我國(guó)實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的路徑分析①

袁東生

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東濟(jì)南 250100)

我國(guó)實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的路徑分析①

袁東生

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東濟(jì)南 250100)

官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容,近年來(lái)引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。盡管實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)有不少推動(dòng)性因素,但也存在諸多阻力,致使官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)在我國(guó)遲遲不能實(shí)行。本文在對(duì)各種影響因素綜合分析的基礎(chǔ)上,提出了我國(guó)實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的可行性路徑。

反腐倡廉;財(cái)產(chǎn)申報(bào);財(cái)產(chǎn)公開(kāi);權(quán)力監(jiān)督

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度 (Property Declaration System),被稱為“陽(yáng)光法案”,是指國(guó)家公職人員依照規(guī)定的期限和方式向有關(guān)機(jī)關(guān)申報(bào)規(guī)定范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)并接受有關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的制度,是當(dāng)今世界各國(guó)普遍實(shí)行的一項(xiàng)制度。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的核心內(nèi)容是財(cái)產(chǎn)申報(bào)和財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。這一制度起源于瑞典,早在 1766年,瑞典公民就有權(quán)查看從一般官員直到首相的納稅清單,這個(gè)制度一直延續(xù)下來(lái),并被許多國(guó)家借鑒,成為極具約束力的反腐機(jī)制。①王明高:《科學(xué)制度反腐論》,黨建讀物出版社 2009年版,第 70頁(yè)。1883年,英國(guó)議會(huì)通過(guò)了世界上第一部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律——《凈化選舉,防止腐敗法》。二十世紀(jì)七、八十年代起,一些國(guó)家陸續(xù)正式建立和推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,如美國(guó)在 1978年通過(guò)的《政府行為道德法》,1981年泰國(guó)頒布了《關(guān)于國(guó)家官員申報(bào)資產(chǎn)和負(fù)債的王室法令》,同年韓國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《公職人員倫理法》,1983年法國(guó)頒布了《政治生活資金財(cái)務(wù)透明度的法律》,墨西哥、新加坡、俄羅斯、尼日利亞等國(guó)也先后實(shí)施了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。目前,世界上已有 97個(gè)國(guó)家建立了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。②魏雅華、譚麗:《官員申報(bào)財(cái)產(chǎn),各國(guó)管得嚴(yán)》,《廉政瞭望》2009年第 5期。這些國(guó)家的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在財(cái)產(chǎn)公開(kāi)方面的做法各不相同,大體有三種情況:一種是采取公開(kāi)原則 (韓國(guó)、法國(guó)等國(guó)家),所有申報(bào)材料都可供人查閱,特別是少數(shù)高級(jí)官員的申報(bào)材料要定期刊載于公開(kāi)發(fā)行的公報(bào)上,民眾及媒體經(jīng)由公報(bào)而無(wú)須申請(qǐng)查閱,就可掌握這些重要公職人員的財(cái)產(chǎn)及變動(dòng)情況;另一種是采取保密原則 (新加坡、泰國(guó)等國(guó)家),申報(bào)資料只由接受申報(bào)的機(jī)構(gòu)掌握,不公開(kāi)公布,不允許查閱;第三種是采取有限制的公開(kāi)原則 (美國(guó)、俄羅斯等國(guó)家),需要辦理相關(guān)登記手續(xù)或申請(qǐng)程序,才能查看申報(bào)材料。③閻寶龍:《國(guó)外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的借鑒意義》,《山東社會(huì)科學(xué)》2003年第 1期。

