(qū)范圍,壯大區(qū)域經(jīng)濟(jì),發(fā)揮輻射效應(yīng);同時(shí)積極協(xié)助省做好管縣的各項(xiàng)工作。二是協(xié)調(diào)省與縣的關(guān)系。一方面,省級(jí)政府加大對(duì)縣級(jí)財(cái)政的斜力度,逐步解決體制遺留問(wèn)題和歷史債務(wù);同時(shí)處理好直管縣與非直管縣的關(guān)系,避免出現(xiàn)直管縣對(duì)非直管縣經(jīng)濟(jì)資源和發(fā)展空間的侵占,導(dǎo)致省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)提供不均衡;另一方面,縣級(jí)政府要及時(shí)調(diào)整業(yè)務(wù)部門設(shè)置和人員配備,提高人員素質(zhì),實(shí)現(xiàn)與省級(jí)部門的順利對(duì)接;以省管縣為契機(jī),積極爭(zhēng)取省級(jí)財(cái)政的支持,同時(shí)加快“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的步伐,整合縣鄉(xiāng)財(cái)力資源,消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。三是協(xié)調(diào)市與縣的關(guān)系。從短期看,在行政上市級(jí)仍然是縣級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),因此,市級(jí)要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督,特別是加大對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持;在公共產(chǎn)品提供上,市縣兩級(jí)政府要加強(qiáng)協(xié)調(diào),跨區(qū)域的公共產(chǎn)品可以在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上分擔(dān),縣域內(nèi)的公共產(chǎn)品則需要縣級(jí)承擔(dān)義務(wù);在財(cái)政體制上,市級(jí)財(cái)政要繼續(xù)承擔(dān)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。從長(zhǎng)期看,財(cái)政體制省管縣過(guò)渡到行政體制省管縣,實(shí)現(xiàn)市縣分治后,縣級(jí)與市級(jí)平起平坐,則需要轉(zhuǎn)變思想,強(qiáng)化合作意識(shí),從發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高人民生活水平的角度出發(fā)促進(jìn)地區(qū)間協(xié)作與共同發(fā)展。另外,省直屬職能部門也需要適時(shí)調(diào)整工作思路和工作安排,建立與直管縣直接對(duì)接的工作機(jī)制。

(2)完善轉(zhuǎn)移支付制度,以公共服務(wù)均等化為目標(biāo),使“省管縣”財(cái)政體制落到實(shí)處。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是省管縣財(cái)政管理體制的重要組成部分,建立科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,是平衡市縣之間差異,加速縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的客觀要求。第一,要建立省以下轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。為調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性,建立一套省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制很有必要,引導(dǎo)地方政府盡量多地將上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金及自身財(cái)力分配落實(shí)到基層財(cái)政。省財(cái)政每年從一般性轉(zhuǎn)移支付中拿出一部分資金,根據(jù)各市縣綜合考評(píng)得分情況,分別給予不同比例的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助?？己酥笜?biāo)的設(shè)計(jì)主要包括財(cái)政收入增長(zhǎng)比例、財(cái)政收入占 GDP比重、稅收收入增長(zhǎng)比例、稅收收入占財(cái)政收入的比重、市本級(jí)與縣級(jí)人均財(cái)力的比重和財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诘谋戎?。通過(guò)這種考評(píng)機(jī)制有利于提高縣級(jí)財(cái)政自我保障和自我發(fā)展能力。轉(zhuǎn)移支付分配與綜合考核指標(biāo)必須掛鉤,激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付將重點(diǎn)流向收入結(jié)構(gòu)明顯改善、工作成績(jī)突出的地區(qū);而財(cái)政管理和改革進(jìn)展緩慢的地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付少,獎(jiǎng)勤罰懶的財(cái)政效應(yīng)十分明顯,會(huì)進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

第二,要建立最低財(cái)政保障機(jī)制,完善向老、少、邊、窮等財(cái)政困難地區(qū)傾斜機(jī)制。為保障財(cái)政困難縣的基本支出需要,在兼顧省級(jí)財(cái)力可能及各縣市實(shí)際需要的基礎(chǔ)上,

有必要建立最低財(cái)政保障機(jī)制。我省財(cái)政供養(yǎng)人員的人員財(cái)力保障最大相差 10倍以上,通過(guò)最低保障措施,運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段可以消除差距。我省對(duì)貧困地區(qū)和革命老區(qū)采用“人頭法”測(cè)算,對(duì)財(cái)政困難縣市進(jìn)行傾斜和照顧,從一定程度上保障了財(cái)政困難縣的基本支出需要,為縮小縣級(jí)差距取得了明顯效果,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善和加強(qiáng)這種機(jī)制,以全面推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

