郁彩虹

(中共無錫市委黨校，江蘇無錫 214086）

·黨建園地·

我國黨政關系演進歷程及實踐探索

郁彩虹

(中共無錫市委黨校，江蘇無錫 214086）

自建黨以來，我國黨政關系大致經歷了“以黨建政”、“黨政合一”、“以黨代政”、“黨政分開”和“以黨統(tǒng)政”五個不同時期。在其中每個不同時期，中國共產黨都在堅持黨的領導地位的同時，努力調整和改進黨政關系。隨著執(zhí)政環(huán)境日益復雜多變，我黨需要繼續(xù)在完善黨政關系中，實現黨政關系科學化，提升黨的科學執(zhí)政能力;實現黨政關系民主化，提升黨的民主執(zhí)政能力;實現黨政關系法制化，提升黨的依法執(zhí)政能力。

黨政關系;執(zhí)政能力;實踐探索

黨政關系問題是我國政治體制的核心問題，事關全局。本文所說的“黨”，是指中國共產黨的各級組織，“政”即指國家政權機關，包括作為權力機關的各級人民代表大會、作為其執(zhí)行機關的各級人民政府、作為審判機關的各級人民法院和作為檢察機關的各級人民檢察院以及作為國家機器重要組成部分的軍事機關等。隨著國內外形勢和執(zhí)政環(huán)境的發(fā)展變化，認真回顧我國黨政關系演變發(fā)展的歷程，總結中國共產黨探索解決黨政關系問題的經驗教訓，對于深入完善黨政關系，改善黨的領導和執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的領導和執(zhí)政地位，具有重大的理論和現實意義。

一、中國共產黨黨政關系的演進歷程

自中國共產黨建立以來，我國黨政關系的發(fā)展演變大致經歷了五個不同類型時期:一是“以黨建政”時期，大致從1921年中國共產黨成立至新中國成立;二是“黨政合一”時期，大致從1949年新中國建立到1957年反右斗爭之前;三是“以黨代政”時期，大致從1957年反右斗爭至1978年底中共十一屆三中全會召開;四是“黨政分開”時期，大致從1978年底至1989年6月中共十三屆四中全會召開;五是“以黨統(tǒng)政”時期，大致從1989年6月至今［1］。具體而言，其階段性特征主要表現為:

1．“以黨建政”時期(1921年7月—1949年10月)

在新民主主義革命時期，中國共產黨與“舊政權”處于完全“異己”狀態(tài)，其歷史使命是直接領導、組織、動員和依靠廣大人民群眾，打碎舊的國家機器，建立新的國家政權。同時，黨因為隨時可能遭到舊的國家機器的鎮(zhèn)壓和剿殺，而常常處于非法狀態(tài)和秘密狀態(tài)。這就要求中國共產黨必須首先建立一支高度統(tǒng)一的軍隊和行動指揮組織。如，在井岡山時期，革命政權的領導機構是黨領導下的“軍政府”——“前敵委員會”。它既是最高的軍事領導機關和黨政的最高領導機關，保證黨的絕對領導。前敵委的負責人既是黨的主要領導人，又是軍隊首長，還兼任地方黨組織負責人［2］168。1942年9月1日，中共中央政治局通過了《關于統(tǒng)一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，明確規(guī)定各級黨委應當是該地區(qū)的黨政軍民的統(tǒng)一領導機關，黨委的決議，黨政軍民均須無條件地執(zhí)行等。這些規(guī)定與戰(zhàn)爭年代黨的領導必須集中、統(tǒng)一、靈活和高效的形勢相合拍，為最大限度地發(fā)動社會力量支持黨的革命，組成高度權威的黨領導新政權的建立起到了積極作用，但是，也給黨政不分、以黨代政行為留下了空間和余地，并在一定程度上強化了黨政不分的關系［2］168－169。

2．“黨政合一”時期(1949年10月—1956年)

在新中國成立初期，為有意識地確立和保證黨對國家制度的有效領導，我國黨政關系開始出現黨政不分傾向［3］。列寧曾在建國初期要求權力機關把政權委托給黨，他指示:由于帝國主義的包圍和國內戰(zhàn)爭的環(huán)境，使得全俄蘇維埃第二次代表大會以多數通過把政權委托給清一色的布爾什維克政府［4］，使“黨中央和全黨，掌握著行政管理”［5］。新中國成立初期，嚴峻的國內外形勢要求中國共產黨必須建立一個權力集中的指揮中心，使黨的權威遠遠大于政府的權威。當時，根據毛澤東提出的要把全中國絕大多數人組織在政治、經濟、軍事、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織狀態(tài)的戰(zhàn)略主張，到1951年底，黨已在全國建立起25萬個以支部為單位的基層組織，將整個社會網絡在黨的周圍，使得黨無須依靠尚不完善的新生政權也能有效地領導和治理國家［2］176。1954年我國頒布憲法后，雖然國家機構發(fā)生了重大調整，但憲法對國家體制的設置，對處于領導地位的執(zhí)政黨，仍沿用建國前和建國初的思路，黨政不分的關系并未發(fā)生本質變化。