一、我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)漸行漸近

早在 1987年,第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》時(shí)就明確提出:“一些國(guó)家規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)收入,我國(guó)對(duì)國(guó)家工作人員是否建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度問(wèn)題,需在其他有關(guān)法律中研究解決?！雹茴佊袢A:《中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)之路》,《決策與信息》2010年第 2期。1989年全國(guó)人大會(huì)議上,就有代表提出了盡快制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的立法建議,以后歷次人大會(huì)議均有代表就《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》發(fā)表意見(jiàn)。1994年初,八屆人大常委會(huì)曾將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃。1995年 5月 25日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣 (處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》,在我國(guó)初步確立了國(guó)家工作人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度。為了修正收入申報(bào)規(guī)定所存在的諸多缺陷,2001年 6月 15日,中央紀(jì)委、中央組織部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定 (試行)》,這一規(guī)定比收入申報(bào)制度明顯進(jìn)了一步,也逐漸向發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)產(chǎn)申報(bào)法所規(guī)定的內(nèi)容靠近。2010年 7月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》,同時(shí)廢止了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣 (處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》。此次新規(guī)定,除報(bào)告本人的工資及各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及從事講學(xué)、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務(wù)所得等收入情況外,還需報(bào)告本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)情況及投資或持有有價(jià)證券、股票、期貨、基金等金融理財(cái)產(chǎn)品的情況,并且要報(bào)告配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業(yè)及注冊(cè)個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)或者合伙企業(yè)的情況。與此前的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相比,有了很大的改進(jìn),新規(guī)定中申報(bào)財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容包含廣泛,既包含收入也包含財(cái)產(chǎn),既有個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況也有家庭財(cái)產(chǎn)情況,同時(shí)還明確了查閱和調(diào)查核實(shí)報(bào)告材料的條件、主體和審批程序。但是,這一新規(guī)定和以前的規(guī)定一樣,沒(méi)有財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的內(nèi)容,都是采取的保密原則。

雖然在全國(guó)層面上,官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)至今仍然沒(méi)有進(jìn)入實(shí)施階段,但是自 2009年起,各地官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)試點(diǎn)逐步開(kāi)始。

2009年 1月 1日,新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委公示新任 55名副縣級(jí)官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)部分,拉開(kāi)了國(guó)內(nèi)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)試點(diǎn)的帷幕。隨后,2009年 2月 17日,新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委又對(duì)外公布了千余名干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況。領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)采取公開(kāi)申報(bào)和秘密申報(bào)相結(jié)合,公開(kāi)申報(bào)在阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)予以公開(kāi),秘密申報(bào)不以任何形式公開(kāi),僅供紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗部門掌握。公開(kāi)申報(bào)主要是個(gè)人收入情況,包含:工資,各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi),各類勞務(wù)所得,接受禮品的情況等四個(gè)方面。秘密申報(bào)主要是財(cái)產(chǎn)狀況,包含:接受饋贈(zèng),國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得,單筆額度在 10萬(wàn)元以上的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)置、交易、租賃情況及資金來(lái)源,股票、證券、期貨等交易收入及資金來(lái)源,由繼承、贈(zèng)與、偶然所得等形式獲得的財(cái)產(chǎn),以及單筆數(shù)額在 1萬(wàn)元以上的債權(quán)債務(wù)等 7個(gè)方面的情況。①《 關(guān) 于縣 (處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定 (試行)》,新疆阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng),http://www.altlzw.com/admin_data/News_View.asp?News2 ID=305。參加申報(bào)的共 1054人,其中包括現(xiàn)任正、副縣級(jí)干部,及在公安、工商、稅務(wù)、交通、城建等部門中掌有實(shí)權(quán)的科級(jí)干部。②顏玉華:《中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)之路》,《決策與信息》2010年第 2期。這是國(guó)內(nèi)進(jìn)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的第一次嘗試,雖然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全部公開(kāi),但是仍然引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注,被譽(yù)為“破冰之旅”。