第三,要選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付模式,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)。在轉(zhuǎn)移支付方式的選擇上,應(yīng)當(dāng)采用國(guó)際上現(xiàn)有的兩種模式,自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付和縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo),橫向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)公共支出不足的問(wèn)題。采取縱橫交錯(cuò)的模式則可以有效緩解財(cái)政收入有限性與促進(jìn)橫向財(cái)力平衡之間的矛盾。通過(guò)地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付,從富裕地區(qū)的財(cái)政收入中拿出一部分來(lái)補(bǔ)貼貧困地區(qū),減輕省級(jí)財(cái)政壓力。同時(shí),我省省級(jí)財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小,要提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例,盡量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,實(shí)現(xiàn)“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體建設(shè)”。

第四,要建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度,積極推行項(xiàng)目資金的效益審計(jì)。要結(jié)合這次體制調(diào)整出臺(tái)的預(yù)算監(jiān)督管理辦法,建立科學(xué)的、操作性強(qiáng)的轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度。在制定的指標(biāo)與賞罰標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)合理,避免模糊概念,減少人為打分的因素。要具體措施方面,要積極推行項(xiàng)目資金的效益審計(jì),對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行有效的績(jī)效評(píng)價(jià),為政府決策提供依據(jù)。

(3)提升基層政府的理財(cái)能力和理財(cái)積極性,全面落實(shí)對(duì)縣市的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助措施,切實(shí)壯大縣域經(jīng)濟(jì)。第一,要賦予地方政府一定的稅收管轄權(quán)限。地方主體稅種的選擇應(yīng)當(dāng)是稅源比較豐富,稅收收入較多且具有增長(zhǎng)潛力,并且稅基具備非流動(dòng)性?？h級(jí)地方政府的主要稅種是財(cái)產(chǎn)稅,它主要是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征稅,課稅對(duì)象具有非流動(dòng)性,并且同流轉(zhuǎn)稅和所得稅相比,財(cái)產(chǎn)稅受經(jīng)濟(jì)影響的范圍小,受經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的影響比較小,具備了穩(wěn)定取得稅收來(lái)源的特征。同時(shí),由于很多財(cái)產(chǎn)尤其是不動(dòng)產(chǎn)很難轉(zhuǎn)移或隱匿,逃稅的可能性大大減少,因此,財(cái)產(chǎn)稅具備了成為地方主體稅種的條件和要求。從國(guó)際慣例來(lái)看,很多國(guó)家都將財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅收收入的主要來(lái)源,我國(guó)可以借鑒這一做法。目前,我國(guó)稅收立法權(quán)、稅收政策調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)等各項(xiàng)權(quán)限都集中在中央,地方政府在稅收征收管理上沒(méi)有自主權(quán),這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展形勢(shì)很不適應(yīng)。因此,在中央集權(quán)的前提下,可以賦予地方政府一定的稅收管理權(quán)限,地方政府可以在中央政府統(tǒng)一制定政策的框架下制定實(shí)施細(xì)則,并適當(dāng)賦予地方政府一定的減免稅權(quán)力,以增強(qiáng)我國(guó)地方政府的在稅收征管方面的積極性和主動(dòng)性。

第二,要加大財(cái)源建設(shè)力度,做大財(cái)政收入 “蛋糕”,增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政自身的“造血”能力。一是加速工業(yè)發(fā)展,壯大主體財(cái)源。工業(yè)發(fā)展是財(cái)政持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ),縣市要積極運(yùn)用財(cái)政手段,打造園區(qū)平臺(tái),推進(jìn)新型工業(yè)化發(fā)展,大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),培植基礎(chǔ)財(cái)源,不斷壯大主體財(cái)源。二是要加強(qiáng) “三小稅”的征收管理,使 “三小稅”成為縣級(jí)財(cái)政增收新亮點(diǎn)。這次城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅改為縣市獨(dú)享,資源稅市縣分享比例提到75%,有效調(diào)動(dòng)了縣市和積極性?？h市要加大征管力度外,通過(guò)加強(qiáng)資源管理、盤活土地資源、提升地價(jià)等方式擴(kuò)大稅基,實(shí)現(xiàn)“小三稅”的快速增長(zhǎng)。

第三,要切實(shí)落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助制度,建立激勵(lì)約束機(jī)制,激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力,調(diào)動(dòng)市級(jí)財(cái)政工作的積極性。據(jù)調(diào)查,體制改革后,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)力較雄厚的寧鄉(xiāng)縣實(shí)行直管體制,意見較大,一是原來(lái)上解基數(shù)沒(méi)有減少,而市級(jí)財(cái)政又不給予配套,減少了財(cái)源,認(rèn)為在這次改革中得少失多,不劃算。如果增收的獎(jiǎng)勵(lì)政策真正兌現(xiàn),情況可以會(huì)好轉(zhuǎn),會(huì)促進(jìn)形成各級(jí)政府共同培植財(cái)源、共同發(fā)展經(jīng)濟(jì)的合力,激勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)、優(yōu)勢(shì)地區(qū)加快發(fā)展。補(bǔ)助主要是對(duì)欠發(fā)達(dá)市縣的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助,減少貧困縣、民族縣老體制的上解任務(wù)。把新增的省級(jí)財(cái)力主要于獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助,體現(xiàn)公平,才能真正激發(fā)市縣的積極性,改革才能真正贏得市縣的支持與贊成。應(yīng)當(dāng)指出,現(xiàn)在把獎(jiǎng)、補(bǔ)措施放在配套改革中,這種安排有商榷之處,它理應(yīng)成為這次體制調(diào)整與改革的有機(jī)組成部分。

