劉 玲

(沈陽工業(yè)大學 文法學院， 沈陽 110870)

突發(fā)公共安全事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成嚴重的社會危害、危及公共安全、需要采取應急處置措施予以應對的緊急事件，包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等。突發(fā)公共安全事件難以預料且發(fā)生突然，具有對人民的生命財產(chǎn)或國家、社會利益造成嚴重損害，事件發(fā)展迅速，影響范圍比較廣泛的特點。近年來，隨著突發(fā)公共安全事件的不斷發(fā)生，人們對其越來越關注，如何應對突發(fā)公共安全事件已經(jīng)成為政府的一大課題。

一、突發(fā)公共安全事件應對中政府的地位

突發(fā)公共安全事件的“公共性”注定了與其匹配的應對機制必然表現(xiàn)出強烈的公共性[1]。在現(xiàn)代國家管理體系中，“政府作為公共服務的提供者、公共政策的制定者、公共事務的管理者以及公共權力的行使者，具有在突發(fā)事件中承擔主要責任的義務?！盵2]政府作為公共事務的管理者，其管理活動是以追求公共利益為目的的，其管理事務本身具有廣泛性、突發(fā)性等特點，其管理手段具有強制性與單方性，其管理目標是快速、高效地解決問題，維護社會秩序。正是由于政府在公共事務管理方面具有的上述特征，相對于其他國家機關與社會組織，政府更適于承擔應對突發(fā)公共安全事件這一職責。

根據(jù)我國《憲法》和《地方各級人大和地方人民政府組織法》的規(guī)定，各級政府及其下屬部門承擔著保障人民生命財產(chǎn)安全、維護社會秩序的法定職責，應對突發(fā)公共安全事件是其中必不可少的一項基本內(nèi)容。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應對法》)規(guī)定，國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應對工作的行政領導機關，《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》也規(guī)定，國務院和地方各級人民政府是突發(fā)公共事件應對與應急管理工作的行政領導機構。

由于突發(fā)公共安全事件的發(fā)生往往涉及到不特定多數(shù)人的人身及財產(chǎn)安全，為了及時有效地處置突發(fā)事件，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，需要充分發(fā)揮政府的領導作用，由政府組織、動員各種資源加以應對[3]。因此，政府在突發(fā)公共安全事件應對中占有舉足輕重的主導地位，扮演著至關重要的角色，其履行職責的效果很大程度上決定著突發(fā)公共安全事件應對工作的成敗。

二、政府應對突發(fā)公共安全事件的管理體制

突發(fā)公共安全事件往往是不可預料、突然發(fā)生的，可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失，因此需要有一個能迅速有效地調(diào)動各種力量進行應對的應急管理體制?！锻话l(fā)事件應對法》第4條規(guī)定，在突發(fā)事件應對工作中，“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制?！?/p>

1. 縱向關系：屬地管理、分級負責

縱向上，突發(fā)公共安全事件行政應對體制涉及上下級尤其是中央政府與地方政府的集權和分權關系。在突發(fā)事件應對中實行“屬地管理、分級負責”是世界多數(shù)國家的普遍做法。如日本的應急管理體制是以內(nèi)閣首相為最高指揮官，由內(nèi)閣官房來負責總體協(xié)調(diào)、聯(lián)絡，并通過內(nèi)閣會議等決策機構制定危機對策，由各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合的組織體系[4]。英國突發(fā)事件應急處置工作主要是地方政府起主導作用，中央政府往往起政策制定和協(xié)調(diào)作用[5]203。

在我國，根據(jù)《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，國務院是突發(fā)公共事件應對工作的最高行政領導機關，國務院在總理領導下研究、決定和部署特別重大突發(fā)公共事件的應對工作；國務院可以根據(jù)實際需要，設立國家突發(fā)事件應急指揮機構，負責突發(fā)事件應對工作。縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應對工作的行政領導機關，對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責；設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關負責人組成的突發(fā)事件應急指揮機構，統(tǒng)一領導、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應對工作；根據(jù)實際需要，設立相關類別突發(fā)事件的應急指揮機構，組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應對工作。上級人民政府主管部門應當在各自職責范圍內(nèi)，指導、協(xié)助下級人民政府及其相應部門做好有關突發(fā)事件的應對工作。

2. 橫向關系：分類管理、綜合協(xié)調(diào)