2009年 1月中旬,浙江省慈溪市進(jìn)行了“廉情公示”,700余名現(xiàn)任副局 (鎮(zhèn))以上領(lǐng)導(dǎo)干部在各單位的內(nèi)部公示欄中進(jìn)行了三天的公示。公示內(nèi)容主要包括以下內(nèi)容:一是本人及家庭基本情況,其中包括本人、配偶及子女名下的房產(chǎn)、私家車擁有情況,以及出國(guó) (境)求學(xué) (定居)、經(jīng)商辦企業(yè)情況等 8個(gè)小類;二是廉潔自律情況,包括因公因私出國(guó) (境)情況、有否借婚喪嫁娶之機(jī)大操大辦、收受錢財(cái)以及參與賭博等 5方面情況;三是廉潔從政情況,包括有否利用職權(quán)職務(wù)便利或影響,為本人、配偶、子女及其配偶,以及特定關(guān)系人謀取利益等 11個(gè)方面的情況。為了確保申報(bào)公示的信息的客觀真實(shí),公示后由市紀(jì)委、市委組織部在各個(gè)單位內(nèi)對(duì)公示內(nèi)容的真實(shí)性進(jìn)行測(cè)評(píng),測(cè)評(píng)不滿意票達(dá)到三分之一以上的,經(jīng)核查屬實(shí)的,按照相關(guān)規(guī)定予以責(zé)任追究,并公布了舉報(bào)電話接受群眾監(jiān)督。③舒泰峰:《官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的慈溪試驗(yàn)》,《浙江人大》2009年第 4期。慈溪市的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)雖然時(shí)間短,方式單一,但是由于公示財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容全面,得到了輿論的普遍肯定。

2009年 9月 21日到 24日,湖南省瀏陽(yáng)市擬提拔的 75名領(lǐng)導(dǎo)干部在瀏陽(yáng)黨風(fēng)廉政網(wǎng)上公布他們的年收入、房產(chǎn)、投資、車輛等所有財(cái)產(chǎn)。公示的內(nèi)容包含:個(gè)人及家庭年度收入情況、個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況 (含配偶、未成年及共同生活父母、子女名下)、其他財(cái)產(chǎn)收入情況。在年收入情況一欄,除工資外,要求將各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)、從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等工作的勞動(dòng)收入、婚喪喜慶等其他收入均進(jìn)行說(shuō)明。個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況一欄則要求填寫住房情況 (商品房、集資房、自建房)、商鋪、寫字樓、門面等、私車情況等。湖南省瀏陽(yáng)市的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度結(jié)合了阿勒泰和慈溪兩地的“最公開(kāi)方面”:在財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容上借鑒“慈溪模式”,工資收入以及大宗財(cái)產(chǎn)實(shí)行徹底公開(kāi);在公示范圍上,則借鑒“阿勒泰模式”,通過(guò)報(bào)紙、廣播電視、網(wǎng)站等媒體進(jìn)行公示,接受群眾監(jiān)督。因此,瀏陽(yáng)模式被稱為全國(guó)所有試點(diǎn)地區(qū)當(dāng)中,官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)的“最徹底的模式”。④彭美:《瀏陽(yáng)官員提拔前須公示財(cái)產(chǎn)》,《南方都市報(bào)》2009年 9月 25日。

2009年 11月 2日,湖南省湘鄉(xiāng)市 (縣級(jí)市)在全國(guó)率先啟動(dòng)縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的住房公示制度,在湘潭廉政網(wǎng)(www.xtlz.gov.cn)上公布了全市所有縣處級(jí)干部的住房情況。公示的具體范圍包括市委書記、市人大常委會(huì)主任、市長(zhǎng)、市政協(xié)主席在內(nèi)的 9名市委常委,法院院長(zhǎng),檢察院檢察長(zhǎng),公安局政委、局長(zhǎng)等所有正縣級(jí)和副縣級(jí)干部,一共 69人,并詳細(xì)列出了每一位領(lǐng)導(dǎo)干部的姓名、所在單位、現(xiàn)任職務(wù)以及住房申報(bào)的套數(shù)、性質(zhì)、位置、建筑面積、房屋價(jià)格、產(chǎn)權(quán)人姓名與公示人的關(guān)系。清華大學(xué)廉政與社會(huì)治理研究中心主任任建明認(rèn)為,“湘鄉(xiāng)市雖然只公布了官員的住房情況,但是敢于公布主要領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)狀況,這是一種突破,意味著是主要領(lǐng)導(dǎo)在率先垂范,以身作則推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度這件事情?！雹倥砻?《湘鄉(xiāng)市財(cái)產(chǎn)公示:市委書記房子最小》,《南方都市報(bào)》2009年 12月 2日。