3．“以黨代政”時期(1957年—1978年底)

從1957年反右斗爭擴大化到十一屆三中全會召開之前，國家政治生活中以黨代政的問題日益嚴重。毛澤東在《一九五七年夏季的形勢》中指出:“在不違背中央政策法令的條件下，地方政法文教部門受命于省市委、自治區(qū)黨委和省、市、自治區(qū)人民委員會，不得違反?！保?］1958年以后，黨的主要領導人重新肯定“大權獨攬，小權分散，黨委決定，各方去辦”的領導原則，并提出“書記掛帥”的口號。為此，許多由憲法明文規(guī)定應提交人民代表大會討論決定的國家事務，都由執(zhí)政黨直接決策并組織實施。如:1958年的“二五計劃”，1961年和1962年的國民經濟計劃和國家財政預決算，都未提交全國人大討論決定，而由中共中央批準或決定［7］。在國家日常經濟管理活動中，通常也是由國家行政職能部門向中共中央作報告，由中共中央批準執(zhí)行［8］。1962年1月，毛澤東在“7000人大會”上指出:“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的。黨要領導工業(yè)、農業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊和政府。”［9］到20世紀60年代中期，以黨代政的領導體制已達到了極點，最終導致“文化大革命”的發(fā)生［2］173?！拔母铩逼陂g，我國黨政關系嚴重畸形，政權系統(tǒng)處于癱瘓狀態(tài)，黨組織行政化達到了頂點，國家處于有黨無政、有黨無法的極端政治狀態(tài)。

4．“黨政分開”時期(1978年底—1989年6月)

十一屆三中全會以后，黨的工作中心轉移到了經濟建設上，市場經濟體制的確立和逐步完善，也為黨政關系的合理調節(jié)提供了現實基礎和內在驅動力。在這一時代背景下，如何調整黨政關系的思考和討論再次逐步深入，并達成了廣泛的一致，規(guī)范黨政關系成為新時期的必然要求。1980年8月，以鄧小平在中央政治局擴大會議上所作報告《黨和國家領導制度的改革》為標志，主張黨政分開成為政治體制改革的基本趨勢，明確黨政職能分工、理順黨政關系在當時已經成為普遍共識［1］。

5．“以黨統(tǒng)政”時期(1989年6月至今)

1989年6月，黨的第三代領導集體對政治體制改革的主攻方向作了重大調整，停止實行“黨政分開”，而把政治體制改革的主要任務調整到“建設有中國特色的社會主義民主政治”上來，強化了黨對國家權力以及社會基層權力的控制，強調黨委是同級各種組織的領導核心，加強黨對國家政權的統(tǒng)一領導和對用人權、重大問題決策權的掌握。如，在政府內部重新恢復設立黨組。1989年12月江澤民重申了黨對國家政權的領導不僅僅是政治領導，同時強調了黨對國家政權的統(tǒng)一領導和黨管干部原則［10］546－548。1990 年3 月，他又具體地談到了黨對國家政權機關的領導、黨政關系和善于發(fā)揮人大作用的問題［10］555－557。他認為，黨的思想領導是前提和基礎，組織領導是保證;黨政關系的前提是，黨對國家政權實行統(tǒng)一領導，在保證黨的領導下要充分重視發(fā)揮人大的作用，政權機關必須接受黨的領導，凡屬方針、政策的重大問題，都要經過黨委討論，然后分頭執(zhí)行;黨對基層工作的領導應加強而不是削弱，黨要把基層組織建成政治領導核心［1］。

二、中國共產黨理順黨政關系的實踐探索

國內外政治發(fā)展的歷程表明，黨政關系不是一成不變的，而是受制于特定的社會環(huán)境、歷史條件，特別是政黨的中心任務和基本目標。建黨以來，我國黨政關系的發(fā)展變化，實際上是由社會主義革命和建設的歷史邏輯、內在矛盾和發(fā)展方式共同作用形成的［2］178。其實，我黨不斷理順和調整黨政關系的過程背后，也是不斷試驗、糾錯和創(chuàng)新黨政關系制度的變遷過程。