橫向上，政府內(nèi)部的突發(fā)公共安全事件應對體制主要涉及各個政府職能部門之間的分類管理、分工合作與綜合協(xié)調(diào)問題。政府各部門之間的職責分工、協(xié)調(diào)合作是多數(shù)國家應急實踐的通例。如在日本突發(fā)事件應急管理機制中，消防(急救)、警察(治安和法律)、醫(yī)師會、醫(yī)療機構協(xié)會、電話、鐵道、市政服務公司以及有關政府機構都按照各自的危機管理實施要領和與特定類型突發(fā)公共事件相關牽頭部門的平時約定進行相互配合[6]119。澳大利亞在國家危機管理協(xié)調(diào)中心(NEMCC)設危機管理聯(lián)絡官(EMM)作為政府各部門的聯(lián)絡員，專門負責協(xié)調(diào)危機管理局下達的跨部門任務[7]。

我國現(xiàn)行的應急體制是分部門、分災種的管理模式。如《中華人民共和國防洪法》第8條、《中華人民共和國防汛條例》第7條規(guī)定：國務院水行政主管部門、縣級以上地方人民政府建設行政主管部門和其他有關部門在本級人民政府的領導下，按照各自的職責負責有關防洪工作。各級人民政府的水行政主管部門、城市市區(qū)的城建主管部門設立防汛指揮部，負責管理所轄范圍的防汛日常工作?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第3條規(guī)定：國務院衛(wèi)生行政主管部門和其他有關部門在各自的職責范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應急處理的有關工作?！吨腥A人民共和國防震減災法》第7條規(guī)定：在國務院的領導下，國務院地震行政主管部門、經(jīng)濟綜合主管部門、建設行政主管部門、民政部門以及其他有關部門，按照職責分工各負其責、密切配合，共同做好本行政區(qū)域內(nèi)的防震減災工作。《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》規(guī)定：國務院是突發(fā)公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。國務院辦公廳設國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮運轉樞紐作用。需要多個國務院相關部門共同參與處置的突發(fā)公共事件，由該類突發(fā)公共事件的業(yè)務主管部門牽頭，其他部門予以協(xié)助。這種管理機制專業(yè)性比較強，有利于發(fā)揮專業(yè)救災的優(yōu)勢。但是應當看到，我國現(xiàn)有的突發(fā)事件應對組織體系幾乎涉及政府所有的行政職能部門，缺少單一的應急指揮組織機構。這種現(xiàn)狀導致政府各部門之間溝通少、協(xié)調(diào)性差、權責不明。建議在中央和縣級以上的地方政府設立應急辦公室，由政府及其所有職能部門的負責人組成，具體負責組織、指揮與協(xié)調(diào)突發(fā)公共安全事件的應對管理工作。

三、突發(fā)公共安全事件應對中政府的主要職權

突發(fā)公共安全事件應對中處于主導地位的政府，在應對處置突發(fā)事件時應被賦予相應的權力，以保證其有效地應對突發(fā)事件。我國《突發(fā)事件應對法》對政府在突發(fā)公共安全事件應對過程中作出明確授權，授予政府預防和應急準備權、監(jiān)測和預警權、社會動員權、應急處置權和信息公開權。這些權力主要可以概括為應急行政立法權與應急行政執(zhí)法權兩類，在應急行政執(zhí)法權中，應急處置權是其核心。

1. 應急行政立法權

行政立法權來源于立法機關的授權，政府在行使立法權時要遵守法律保留原則和法律優(yōu)先原則。根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，行政立法主體有國務院，國務院各部委及直屬機構，省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府。那么，這些行政立法主體是否都有應急立法權?應急立法是否受法律保留原則的限制?這要視應急行政立法的具體情形來確定。

應急行政立法包括常態(tài)下的應急立法和緊急狀態(tài)下的應急立法。常態(tài)下的應急立法是指為了更好地預防、控制和減輕將來可能發(fā)生的公共安全事件造成的損害而進行的立法。《突發(fā)事件應對法》第16、17條規(guī)定，國務院制定國家突發(fā)事件總體應急預案，國務院有關部門根據(jù)各自的職責和國務院相關應急預案，制定國家突發(fā)事件部門應急預案?？h級以上人民政府可以作出應對突發(fā)事件的決定、命令。由此可見，具有行政立法權的主體都具有常態(tài)下的應急立法權。常態(tài)下的應急立法是常規(guī)的行政立法，仍應遵循常規(guī)的立法體制、立法權限和立法程序，當然也應遵守《立法法》第9條規(guī)定的法律保留原則。