2009年 12月 2日,中共重慶市委三屆六次全會(huì)通過(guò)的《中共重慶市委關(guān)于貫徹〈中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定〉的意見(jiàn)》指出,要旗幟鮮明地推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng),深入推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革和制度創(chuàng)新,對(duì)司法機(jī)關(guān)部分重要崗位領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度試點(diǎn)。重慶市人大研究的制度草案,官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)分任前申報(bào)和任中申報(bào)兩類。任前官員在市人大任命前,先要填寫財(cái)產(chǎn)申報(bào)表,在市人大常委會(huì)人事任免表決前,在市人大官方網(wǎng)站和官方指定的報(bào)紙上向社會(huì)公示。對(duì)于任中官員,財(cái)產(chǎn)申報(bào)則一年一次,在一年的固定時(shí)期填寫財(cái)產(chǎn)申報(bào)表后,以同樣的方式向社會(huì)公布。目前,重慶市已在司法系統(tǒng)兩個(gè)部門試點(diǎn):一是法院的執(zhí)行局,二是檢察院的防止職務(wù)犯罪偵查局。這兩個(gè)部門的處級(jí)以上干部,被要求申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)狀況,但是到目前為止還沒(méi)有看到有關(guān)公示情況的報(bào)道。②何清平、劉光磊:《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)兩院開(kāi)始試點(diǎn)》,《重慶日?qǐng)?bào)》2010年 3月 12日。

此外,四川高縣、上海浦東、寧夏銀川也進(jìn)行了形式各異的財(cái)產(chǎn)申報(bào),都包含了不同形式財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。這些試點(diǎn),級(jí)別上,既有縣級(jí),也有地市級(jí)、省級(jí);地域上,既有東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),也有西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的廣泛關(guān)注,實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的呼聲越來(lái)越高,中央高層的態(tài)度也越來(lái)越清晰,但是官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)仍然遲遲未能實(shí)行,原因究竟何在?

二、實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)是大勢(shì)所趨

政治發(fā)展的需要是實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的根本動(dòng)力。政治是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn),經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然引起政治發(fā)展?！耙话愣?在政治現(xiàn)代化的意義上,政治發(fā)展的目標(biāo)主要有政治民主、國(guó)家能力和政治穩(wěn)定?！雹弁跗舟局骶?《政治學(xué)》,中國(guó)人民大學(xué)出版社 2002年版,第 144頁(yè)。當(dāng)前,我國(guó)正處于人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從 1000美元到 3000美元的發(fā)展時(shí)期,是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的一個(gè)關(guān)鍵階段。傳統(tǒng)社會(huì)的平衡被打破,新的平衡還沒(méi)有建立起來(lái),這一時(shí)期不穩(wěn)定因素也在不斷增加,如貧富差距擴(kuò)大、失業(yè)增多、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等等。為了消除這些矛盾,必須通過(guò)政治發(fā)展來(lái)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,而其中很重要的一點(diǎn)就是發(fā)展民主政治,暢通社會(huì)各階層的利益訴求,保障人民享有充分的知情權(quán)、參政權(quán)、議政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。我國(guó)國(guó)家工作人員是人民的公仆,如實(shí)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)并進(jìn)行公開(kāi),接受人民監(jiān)督,是保證人民群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的必要形式。因此,實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)從根本上說(shuō)是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的要求,是政治發(fā)展的需要。

