行政執(zhí)法文明論①

解永照 秦 強(qiáng)

(山東警察學(xué)院，山東濟(jì)南 250014;中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872)

行政執(zhí)法文明論①

解永照 秦 強(qiáng)

(山東警察學(xué)院，山東濟(jì)南 250014;中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872)

依法行政是法治建設(shè)的關(guān)鍵，行政執(zhí)法文明是法治文明的重要組成部分。行政執(zhí)法文明的要求主要體現(xiàn)在行政執(zhí)法的合法性原則、合理性原則和效率原則上。在行政執(zhí)法文明建設(shè)中，我們要實(shí)現(xiàn)從管理行政到服務(wù)行政的價(jià)值轉(zhuǎn)變，通過對(duì)執(zhí)法者和制度建設(shè)的重視，來實(shí)現(xiàn)文明執(zhí)法的法治要求。

執(zhí)法;法治文明;行政執(zhí)法文明

針對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法中出現(xiàn)的種種問題，我們必須對(duì)行政執(zhí)法方式進(jìn)行改革，變以前的那種功利性、隨意性、片面性和粗暴的執(zhí)法方式為目的性、規(guī)范性、全面性和文明的執(zhí)法方式。行政執(zhí)法方式的變革意味著行政執(zhí)法成為法治建設(shè)的一個(gè)重要組成部分而受到法治理念的約束，同時(shí)，這一個(gè)過程也是建設(shè)行政執(zhí)法文明的過程。

一、行政執(zhí)法文明的基本內(nèi)涵

行政執(zhí)法文明建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持以下原則:第一，合法性原則。合法性原則即依法行政原則，是法治原則在執(zhí)法中的具體體現(xiàn)。合法性原則是現(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)行政執(zhí)法的最基本的要求，也是行政執(zhí)法中最重要的一項(xiàng)原則。行政執(zhí)法的合法性是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律法規(guī)行使行政執(zhí)法權(quán)，對(duì)于違法行使的，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是人民通過法律授予的。因此，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理時(shí)必須有法律的授權(quán)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能超越法律的規(guī)定，否則就會(huì)越權(quán)或者濫用權(quán)力，侵犯公民的合法利益。行政執(zhí)法權(quán)作為最主要的行政權(quán)力之一，應(yīng)當(dāng)由各級(jí)人民政府擁有，不能隨便委托和轉(zhuǎn)移，否則會(huì)損害法律的尊嚴(yán)和人民對(duì)政府的信任。第二，合理性原則。合理性原則是指執(zhí)法主體在執(zhí)法活動(dòng)中，特別在行使自由裁量權(quán)進(jìn)行行政管理時(shí)，必須做到適當(dāng)、合理、公正，即符合法律的基本精神和目的，具有客觀、充分的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，與社會(huì)生活常理相一致。因?yàn)樾姓芾砗托姓?zhí)法是一種和社會(huì)生活密切相關(guān)的管理活動(dòng)，其涉及范圍非常廣泛，而且很多都是日常生活中的細(xì)節(jié)問題，對(duì)此，法律不可能一一作出非常明確、非常具體的規(guī)定，而只能規(guī)定最基本的原則，這就使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中具有了較大的自由裁量權(quán)。為了保證行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的合理行使，必須用行政執(zhí)法合理性原則對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。合理性原則主要包含公正、平等、正義等原則?；趯?duì)法治價(jià)值的尊重，行政執(zhí)法的合理性可以界定為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，在保證行政執(zhí)法合法性的前提下，立足于法律的精神與原則，充分考慮社會(huì)普遍的價(jià)值追求，作出最適當(dāng)、最準(zhǔn)確的行政決定。需要注意的是合理性不是脫離合法性存在的，而是建立在合法性基礎(chǔ)之上的合理性。對(duì)于合法性和合理性之間的關(guān)系，正確的處理原則應(yīng)該是:在某一項(xiàng)法律規(guī)范已經(jīng)不適合社會(huì)實(shí)際情況，但國(guó)家又未明確下令廢止時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律精神，依照法律程序進(jìn)行一定變通以適應(yīng)社會(huì)需要。第三，效率原則。行政執(zhí)法中的效率原則是指“在依法行政的前提下，行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)實(shí)行組織和管理過程中，以盡可能低的成本取得盡可能大的收益，取得最大的執(zhí)法效益?！毙姓?quán)力具有命令性和服從性的特點(diǎn)，執(zhí)法活動(dòng)具有復(fù)雜性和緊迫性，因而必須強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的辦事效率。但是，盡管與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，但是，必須明確的是，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是為了保障行政執(zhí)法的效率而存在的，其目的是為了更好地依法行政，而不是任意行政。因而，行政執(zhí)法中的效率原則必須建立在合法性原則和合理性原則的基礎(chǔ)上才有意義?！皥?zhí)法的效率原則是依法行政的基本要求之一，它要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)尊重科學(xué)，考慮客觀規(guī)律，作必要的可行性分析和一定的成本效益分析，使執(zhí)法行為具有最大可能的合理性，盡可能地給國(guó)家、社會(huì)、公民帶來益處，盡可能避免或減少對(duì)國(guó)家、社會(huì)、公民利益的損害?！雹?gòu)埼娘@:《法理學(xué)》，高等教育出版社1999年版，第305頁。