第四,要建立民主理財(cái)機(jī)制,實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算制度。一是改革預(yù)算編制方法,將地方政府的全部收入納入預(yù)算,嚴(yán)格預(yù)算支出規(guī)模和范圍,建立健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。同時(shí),積極在地方推行政府采購(gòu)制度和國(guó)庫(kù)集中收付制度改革,逐步將財(cái)政資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理。二是硬化預(yù)算約束,構(gòu)建效益評(píng)價(jià)體系,監(jiān)督地方政府嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》,財(cái)政預(yù)算經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后,即需要嚴(yán)格按照通過(guò)的預(yù)算執(zhí)行,確保預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。同時(shí),逐步構(gòu)建起一套規(guī)范的效益評(píng)價(jià)體系,對(duì)財(cái)政收入成本和財(cái)政支出效益進(jìn)行評(píng)估,實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收支的規(guī)范化、科學(xué)化。三是完善各級(jí)政府預(yù)決算制度,并及時(shí)向社會(huì)公布預(yù)決算報(bào)告,接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)建立規(guī)范的資金分配制度,杜絕“暗箱操作”,預(yù)防腐敗行為,對(duì)各項(xiàng)財(cái)政資金的分配方案,省財(cái)政應(yīng)對(duì)市、縣公開,對(duì)分配結(jié)果不公正的,省財(cái)政應(yīng)及時(shí)作出調(diào)整。四是強(qiáng)化對(duì)基層預(yù)算的監(jiān)督。財(cái)政上“省管縣”帶來(lái)了縣級(jí)財(cái)政在額度上和支配權(quán)限上都會(huì)加大,因而績(jī)效考核必須同步加強(qiáng)。在實(shí)際工作中,將糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效的重要內(nèi)容。在監(jiān)督形式上,既要加強(qiáng)上機(jī)政府和財(cái)政部門對(duì)基層政府自上而上的監(jiān)督,更要通過(guò)社會(huì)主義民主政治建設(shè),加強(qiáng)地方人大和轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)基層政府的監(jiān)督。

(4)推進(jìn)我省直管縣財(cái)政體制改革的配套措施,提高直管縣財(cái)政體制改革的運(yùn)行效率。一是加快金財(cái)工程建設(shè)的步伐,為“省管縣”財(cái)政體制改革的順利推進(jìn)提供了有利的技術(shù)支持和信息保障。二是試行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理制度,實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收支、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理模式,由縣財(cái)政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支;三是逐漸推動(dòng)扁平化行政體制改革,通過(guò)財(cái)政體制的 “扁平化”有望漸進(jìn)帶動(dòng)行政體制的“扁平化”形成,從而分稅分成在省以下得到實(shí)質(zhì)性貫徹,財(cái)政分權(quán)與行政分權(quán)走向統(tǒng)一。

(編輯:程甸;校對(duì):朱恒)

【注 釋】

①文中各市、縣有關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于對(duì)各市、縣財(cái)政局的調(diào)查和訪談;湖南省全省數(shù)據(jù)來(lái)源于《湖南省 2009年省級(jí)決算草案》和《2010年上半年預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》、湖南省財(cái)政廳政務(wù)網(wǎng)和湖南省統(tǒng)計(jì)局政務(wù)網(wǎng)。

[1]宋鳳軒,劉建波 .河北省“省管縣”財(cái)政體制改革的運(yùn)行評(píng)價(jià)與完善思路 [J].山東紡織經(jīng)濟(jì),2010,(3):31-33.

The Current Situation,Problems and Strategies of the Reform of County Administrated by Province Fiscal System in Hunan Province

WEN Bing-xun
(Hunan University of Finance and Economics,Changsha Hunan 410205)

The essence of county administrated by province fiscal management system is the financial distributive relationship of local governments,with antecedents of flat theory of government and administrative organization,game theory of financial separation of powers and interest and development theory of city and countryside coordination.Promoting the reform of county administrated by province fiscal management system is an important procedure to regulate the fiscal distributive relationship and local government administrative behavior and gain wider experience to establish administrative management system.In the process of pushing the reform of county administrated by province fiscal system,Hunan province faces various problems such as the increase of reform trade fee,market division,regional blockade and hard coordination.So the following measures should be taken,i.e.to regulate income and expenses balance,make clear public service border and ensure enough county-level finance to establish scientific and reasonable mechanism to enhance the operation efficiency of the reform of county administrated by province fiscal system.

county administrated by province;fiscal system;fiscal reform

D630;F812.2

A

2095-1361(2011)01-0098-07

2010-12-01

文炳勛 (1968- ),男,湖南桃江人,湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授,北京大學(xué)政府管理學(xué)院公共管理博士后流動(dòng)站博士后,主要研究方向:財(cái)政體制改革