人民群眾的要求是實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的主要?jiǎng)恿?。?dāng)前存在的官員腐敗問(wèn)題是廣大人民群眾非常關(guān)注的問(wèn)題,要求公開(kāi)官員財(cái)產(chǎn)的呼聲也愈來(lái)愈高。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局原局長(zhǎng)李成瑞和北京大學(xué)法學(xué)院鞏獻(xiàn)田教授等2000多人,先后三次上書中央,要求為公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法;全國(guó)人大代表韓德云連續(xù)五年提交《關(guān)于制定公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的議案;全國(guó)范圍的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的大討論……有一項(xiàng)網(wǎng)上調(diào)查顯示,對(duì)于當(dāng)前反腐倡廉工作,90.1%的人認(rèn)為有必要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示制度。2008年 5月,有媒體曾就“公眾最希望政府公開(kāi)的信息是什么”做了一項(xiàng)調(diào)查,結(jié)果顯示,有 77.5%的人選擇了“官員財(cái)產(chǎn)情況”。④舒泰峰:《官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的慈溪試驗(yàn)》,《浙江人大》2009年第 4期。最近幾年的全國(guó)“兩會(huì)”期間,官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)也是引起廣泛關(guān)注的話題。越來(lái)越多的人民群眾呼吁實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi),折射出人民群眾對(duì)政府官員的不信任,如果不能順應(yīng)人民群眾的要求,必然會(huì)加劇人民群眾的不信任,進(jìn)而損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。因此,順應(yīng)民意實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi),符合廣大人民群眾的根本利益,是增強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)的需要。

遏制腐敗現(xiàn)象是實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的主要目標(biāo)。一般而言,貪腐官員的非法所得,最終都要變?yōu)榧彝ヘ?cái)產(chǎn)。對(duì)官員財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公示,將官員的財(cái)產(chǎn)狀況置于陽(yáng)光之下,接受公眾監(jiān)督,能夠讓貪腐官員無(wú)所遁形。從國(guó)外的情況來(lái)看,實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的國(guó)家和地區(qū),廉潔狀況普遍較好,反之,廉潔狀況普遍較差。這一現(xiàn)象也說(shuō)明了,實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi),強(qiáng)化了對(duì)官員的監(jiān)督,在一定程度上能夠減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。這是因?yàn)?在反腐敗中最有力的措施是群眾監(jiān)督,而讓群眾監(jiān)督就必須讓群眾知情,要想讓群眾知情就必須公開(kāi)官員的財(cái)產(chǎn)情況。同時(shí),實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi),可以大幅降低反腐的成本,提高腐敗的成本,讓那些企圖腐敗的官員形成心理上的障礙,減少腐敗動(dòng)機(jī),從而減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。總之,實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)既能夠發(fā)現(xiàn)貪腐官員,也能減少官員的腐敗動(dòng)機(jī),既有懲治腐敗的作用,也有預(yù)防腐敗的作用,是防治腐敗的一項(xiàng)重要舉措。

三、實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)仍存在諸多問(wèn)題

對(duì)政治穩(wěn)定的考量是實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的主要阻礙。北京大學(xué)姜明安教授分析,實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi),必須滿足三個(gè)方面的條件:一是制定基本法律制度,如公務(wù)員法、行政處罰條例;二是政局保持穩(wěn)定;三是官員腐敗面不是太大,因此公布出來(lái)不會(huì)引起動(dòng)蕩。目前前兩個(gè)條件已經(jīng)滿足,而第三個(gè)條件則是個(gè)未知數(shù),因此不可冒進(jìn)。①徐凱:《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)為何難》,《中國(guó)新聞周刊》2009年第 10期。鑒于我國(guó)目前腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重,實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)后會(huì)不會(huì)由于貪腐官員的集中落網(wǎng),引起人民群眾對(duì)黨和政府的嚴(yán)重不滿,進(jìn)而引發(fā)政治動(dòng)蕩,這是領(lǐng)導(dǎo)層首先要考慮的問(wèn)題。我國(guó)正處于發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,無(wú)可置疑的是政治穩(wěn)定壓倒一切,沒(méi)有政治穩(wěn)定就沒(méi)有政治發(fā)展,也就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。由于無(wú)法對(duì)實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)后出現(xiàn)的結(jié)果進(jìn)行較為確定的預(yù)測(cè),貿(mào)然實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)無(wú)疑存在較大的政治風(fēng)險(xiǎn),在這樣的情況下,不得不暫緩?fù)菩胸?cái)產(chǎn)公開(kāi)。這是當(dāng)前我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度遲遲不能出臺(tái)的主要原因。