1．早在革命戰(zhàn)爭時期，中國共產黨人就已注意克服和回避“以黨治國”的做法

他們在批評政權建設中黨政關系問題的同時，也對規(guī)范黨政關系做了一些有益探索。1928年11月，毛澤東在《井岡山的斗爭》一文中指出:“黨在群眾中有極大的威權，政府的威權卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權機關擱置一邊。這種情形是很多的。政權機關里的黨團組織有些地方沒有，有些地方有了也用得不完滿。以后黨要執(zhí)行領導政府的任務，黨主張的辦法除宣傳外，執(zhí)行的時候必須通過政府組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法是要避免的。”［11］其時，周恩來、董必武等都有類似的觀點。抗日戰(zhàn)爭時期，為妥善處理根據地的黨政關系，毛澤東強調，黨的領導地位的取得主要不是依靠數量上的優(yōu)勢，“而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議”［12］。同時，毛澤東要求政府系統(tǒng)、參議會系統(tǒng)及民眾團體中的共產黨員“必須與黨外人員實行民主合作，傾聽黨外人員的意見，和他們一起，共同商量問題與決定問題，共同遵守少數服從多數、局部服從全體、下級服從上級的民主集中制，并須使黨外人士有職有權，敢于說話，敢于負責”［13］。1941年4月15日鄧小平在《黨與抗日民主政權》一文中批評一些同志誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為“黨權高于一切”，甚至把“黨權高于一切”發(fā)展成為“黨員高于一切”［14］17。1942年9月在《中共中央關于抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》中，明確規(guī)定:“政權系統(tǒng)(參議會及政府)是權力機關，他們的命令帶有強制性的性質，黨委與政府的關系，必須明確規(guī)定，黨委包辦政權系統(tǒng)工作，黨政不分的現象……必須糾正。”“黨對政權系統(tǒng)的領導，應當是原則的、政策的大政方針的領導，而不是事事干預，代替包辦?！薄包h對參議會及政府工作的領導，只能經過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關無權直接命令參議院及政府機關?！保?5］這些嘗試和探索對規(guī)范黨政關系至今仍有積極意義。

2．建國初期，黨內曾經醞釀要求規(guī)范黨政關系，改變以黨的名義下達命令的習慣

1949年11月，中央宣傳部明確指示:凡屬政府職權范圍內的事，由政府決定、頒布實施，不再以中國共產黨名義向人民發(fā)布行政性質的決定、決議或通知［1］。1954年11月 18日《人民日報》在題為《我國國家機關組織和活動的原則》一文中指出:黨的領導作用表現在:一、黨對政府機關工作的性質和方向給予確定的指標;二、黨通過政權機關及其工作部門實施黨的政策，并對它們的活動實施監(jiān)督;三、黨挑選和提拔忠誠而有能力的干部(黨與非黨的)到政權機關中工作?！保?6］顯然，黨在當時又一次注意到并決心改變原有的黨政不分關系。三大改造完成后，黨政不分的弊端日益顯露出來，亟待克服和改進。為此，鄧小平在黨的八大《關于修改黨的章程的報告》中指出，黨在國家工作中居于領導，“這當然不是說，黨可以直接去指揮國家機關的工作，或者把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關的工作所應有的界限”［14］236。然而，由于社會主義建設遭遇挫折和“左”傾思想的發(fā)展，八大的這些正確主張未能得以貫徹。

3．從20世紀60年代初至十一屆三中全會召開，盡管黨政不分、以黨代政問題不斷強固，但我黨仍對理順黨政關系作了一些探索

如，改變省(市)委、地委、縣委和公社黨委對政府工作“分兵把口”的現象;重新設置地區(qū)和縣兩級黨委內部的職能機構，地委不設書記處，工作部門只設組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、監(jiān)察委員會和辦公室;在少數民族較多，歸僑、僑眷較多，知識分子較多，階級關系和宗教關系問題比較復雜的縣，縣委可設統(tǒng)戰(zhàn)部。這就取消了原先黨委內部與政府部門對口設置的工業(yè)、財貿、農村等工作部門，但只是相應減少了黨委工作部門對政府對口部門的直接干預，并未改變黨委直接領導政府的關系。后來，鄧小平對這一時期黨政關系的評價和總結是:黨做了許多本應由政府來做的事，而黨自身該做的事情并沒有做好;黨沒有集中精力做好自己的本職工作，政府沒有發(fā)揮應有的作用，沒有建立自上而下的強有力的工作系統(tǒng)，使黨本應領導政府治理國家，變成了黨代替或混同政府治理國家，不知不覺地走上了以黨治國的路子［1］。