行政執(zhí)法文明的主要內(nèi)容包括以下幾點(diǎn):第一，依法行政與行政職權(quán)的合法性。這項(xiàng)內(nèi)容實(shí)際上淵源于行政執(zhí)法的合法性原則，要求執(zhí)法主體的設(shè)立和執(zhí)法活動(dòng)要有法可依，行使行政職能必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。首先，執(zhí)法主體要合法。執(zhí)法主體的設(shè)立及其職權(quán)的設(shè)定必須要有法律依據(jù)，必須具備法律直接或間接賦予的職權(quán)能力和行為能力。執(zhí)法主體必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，非經(jīng)法律授權(quán)不得行使行政職能。其次，執(zhí)法內(nèi)容要合法，執(zhí)法內(nèi)容必須要有法律根據(jù)，是根據(jù)法律的規(guī)定作出的，而且不得背離立法目的、法律精神及社會(huì)利益。在對(duì)國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利的態(tài)度上，法律作出了截然相反的規(guī)定:對(duì)于公民權(quán)利來說，“法無明文即自由”，在法律沒有規(guī)定的時(shí)候可以作出權(quán)利推定;但是，對(duì)于國(guó)家權(quán)力來說，“法無明文即禁止”，在法律沒有規(guī)定的時(shí)候不可以作出權(quán)力推定。這個(gè)原則就是行政法中的“行政法治原則”。第二，程序法定與行政執(zhí)法的程序化。行政執(zhí)法中的程序法定原則是指“行政程序法律關(guān)系主體在作出有關(guān)行政行為或參與有關(guān)行政行為時(shí)應(yīng)遵循的步驟、方式、方法、順序、時(shí)效等程序規(guī)則，必須明文加以規(guī)定，并且必須得到嚴(yán)格遵守”。②楊海坤、黃學(xué)賢:《中國(guó)行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第117頁。在行政執(zhí)法中，由于執(zhí)法者和行政相對(duì)人之間地位的不同，必須對(duì)執(zhí)法者的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的程序限制，否則就有可能侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。只有在行政程序法定的基礎(chǔ)上，行政相對(duì)人才可以根據(jù)行政程序作出預(yù)測(cè)，從而保證連續(xù)性、一致性與穩(wěn)定性的行政秩序的建立;只有行政程序法定，才能將行政程序法內(nèi)含的公正價(jià)值充分體現(xiàn)在行政行為中。我國(guó)現(xiàn)在正在制定的《行政程序法》可以說是對(duì)程序法定充分認(rèn)識(shí)的結(jié)果?？刂菩姓?quán)力的行使是我國(guó)行政程序立法的基本目標(biāo)，這就要求必須將行政權(quán)力的行使全部納入行政程序法中加以規(guī)制，規(guī)定“法定程序外無行政?！辈⑶遥瑢?duì)于雖然實(shí)體正確，但程序違法的行政行為，不賦予其法律效力，程序的外在價(jià)值與內(nèi)在價(jià)值同時(shí)彰顯。行政程序法能夠平衡執(zhí)法者和行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，行政執(zhí)法程序的設(shè)計(jì)就是為了有效地改變行政相對(duì)人的被動(dòng)地位，讓相對(duì)人充分參與行政過程，以此制約行政機(jī)關(guān)的行政行為，保障公民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。第三，行政權(quán)力的正當(dāng)行使。在執(zhí)法過程中，必須考慮行政權(quán)力的正當(dāng)行使問題。首先，行政執(zhí)法行為要考慮到行為的妥當(dāng)性，要對(duì)執(zhí)法行為能否達(dá)到行政目的有所考慮;其次，要考慮執(zhí)法行為的必要性，要將執(zhí)法行為對(duì)于公民利益的損害控制在憲法和法律允許的最小范圍內(nèi)，只要行政執(zhí)法行為在公民權(quán)利遭受最小侵害的情況下能夠達(dá)到行政目的即可，不可追求行政目的的最大化;再次，要考慮執(zhí)法行為效果的均衡性，行政權(quán)力的行使雖是達(dá)成行政目的所必要的，但是其成本不應(yīng)超過對(duì)公民權(quán)利所造成的實(shí)際侵害程度，如果執(zhí)法行為對(duì)于公民權(quán)利造成的侵害大于行政目的實(shí)現(xiàn)的價(jià)值，那么執(zhí)法行為就沒有必要了。