既得利益群體的反對(duì)是實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公示制度的重要阻礙。一項(xiàng)對(duì)阿勒泰和新疆其他一些地州市官員對(duì)實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的態(tài)度進(jìn)行的隨機(jī)調(diào)查顯示:反對(duì)者七成,無(wú)所謂者兩成,堅(jiān)決支持者一成。②潘從武、賀占軍:《阿勒泰試水官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)破冰之旅能否順利啟程》,《法制日?qǐng)?bào)》2008年 9月 11日。有的官員竟然說(shuō):“為什么不公布老百姓財(cái)產(chǎn)?”③王和巖:《“為什么老百姓不公布財(cái)產(chǎn)?”》,財(cái)經(jīng)網(wǎng),http://www.caijing.com.cn/2009-03-10/110116583.html。。由此可見(jiàn),官員群體對(duì)于財(cái)產(chǎn)公開(kāi)普遍持反對(duì)態(tài)度。但是并不能由此就推導(dǎo)出,“公眾利益與官員利益的博弈,成了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所面臨的核心問(wèn)題。”④朱中原:《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度 20年難產(chǎn)》,《中國(guó)改革》2007年第 12期。事實(shí)上,多數(shù)官員考慮更多的是個(gè)人隱私是否應(yīng)該公開(kāi)。從目前國(guó)外的普遍做法來(lái)看,官員不能以個(gè)人隱私為由拒不公開(kāi)自己的財(cái)產(chǎn)狀況,公職人員隱私權(quán)讓位于公共利益是通行的做法,國(guó)內(nèi)理論界和社會(huì)輿論也在這一問(wèn)題上達(dá)成了共識(shí)。除去個(gè)人隱私這個(gè)原因,真正反對(duì)實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的是官員中的既得利益群體,也就是通過(guò)不正當(dāng)?shù)氖侄渭哿舜罅控?cái)產(chǎn)的官員。這個(gè)群體反對(duì)的原因不難理解,因?yàn)橐坏┻M(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi),那么他要面臨丟官丟財(cái)?shù)拿\(yùn),所以這個(gè)群體不遺余力地反對(duì)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。那么這個(gè)群體的數(shù)量有多大呢?目前少有資料對(duì)此進(jìn)行估計(jì),但是據(jù)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)賈春旺在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的工作報(bào)告,2003-2007年之間,立案?jìng)刹樨澪凼苜V十萬(wàn)元以上、挪用公款百萬(wàn)元以上案件 35255件。⑤賈 春旺:《在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的最高人民檢察院工作報(bào)告》,新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/22/content_7837652.htm。如果,將既得利益群體定義為貪污受賄十萬(wàn)元以上或挪用公款百萬(wàn)元以上的群體,試用冰山理論進(jìn)行估計(jì),已發(fā)現(xiàn)的占總數(shù)的八分之一,僅這 5年間既得利益群體的人數(shù)就有 28萬(wàn)之眾。如果累積起來(lái),即使扣除重復(fù)的部分,這個(gè)數(shù)字仍是相當(dāng)驚人的,因此,既得利益群體的反對(duì)無(wú)疑是官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的一個(gè)重要阻力。