4．十一屆三中全會以后至1989年“六四”風波之前，明確提出通過實行黨政分開切實解決黨政不分、以黨代政問題

自70年代末到80年代末，黨主要以解決“黨政不分，以黨代政”為核心，探索如何善于領導的問題，目的是使黨從直接管理國家事務中脫離出來，還“政”于國家政權機關，實現黨的領導職能與國家政權機關權力職能分開，使國家政權機關的工作更有效率。十一屆三中全會提出，應當在黨的一元化領導下，認真解決黨政不分、以黨代政、以政代企的現象。十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》進一步指出:“必須正確處理黨同其他組織的關系，從各方面保證國家權力機關、行政機關、司法機關和各種經濟文化組織有效地行使自己的職權?！贝撕?，黨開始著手建立強有力的國家政權系統(tǒng)和調整黨的領導職能這兩方面的工作。五屆人大三次會議指出:“中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策”;“建立各級政府自上而下的強有力工作系統(tǒng)”［18］。黨的十二大報告全面提出，黨的工作和政府的工作必須適當分工，并首次將“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的原則寫入黨章，這為克服“以言代法”、推動從人治轉向法治、實現黨政分開提供了基本依據。同時，黨政領導實行分任制，加強人民代表大會制度建設，國家重新設立中央軍事委員會等，這些都對突破黨政關系的傳統(tǒng)模式具有十分重要的指導意義［19］。20世紀80年代中期開始，解決黨政關系的問題更是被擺到了極其重要的位置上。1986年鄧小平強調:“改革的內容首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵。要放在第一位?！保?0］中共十三大報告明確提出，政治體制改革的關鍵首先是黨政分開，黨應當通過間接的原則和方式實施對國家生活的領導，而不應進行具體的、直接的管理。隨后，黨撤消了與政府機構重疊對口的部門，凡屬政府范圍內的工作，黨組織基本上不再包辦代替。然而，這些努力探索并未使“黨政不分”、“以黨代政”的體制模式發(fā)生根本性改變，黨政分開仍在實踐中存在諸多困難和障礙。

5．從1989年6月至今，開始探索通過科學的制度安排理順黨政關系

由于1989年“六四”風波的教訓以及當時面臨的嚴峻局勢，第三代黨的領導集體深刻反思中國政治體制改革的理論與實踐，從政治穩(wěn)定以及中國政治發(fā)展的全局與潛在的政體資源出發(fā)，運用執(zhí)政黨的執(zhí)政思維方式來思考黨政關系問題。江澤民指出:“我們的黨是執(zhí)政的黨，黨的領導要通過執(zhí)政來體現。我們必須強化執(zhí)政意識，提高執(zhí)政本領?！薄爱斎唬h不是政權本身，不能取代政權機關的職能?！薄氨仨毺幚砗命h政職能分開和發(fā)揮黨的領導作用的關系?！保?1］十四大以來，隨著理順黨政關系的探索不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步確立，對實現政府職能轉變有了較多關注，并形成明確認識。十五大提出“依法治國”方略和“依法執(zhí)政”理念之后，要求從制度和法律上保證黨發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調各方”的領導核心作用，從全新的理論高度、從更高和更廣泛的層面重新把握黨政關系問題。十六大提出實現黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一，反映了全黨對解決黨政關系這一重大問題的新的理論覺醒。十六屆四中全會提出了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，把黨政關系問題放在執(zhí)政黨、國家公共權力和社會這樣一個大系統(tǒng)中重新考量，并在規(guī)范黨政關系方面提出了新的設想，如:要完善黨委常委會的組織結構，適當擴大交叉任職，切實解決黨政領導成員分工重疊問題，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門等。黨的十七大進一步強調:“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制?！保?2］這些探索為規(guī)范黨政關系提供了嶄新的理論依據和實踐空間，也表明了黨對黨政關系問題在認識上更加科學、在政治上更加成熟。

三、完善黨政關系的幾點啟示

事實證明，中國共產黨探索解決黨政關系問題的曲折過程，也是其不斷練就和提高執(zhí)政能力的艱辛歷程。在日益復雜多變的執(zhí)政背景下，調整和理順黨政關系，就是要完善執(zhí)政黨與人大、政府、司法機關的關系，理順執(zhí)政黨通過什么樣的途徑、方式、程序來組織和領導國家政治生活，其實質是解決黨如何正確執(zhí)政的問題，目的是使執(zhí)政黨與政權機關形成職責明晰、分工合理的局面，使黨和國家的公共權力各自歸位，更好地發(fā)展和完善社會主義民主政治。所以，完善黨政關系，解決“黨政不分”、“以黨代政”問題，實現黨政關系科學化、民主化和法制化發(fā)展，也是提高黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政能力的內在要求。