二、行政執(zhí)法文明的價(jià)值轉(zhuǎn)變

由于行政權(quán)具有命令性的特點(diǎn)，所以，在傳統(tǒng)的行政管理活動(dòng)中，形成了“行政就是管理，行政就是強(qiáng)制”的執(zhí)法理念。在這種行政理念影響下，作為執(zhí)法者的行政主體與作為執(zhí)法對(duì)象的行政相對(duì)人的關(guān)系是命令與服從的關(guān)系、管理和被管理的關(guān)系。受中國(guó)幾千年封建社會(huì)專制統(tǒng)治孳生的“官貴民賤”、“官尊民卑”等級(jí)觀念的影響，我國(guó)行政執(zhí)法主體無視法律和行政本身的價(jià)值追求，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象極為普遍，行政權(quán)力的運(yùn)行方式以帶有強(qiáng)烈的“人治”色彩的直接干涉和強(qiáng)迫命令為主，很少尋求行政相對(duì)人的參與和合作，更沒有賦予行政相對(duì)人足夠的抗辯權(quán)利?！斑@種方式以命令、控制或者限制的手段單方面地推進(jìn)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，很少顧及社會(huì)公眾特別是行政相對(duì)人的愿望和要求，容易使公眾產(chǎn)生抵觸情緒，致使行政成本不可避免地增大，從而使得行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也會(huì)大打折扣?！彼晕覀円母飩鹘y(tǒng)的行政執(zhí)法方式，其中關(guān)鍵的問題是隨著行政執(zhí)法文明建設(shè)的開展，行政主體必須改變自己的思維模式，將自己從高高在上的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)榕c相對(duì)人溝通、相互尊重并為之提供服務(wù)的“服務(wù)者”，即從根本上改變行政執(zhí)法理念。

現(xiàn)代行政執(zhí)法理念從管理行政到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，首先是行政主體自身定位的轉(zhuǎn)變，這就涉及到政府權(quán)力的自身合法性問題。在現(xiàn)代行政理念中，政府是一種服務(wù)型的政府，這種服務(wù)型的政府既是法治政府同時(shí)也是責(zé)任政府，其基本特征是以社會(huì)和公眾為主體、以提供公共服務(wù)為取向，以熱情服務(wù)和公正執(zhí)法為標(biāo)志，特別是要依法進(jìn)行公正的行政執(zhí)法。行政主體自身的定位轉(zhuǎn)變，主要包括以下兩個(gè)方面:首先是行政主體和行政相對(duì)人地位關(guān)系的轉(zhuǎn)變。在服務(wù)行政理念之下，行政主體和行政相對(duì)人之間是一種平等的主體之間的關(guān)系，行政主體對(duì)行政相對(duì)人人格的平等尊重，要求行政主體的行政執(zhí)法活動(dòng)必須建立在合法、合理的基礎(chǔ)上，而不能僅僅憑借國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制性進(jìn)行簡(jiǎn)單執(zhí)法。在這種新型的管理模式中，行政主體要為行政相對(duì)人提供優(yōu)良的服務(wù)，使行政管理權(quán)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法服務(wù)，行政權(quán)的強(qiáng)制性日益減弱，服務(wù)性大為增強(qiáng)。其次是行政執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變。行政主體的定位從管理者到服務(wù)者的轉(zhuǎn)變，必然會(huì)引起行政機(jī)關(guān)執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在行政執(zhí)法方式的強(qiáng)制性色彩日漸淡化，而指導(dǎo)性逐漸增強(qiáng)。隨著行政權(quán)力的非強(qiáng)制性趨勢(shì)日漸明顯，指導(dǎo)性的行政行為在行政執(zhí)法過程中顯得越來越重要，行政合同、行政指導(dǎo)、行政救助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政事實(shí)行為等執(zhí)法方式被廣為接受。

近年來，隨著人們對(duì)行政權(quán)性質(zhì)和地位認(rèn)識(shí)的深化，對(duì)行政權(quán)從管理行政到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變給予了充分的關(guān)注，對(duì)服務(wù)行政本身的研究也有了很大的進(jìn)展。有的學(xué)者針對(duì)價(jià)值目標(biāo)單一的秩序行政和服務(wù)行政，提出了“雙服務(wù)”的行政理念，頗為引人注意?！啊p服務(wù)’理念下的行政具有雙重目標(biāo)定位，即要求行政活動(dòng)不僅要服務(wù)于公共利益，也要服務(wù)于私益，政府應(yīng)當(dāng)在依法行政的框架下，積極拓展彈性行政的適用空間。在行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嵺`‘雙服務(wù)’理念，應(yīng)當(dāng)通過多元化行政手段的綜合使用，使行政權(quán)在深度和廣度上與民眾的生存福祉緊密結(jié)合起來，為行政相對(duì)人提供盡可能多的服務(wù)和便利。執(zhí)法方式是否多元彈性以及行政活動(dòng)是否靈活、能動(dòng)，是衡量行政服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)?！睉?yīng)當(dāng)說，“雙服務(wù)”行政理念的提出是對(duì)傳統(tǒng)管理行政的徹底革命和對(duì)單一服務(wù)行政的巨大創(chuàng)新。