配套措施不完善是實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的技術(shù)阻礙。一是金融實(shí)名制度尚不完善。2000年 4月 1日,我國(guó)正式推出《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》,開(kāi)始實(shí)行儲(chǔ)蓄實(shí)名。此后,一些貪腐官員不敢將大量贓款存入銀行,不得不把贓款到處隱匿,有的甚至專門買房子用來(lái)存放贓款,這在一定程度顯示出了金融實(shí)名制度的威力。但目前我國(guó)仍大量通行現(xiàn)金交易,金融實(shí)名覆蓋不全,導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)核查困難。同時(shí),與金融實(shí)名制密切相關(guān)的身份核實(shí)制度還不完善,身份證的管理仍然比較混亂,金融實(shí)名制在核查官員財(cái)產(chǎn)方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。二是不動(dòng)產(chǎn)登記制度還不完備。我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的法律依據(jù)主要來(lái)自于單行民事法律、法規(guī),如《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》等,沒(méi)有專門的不動(dòng)產(chǎn)登記法。同時(shí),根據(jù)各個(gè)法律法規(guī)規(guī)定的登記機(jī)關(guān)非常多,登記信息還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)整合,查詢比較困難,這些都使得財(cái)產(chǎn)核查非常困難。三是沒(méi)有建立起防止資金外逃的制度。北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心的研究表明,過(guò)去 10年逃往北美和歐洲等地的中國(guó)腐敗官員高達(dá) 1萬(wàn)多人,攜帶出逃款項(xiàng)更達(dá) 6500億元人民幣以上。⑥殷俊:《貪官外逃全景掃描》,《決策與信息》2009年第 5期。這一研究結(jié)果表明,目前我國(guó)尚未建立起有效地防止貪腐官員資金外逃制度,在這種情況下,實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度,必然會(huì)加速資金外逃,勢(shì)必影響官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的效果。四是國(guó)際反腐敗合作制度不完善。雖然我國(guó)已經(jīng)加入了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》),但是由于我國(guó)還缺乏與《公約》相適應(yīng)的制度,現(xiàn)行的法律與《公約》及國(guó)際司法合作的慣例存在較大差異,因此我國(guó)在開(kāi)展國(guó)際反腐敗國(guó)際合作時(shí)還存在許多阻力,貪官的引渡、腐敗資產(chǎn)的追回都尚未實(shí)現(xiàn),需要盡快完善相關(guān)制度,實(shí)現(xiàn)與國(guó)際的接軌。

四、官員財(cái)產(chǎn)公示的路徑分析

從上文可以看出,實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)存在諸多有利因素和不利因素,但是綜合各種因素可以得出兩個(gè)基本的判斷:其一,實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)已近在眼前。從已經(jīng)實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的 97個(gè)國(guó)家來(lái)看,既有西方發(fā)達(dá)國(guó)家,也有發(fā)展中國(guó)家,這些國(guó)家絕大多數(shù)都把財(cái)產(chǎn)公開(kāi)作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的一個(gè)重要措施,同時(shí)《公約》也明確要求建立對(duì)有關(guān)公職人員切實(shí)有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,這些都從客觀上要求我國(guó)適應(yīng)世界發(fā)展,盡快建立起有中國(guó)特色的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度。同時(shí),近年來(lái)國(guó)內(nèi)實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)的呼聲也越來(lái)越高。不論是履行《公約》責(zé)任的需要,還是滿足社會(huì)各界的強(qiáng)烈要求,都使得決策層必然會(huì)做出實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的決斷。而且,從目前的情況來(lái)看,必然會(huì)盡快實(shí)施。其二,官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)不會(huì)一蹴而就。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的發(fā)展來(lái)看,實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)也是經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。以美國(guó)為例,1965年 5月美國(guó)約翰遜總統(tǒng)簽發(fā)了《行政官員道德綱要》,要求高級(jí)政府官員定期地非公開(kāi)地報(bào)告本人家庭財(cái)產(chǎn)和各項(xiàng)收入及來(lái)源情況。但是由于政黨利益之爭(zhēng)等原因,直到 1978年實(shí)施《政府道德法》,才正式確立政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,1989年又頒布了《政府范圍道德法》,提出對(duì)立法、行政和司法三個(gè)系統(tǒng)中的官員實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。因此,那種希望在短時(shí)間內(nèi)一步到位,比照西方實(shí)行較為徹底的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的想法是不切實(shí)際的,其主要原因不是輿論普遍認(rèn)為的既得利益群體的阻礙,也不是配套制度的不完善,而是出于對(duì)政治穩(wěn)定的考量。政治穩(wěn)定的需要,必然使決策層采取比較溫和的方式逐步推行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi),而不會(huì)采取激烈的手段,這和我國(guó)漸進(jìn)式政治發(fā)展的方式也是一致的。