緊急狀態(tài)下的應急立法是指在已經(jīng)發(fā)生或面臨發(fā)生突發(fā)事件時，為了防止、控制和減輕突發(fā)事件的危害而進行的必要立法。緊急狀態(tài)下的應急立法通常以發(fā)生特別嚴重的突發(fā)公共安全事件或緊急狀態(tài)為前提，雖然說立法具有預見性，但是常態(tài)下的應急立法只是對可能的緊急處置措施作了預測規(guī)定，而現(xiàn)實是千變?nèi)f化的，立法者不可能對未來可能發(fā)生的一切情況作出詳盡無遺的預見和判斷，不可避免地會有各種疏漏和欠缺之處，此時緊急立法便可以填補已有法律規(guī)范的疏漏，彌補其不足。從國外的立法實踐來看，緊急行政立法主體通常集中于中央行政機關或行政元首。在緊急行政立法的權限上，則突破了一般行政立法的范圍。如法國總統(tǒng)本來根據(jù)憲法享有很大的自主立法權力，但緊急情況下，根據(jù)憲法第16條，總統(tǒng)有權制定的緊急情況條例不受條例事項范圍的限制，可以規(guī)定屬于法律范圍內(nèi)的事項[8]145。1976年美國國會通過的《全國緊急狀態(tài)法》，是影響最大的應對突發(fā)公共事件的法律，對緊急狀態(tài)的宣布程序、實施過程、終止方式、緊急狀態(tài)期限以及緊急狀態(tài)期間的權力作出了詳細規(guī)定。根據(jù)《全國緊急狀態(tài)法》，總統(tǒng)有權宣布全國進入緊急狀態(tài)，在緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可以為行使特別權力頒布一些法規(guī)[9]。在我國，《憲法》第99條僅規(guī)定了國務院依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)，對緊急立法并沒有規(guī)定。鑒于緊急立法在突發(fā)公共安全事件緊急處置中的重要作用，有待于今后在修憲或在制定《緊急狀態(tài)法》時明確緊急行政立法的相關事項，并對立法的主體、權限、程序等進行具體規(guī)定。

2. 應急處置權

應急處置權是指發(fā)生突發(fā)事件時，政府部門針對具體事件、具體的人和具體的財物等采取緊急措施進行處理的權力。在突發(fā)公共事件應對中，應急處置的優(yōu)先性、強制性、效率性等權能主要是通過行政強制措施和行政征用得以實現(xiàn)的。

(1) 行政強制措施。行政強制措施是指政府部門在突發(fā)公共安全事件發(fā)生后，為避免或減小危害發(fā)生、控制危險擴大、制止違法行為等，依法對公民人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或其他組織的財產(chǎn)、場所等實施暫時性控制的行為。行政強制措施是突發(fā)事件應對中最為經(jīng)常采取的方式和手段。目前，散見于我國應急法律、法規(guī)中的強制措施比較多，基本都賦予行政機關行政緊急強制權。根據(jù)采取強制措施的對象不同，可以把行政強制措施分為3種：一是對人的強制措施，如《傳染病防治法》中規(guī)定的隔離治療、強制隔離。二是對財物的強制措施，如《食品衛(wèi)生法》中規(guī)定的封存食品，《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定的封鎖有關場所、道路，控制有關建筑物、交通工具、設備、設施等。三是對行為的強制措施，如《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定的交通管制、限制經(jīng)營活動、限制公共場所內(nèi)的活動等。

行政強制措施是一種強制性的權力，其實施會對公民的人身、財產(chǎn)產(chǎn)生直接影響，對公民權利自由的干預力度較大，因此，政府部門實施行政強制措施不僅要有具體的法律依據(jù)，而且要有明確的強制方式、內(nèi)容與程序。目前，在突發(fā)事件應對的相關法律文件中，對行政強制措施的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，缺少程序性的規(guī)定，對被強制人的權利是否能夠得到救濟鮮有規(guī)定。

(2) 行政征用。行政征用是指政府部門在突發(fā)公共安全事件發(fā)生后，為了某些公共利益的需要，對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)權利有償?shù)赜枰詣儕Z或限制。保護社會成員的私有財產(chǎn)權是一項憲法原則。行政征用作為各國普遍采用的一項以強制方式取得私人財產(chǎn)的重要法律手段，必須有憲法上的依據(jù)。如法國1789年頒布的第一個憲法性文件即《人權宣言》中規(guī)定：“私有財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權利。除非由于合法認定的公共需要的明顯要求，并且在事先公平補償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不能被剝奪?！蔽覈稇椃ā返?3條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！痹摋l款是我國政府行政征用的權力基礎，是征用行為立法的根據(jù)。我國政府在突發(fā)公共安全事件處置過程中，享有法定的行政征用權。如《突發(fā)事件應對法》第52條規(guī)定，組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用應急救援所需的設備、設施、場地、交通工具和其他物資。《防震減災法》第32條規(guī)定，國務院或者地震災區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以臨時征用房屋、運輸工具和通信設備等。