三、建設(shè)行政執(zhí)法文明的途徑

行政執(zhí)法文明建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，它不僅僅意味著行政執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，而且更根本的還意味著行政執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變。對(duì)于建設(shè)行政執(zhí)法文明的途徑，我們可以從執(zhí)法者和制度兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

法律制定出來之后，必須依靠人的執(zhí)行才能發(fā)揮應(yīng)有的效果。因此，在行政執(zhí)法文明建設(shè)中，執(zhí)法者的主觀因素具有前提性的作用。如果執(zhí)法者具有良好的執(zhí)法素質(zhì)，那么行政執(zhí)法文明的建成也就水到渠成，如果執(zhí)法者本身就是野蠻執(zhí)法，那么行政執(zhí)法文明必然只是一種奢求。在現(xiàn)階段，行政執(zhí)法文明對(duì)執(zhí)法者的要求主要體現(xiàn)為，提高執(zhí)法者的專業(yè)素質(zhì)，建立一支專業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍。執(zhí)法并不僅僅單純是對(duì)法律的機(jī)械適用，它要求執(zhí)法者必須對(duì)法律的目的、執(zhí)法的目的有深刻的理解，這樣才能達(dá)到執(zhí)法的社會(huì)效果。因此，提高行政執(zhí)法者的綜合素質(zhì)，建立一支專業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)行政執(zhí)法文明來說至關(guān)重要。行政執(zhí)法者的素質(zhì)主要包括行政執(zhí)法人員的文化程度、專業(yè)水平和道德修養(yǎng)等方面。同時(shí)，行政執(zhí)法活動(dòng)是一種專業(yè)性、法律性都很強(qiáng)的活動(dòng)，行政執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的理解和運(yùn)用將直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響，這就要求行政執(zhí)法人員必須經(jīng)過專門的訓(xùn)練。在行政執(zhí)法者的綜合素質(zhì)中，執(zhí)法者的道德素質(zhì)最為關(guān)鍵。要加強(qiáng)道德教育，培養(yǎng)行政執(zhí)法人員良好的公民道德意識(shí)和職業(yè)道德意識(shí)，為行政自由裁量權(quán)的正當(dāng)使用提供思想道德基礎(chǔ)，使行政執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)排除偏私、狹隘、利己等思想的影響，牢固樹立執(zhí)法為公、執(zhí)法為民、全心全意為人民服務(wù)的理念，合法合理地行使行政執(zhí)法權(quán)。只有這樣，才能建立起一支專業(yè)化、高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，順利實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法文明。

行政執(zhí)法文明建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的過程，除了要依靠執(zhí)法者自身素質(zhì)的提高以外，更重要的還要建設(shè)一個(gè)良好的制度環(huán)境，限制執(zhí)法者的野蠻執(zhí)法?！爸贫仁切袨閷?shí)踐的優(yōu)化和程序的固定化，一個(gè)好的制度對(duì)于行政目的的實(shí)現(xiàn)能起到事半功倍的效果。制度建設(shè)具體到行政執(zhí)法文明建設(shè)方面主要是指要有科學(xué)、合理、完善的法律制度體系，尤其是要制定規(guī)范行政執(zhí)法程序的程序性法律規(guī)范?！碑?dāng)前的制度建設(shè)主要應(yīng)集中在以下幾個(gè)方面:一是改革現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，明確行政執(zhí)法主體的權(quán)力與責(zé)任，要做到按照合法、高效、公正、廉潔的原則，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，整頓行政執(zhí)法秩序，解決人民群眾關(guān)心的不執(zhí)法、亂執(zhí)法的問題。二是政府要轉(zhuǎn)變職能，要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，凡屬社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)與管理的職能，都應(yīng)盡快從行政執(zhí)法權(quán)力中剝離出去，交給社會(huì)中介組織行使，變傳統(tǒng)的“管理行政”模式為新型的“服務(wù)行政”模式。三是行政執(zhí)行權(quán)的相對(duì)集中。改變現(xiàn)行的“法出多門”、“多頭執(zhí)法”現(xiàn)象，將行政執(zhí)法權(quán)的行使予以規(guī)范上的限定，堅(jiān)決杜絕“亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派”等現(xiàn)象。

(責(zé)任編輯:佘克)

D912.1

A

1003－4145［2011］03－0156—03

2010－12－24

解永照，山東警察學(xué)院講師。秦強(qiáng)，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士后研究人員。