1．實現黨政關系科學化，提高黨的科學執(zhí)政能力

黨政關系科學化主要體現在建立科學的機制和體制，黨的科學執(zhí)政能力也體現在科學的領導方法方面。體制和機制的科學性在很大程度上決定了黨政關系的科學性和黨的執(zhí)政能力的科學性［1］。其一，要求黨委應盡量減少對政權機關的直接干預范圍，改變干預形式，如將報黨委審批改為向黨委征詢意見;避免黨政機關重疊、職能交叉;黨委及其所屬機構不再直接承擔相應行政事務，對行政事務的領導和監(jiān)督改由行政機關黨組承擔。其二，要建立和健全黨政之間的溝通協(xié)調機制，通過加強黨委、人大、政府、政協(xié)以及其他人民團體之間的溝通，定期互通信息，及時協(xié)調執(zhí)政行為;“一府兩院”要定期向人大報告工作，人大、政府、政協(xié)的黨組要及時向黨委報告貫徹黨委意圖的情況，便于相互了解、相互配合;加強黨政“一把手”之間的溝通協(xié)調。其三，建立和健全黨政信息公開機制，公開黨政職責范圍、執(zhí)政行為、過程和結果;公開立法活動、政策執(zhí)行、決策程序和行政預算及其他有關政治信息;公開黨政執(zhí)政所涉及的文件資料、信息情報，提高黨政活動的透明度，提高黨政決策的民主性、科學性，促進黨政之間相互監(jiān)督制約、支持幫助和運作的規(guī)范合理［23］。其四，健全黨政運行評估機制，加強社會輿論的評估作用，利用民意調查等手段，組織專家、學者等社會中介力量，客觀地評估黨政執(zhí)政行為，提出合理化意見和建議。

2．實現黨政關系民主化，提高黨的民主執(zhí)政能力

首先，要推進黨內民主建設。黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。實現黨內民主，要以建立健全黨內民主制度為落腳點，重點著力于改革和完善黨內選舉制度、黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度等。其次，完善現有的民主集中制，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，以保障和擴大黨員民主權利為基礎，將黨內各級黨委過度集中的常委會權力，歸還給黨的各級委員會全體會議，以消除一把手、一人化體制的弊病。再次，以民主形式通過組織競爭原則向政府輸送政治精英;吸納人民群眾的意見，拓寬其參與渠道，激發(fā)其參與積極性，為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，使人民真正成為國家的主人［24］。

3．實現黨政關系法制化，提高黨的依法執(zhí)政能力

實現黨政關系法制化，必須建立一套規(guī)范黨政關系的法律體系，以界定、規(guī)范和保障黨政之間的關系、工作機制以及職能和機構等，并將黨政之間的運作機制納入法制化軌道，使各級黨委和政權機關在憲法和法律許可的范圍內活動，并有法可依、有章可循［19］。一是健全制約機制，實現以法制權、以責制權、以制制權，克服黨政權力的濫用和侵權，實現黨政關系法制化。當前，必須通過憲法和法律來規(guī)定黨對政權機關實施領導的方式和程序，使黨的主張通過立法程序轉化為國家意志，使黨加強政治、組織和思想上的領導，并使政權機關獨立行使職權。二是科學界定黨政職責權限，堅持黨政職能合理分工、適當分開的原則和黨的活動遵憲原則，使黨委更好地把握方向、抓好大事、出好思路、管好干部。三是處理好黨與人大的關系，人大代表由國家機關中任主要領導的黨員和黨的其他主要領導兼任;黨員在人大代表中居多數;人大黨組和黨組成員對人大代表中的黨員進行嚴格的紀律約束，保證黨員代表的統(tǒng)一行動;人大中的黨員代表通過各種宣傳手段和方式，對非黨員代表及全體人民進行廣泛深入的宣傳、說服和教育，贏得他們的支持和擁護。四是逐步建立黨政決策失誤責任追究制度，促使黨政部門依法行政［19］。五是盡快著手研究、討論、設計和制定《政黨法》，以調整和規(guī)范黨政關系，特別是黨與人大的關系。這是黨依法執(zhí)政、建設法治國家不可或缺的重要步驟。

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1008－8520(2011)06－0065－05

2011－06－03

郁彩虹(1970－)，女，江蘇無錫人，市情研究中心副教授。

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