目前，我國行政征用的最大問題在于征用補償。在行政征用中，被征用人的財產(chǎn)權利若受到強制性侵犯，國家必須給予補償，“無補償即無征用”。當代世界上其他國家都有關于行政征用補償標準的規(guī)定，如德國1949年《基本法》規(guī)定，征收之法律必須同時規(guī)定補償?shù)姆N類及額度，補償之標準乃以公平地衡量公共及參與人的利益后所作之決定[10]15。日本戰(zhàn)后憲法第29條第3款規(guī)定，私有財產(chǎn)在正當補償下得收為公用[11]196。我國憲法中有關行政征用的條款并沒有規(guī)定補償標準，《突發(fā)事件應對法》第12條也只是規(guī)定了財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償，至于補償?shù)臉藴始捌涑绦騽t沒有規(guī)定。為確實保障被征用人的合法權益，今后在修改《憲法》或制定《行政征用與補償法》時，應確立適合我國國情的補償標準，明確補償?shù)姆秶?、補償?shù)某绦?、補償?shù)木葷葍?nèi)容。

四、政府行使應急處置權的原則

政府在突發(fā)公共安全事件管理中需要運用應急處置權力，采取一系列緊急措施，必要時可以暫停或限制公民的部分權利，因而具有極大的緊急性、強制性和權威性，也具有恣意和濫用的特殊條件和極大可能，必須對其加以必要的限制和規(guī)范。對政府行使應急處置權進行法律規(guī)制的有效手段就是使其遵循特定的法律原則。

1. 法治原則

在突發(fā)公共安全事件應急狀態(tài)下，政府部門及其工作人員必須尊重法律的權威，對突發(fā)事件的處置必須有法律授權，并依據(jù)法律進行。法治原則的基本要求包括：

(1) 應急處置權來源于法律規(guī)定并被依法授予。政府的應急管理行為以應急行政職權為基礎，無職權便無管理。應急處置權必須合法產(chǎn)生，政府的應急處置權或由法律、法規(guī)、規(guī)章設定，或被依法授予，否則，其權力來源就沒有法律根據(jù)，相應的管理行為即構成違法，原則上應當被撤銷或被確認為違法。

(2) 在法定職權范圍內(nèi)依法進行應急管理。政府享有的應急處置權必須行使而不能放棄或者任意轉讓，它有義務去行使法定職權，且不得超越法定的權限范圍，否則，就會導致“越權無效”的后果。如果政府不依法及時行使職權，則構成違反法定職責，必須承擔相應的法律責任。

(3) 應急處置權的行使遵守法定程序。行政程序是規(guī)范和控制行政權的一種重要手段，科學、合理的行政程序有利于政府迅速有效地行使職權，減少行政懈怠的不良現(xiàn)象，提高行政效率。政府部門及其工作人員在應急處置過程中應遵守有關法律中規(guī)定的步驟、階段、形式及時限等程序性要求，減少錯誤的發(fā)生，提高應急管理的效率。

2. 比例原則

比例原則是針對應急處置自由裁量權而言的。該原則要求政府部門在行使應急處置權時，應平衡和兼顧應急管理目標的實現(xiàn)和保護公民的權益，如果政府為實現(xiàn)應急管理目標而采取的處置措施可能對公民的權益造成不利影響，則政府應選擇對公民侵害最小的方式進行，使得這種不利影響被限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。如《突發(fā)事件應對法》第11條規(guī)定，有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。該規(guī)定體現(xiàn)了比例原則。

比例原則的具體要求有以下3個方面：一是政府部門在作出處置決定時，面對多種可能選擇的措施，必須擇取確實能達到應急管理目的之措施，如在處置群體性突發(fā)事件時，必須采取有效措施防止事態(tài)的進一步蔓延和惡化[12]。二是政府部門所采取的措施不能超越實現(xiàn)目的之必要程度，也就是說，政府應在眾多能同樣達成應急管理目的之手段中選擇對公民權益損害最小的手段。三是政府部門所采取的措施對于公民權益造成的損害應輕于突發(fā)事件所造成的損害，即要求政府在應急管理的目的與手段之間保持合理比例，避免為了實現(xiàn)應急管理目的而造成對公民權益的過度損害。