基于以上判斷,推行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的路徑已經(jīng)逐漸清晰。一是先黨內(nèi)后黨外逐步推行。先建立黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度,試行一段時(shí)間,充分發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題和不足,進(jìn)而制定國(guó)家官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的法律是現(xiàn)實(shí)而可行的辦法。今年 7月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》,是這個(gè)推進(jìn)方式最好的證明。雖然這個(gè)規(guī)定中沒(méi)有財(cái)產(chǎn)公示的內(nèi)容,但是也放棄了原來(lái)申報(bào)信息保密的內(nèi)容,并且第二十一條指出,“各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府,需要擴(kuò)大報(bào)告主體范圍或者細(xì)化執(zhí)行程序的,可以根據(jù)本規(guī)定,結(jié)合各自工作實(shí)際,制定具體實(shí)施辦法?！边@說(shuō)明各省可以根據(jù)這一規(guī)定,自主決定財(cái)產(chǎn)申報(bào)具體的實(shí)施辦法,是否進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)可以由各省自主決定,其中鼓勵(lì)試點(diǎn)的意味非常明顯。二是公開(kāi)的財(cái)產(chǎn)范圍逐漸擴(kuò)大。先進(jìn)行部分財(cái)產(chǎn)公開(kāi),然后進(jìn)行全部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。借鑒阿勒泰模式,進(jìn)行公開(kāi)申報(bào)和秘密申報(bào),是目前情況下比較可行的方法。官員個(gè)人的財(cái)產(chǎn)可以先行公開(kāi),家庭成員的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行秘密申報(bào)。這樣既可以減少風(fēng)險(xiǎn),減少推行的阻力,也可以有充分的時(shí)間完善相關(guān)的配套制度。三是公開(kāi)的主體范圍逐漸擴(kuò)大。先進(jìn)行重要官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi),然后再逐步推行到全部官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。由于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公開(kāi)和審核需要大量的人力物力,而且底層公務(wù)員掌握的權(quán)力較小,出現(xiàn)權(quán)錢交易的機(jī)會(huì)也少,因此,先進(jìn)行主要官員的財(cái)產(chǎn)公開(kāi),進(jìn)而推廣到全部官員是經(jīng)濟(jì)而現(xiàn)實(shí)的方法。有的學(xué)者提出,先進(jìn)行官員任前公示開(kāi)始,逐步擴(kuò)大公開(kāi)的范圍,也是一個(gè)比較可行的選擇。四是先完善配套措施后全面公開(kāi)。一些學(xué)者認(rèn)為,不必考慮配套措施的完善與否,應(yīng)該盡快實(shí)行全面的財(cái)產(chǎn)公開(kāi),其主要論據(jù)就是西方國(guó)家實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的時(shí)候也沒(méi)有這些配套措施,但是一樣也可以運(yùn)行。但是,我們不可忽視的一個(gè)問(wèn)題是,西方國(guó)家開(kāi)始實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)時(shí)的國(guó)際環(huán)境與當(dāng)前大不一樣,在全球化、信息化的當(dāng)今,不完善相關(guān)的配套措施就實(shí)行全面的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi),必然會(huì)導(dǎo)致大量財(cái)產(chǎn)向國(guó)外的轉(zhuǎn)移,甚至出現(xiàn)“只打蒼蠅不打老虎”的現(xiàn)象。因此,在金融實(shí)名制度、不動(dòng)產(chǎn)登記制度、防止資金外逃的制度、國(guó)際反腐敗合作制度等配套制度還沒(méi)有完善之前,不應(yīng)該推行全面的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。

(責(zé)任編輯:陸影 luyinga1203@163.com)

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1003—4145[2011]02—0169—05

2010-12-04

袁東生(1971-),男,山東濟(jì)寧人,山東省濰坊市紀(jì)委干部、山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士。