3. 公開原則

公開原則，是指政府部門在突發(fā)公共安全事件發(fā)生時，應主動公開突發(fā)公共安全事件的信息以及整個應急處理過程的信息。在突發(fā)事件發(fā)生時，公眾特別想要了解事情的來龍去脈，而現(xiàn)實是他們往往無法了解全面客觀的情況，從而導致傳言、謠言四起，進而造成心理恐慌和社會秩序混亂。對于不了解真實情況的公眾，政府所采取的一系列強制措施又會進一步加劇其恐慌心理。因此，在突發(fā)公共事件處理中，政府的信息公開十分重要。為此，政府應當在第一時間公開突發(fā)事件的真實情況，讓公眾盡早地從權威的渠道得到客觀真實的信息，及時進行辟謠，然后不斷增加補充新的信息，遏制謠言的傳播，消除公眾的恐慌心理，平穩(wěn)其情緒。在公開信息的同時，要表明政府對突發(fā)事件的態(tài)度、公布政府采取了哪些處置措施以及采取這些措施的依據(jù)和必要性、政府還將開展哪些應對工作等，從而使公眾相信政府是負責任的、有能力應對突發(fā)事件的，從而對政府的緊急處置行為產(chǎn)生認同感，積極配合政府的行為，提高政府應對突發(fā)事件的效率，迅速地穩(wěn)定社會秩序。

五、突發(fā)公共安全事件應對中政府的法律責任

政府在突發(fā)公共安全事件應對中所享有的職權是與職責相統(tǒng)一的，職權同時也意味著責任。在應對突發(fā)公共安全事件過程中，政府部門及其官員對不行使法定職權或者不當行使職權的行為應當承擔相應的法律責任。根據(jù)責任主體，法律責任分為政府部門的法律責任與政府官員的法律責任。根據(jù)責任范圍，法律責任分為內(nèi)部法律責任與外部法律責任。

1. 政府部門的法律責任

政府部門的法律責任主要是外部法律責任，具體形式有以下幾種：(1)撤銷違法行為。對于政府部門在突發(fā)公共安全事件應對過程中的違法行為，其自身有義務撤銷，公民有權要求撤銷，上級行政機關、人民法院有權依法撤銷。(2)變更行為。即對應急不當行為予以矯正的責任。(3)履行職責。這種責任是政府部門在發(fā)生突發(fā)公共安全事件后，無正當理由不作為時應承擔的責任。(4)返還權益。撤銷或變更應對行為時，應返還公民、法人或者其他組織被非法或不當剝奪的權益。(5)行政賠償。政府部門在突發(fā)公共安全事件的應急處置過程中違法行使職權，給公民、法人或者其他組織的合法權益造成損失，依法應承擔賠償責任。目前，我國突發(fā)公共安全事件應對行政賠償?shù)姆梢罁?jù)僅限于《國家賠償法》，在突發(fā)事件應對的專門法律法規(guī)中則鮮有行政賠償?shù)囊?guī)定，而《國家賠償法》在歸責原則、賠償范圍、賠償標準等方面存在著諸多問題。希望盡快修改《國家賠償法》，完善有關突發(fā)事件應對的法律法規(guī)中關于行政賠償?shù)囊?guī)定，充分保障公民、法人和其他組織的合法權益。

2. 政府官員的法律責任

政府官員的法律責任主要是內(nèi)部責任，法律責任的形式為行政處分。行政處分是指政府部門在突發(fā)公共安全事件的應急處置過程中有違反法律規(guī)定的行為，由上級行政機關或者監(jiān)察機關根據(jù)情節(jié)對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予的處分。我國《突發(fā)事件應對法》規(guī)定了在突發(fā)事件中政府部門和官員承擔法律責任的情況，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》不僅規(guī)定了在突發(fā)事件中政府部門和官員的種種法律責任，而且在具體制度上規(guī)定了公民舉報的權利和程序，在政府官員問責制方面邁出了新的一步[13]。但同時還應當看到，這些規(guī)定還比較籠統(tǒng)，可操作性差，而且缺少責任追究啟動機制，因而，還需要從立法上和實踐中不斷完善行政問責制。此外，在突發(fā)公共安全事件應對過程中，政府部門的主要負責人、負有責任的主管人員和其他責任人員的行為構成犯罪的，應依法追究刑事責任。

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