民主政治建設(shè)視野中的農(nóng)村基層組織黨政合一的治理架構(gòu)問題

劉宏明

(黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院，湖北黃岡 438000)

民主政治建設(shè)視野中的農(nóng)村基層組織黨政合一的治理架構(gòu)問題

劉宏明

(黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院，湖北黃岡 438000)

當(dāng)前農(nóng)村基層組織中普遍推行以黨政領(lǐng)導(dǎo)“雙肩挑”和交叉任職為特征的黨政合一的治理架構(gòu)。這種治理架構(gòu)的實(shí)踐盡管有其一定積極意義，但從我國農(nóng)村民主政治建設(shè)的視角來看，其產(chǎn)生的負(fù)面作用也不容忽視。因此必須對其進(jìn)行再認(rèn)識，并著手進(jìn)行完善。

農(nóng)村民主政治建設(shè);“雙肩挑”;治理構(gòu)架

一、問題的由來

本世紀(jì)初，我國的“三農(nóng)”問題非常嚴(yán)峻，其中農(nóng)民負(fù)擔(dān)十分繁重，收入難以提高成為制約“三農(nóng)”問題解決的死結(jié)。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，解決日益突出的“三農(nóng)”問題，當(dāng)時中央提出的一個重要舉措就是精減農(nóng)村基層組織中的公職人員。同時考慮到農(nóng)村基層組織中“兩委”——即黨組織與行政之間的矛盾和沖突日益顯現(xiàn)，并造成農(nóng)村工作效率低下的問題。為了加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，2002年7月中央辦公廳下發(fā)中辦〔2002〕14號文件《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員?！贝伺e可以看作是在我國農(nóng)村基層自治組織中倡行支部書記和村主任實(shí)行“一肩挑”、支部成員與村委會成員交叉任職的黨政合一治理架構(gòu)的開始。2003年，湖北咸安鎮(zhèn)試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職的改革模式。其主要做法是:先通過黨員代表大會直選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委產(chǎn)生后，按法律程序?qū)嵭悬h政干部交叉任職，即黨委書記兼鎮(zhèn)長，一名副書記兼常務(wù)副鎮(zhèn)長，一名副書記兼人大主席團(tuán)主席和紀(jì)委書記，一名副書記兼政協(xié)工委主任，另5名委員中有3名分別兼任副鎮(zhèn)長。［1］咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革模式后被湖北省在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)綜合配套改革中進(jìn)行普遍推廣。至此，我國農(nóng)村基層組織中以“一肩挑”和“交叉任職”為基本特征的黨政合一治理架構(gòu)開始形成。主要內(nèi)容是:在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，其他黨委成員兼任鄉(xiāng)人大主席、副鄉(xiāng)長、人武部長等職。以湖北2003年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)綜合配套改革為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委設(shè)黨委委員7－9名。其中，黨委書記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長;黨委副書記2名，1名擔(dān)任人大主席，1名兼紀(jì)委書記;兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的黨委委員2－3名;兼任人武部長等職務(wù)的黨委委員2－3名?！保?］在村一級，實(shí)行村支部書記和村長兩個職務(wù)一人兼任，村支部成員與村委會成員交叉任職。具體模式有“威海模式”和“順德模式”兩種?！巴ＤＪ健笔窃谶x舉之后，基層黨組織原則上按黨內(nèi)選舉程序，將是黨員的新任村委會主任調(diào)整為村支部書記，對于非黨員當(dāng)選村委會主任，上級黨組織積極發(fā)展其入黨，再調(diào)整為村支部書記;“順德模式”是在村委會選舉中，“充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過法定程序，正確引導(dǎo)，把黨組織的意圖與尊重民意統(tǒng)一起來，使大多數(shù)村支部成員通過合法程序成為村委會成員，實(shí)現(xiàn)村支部與村委會成員的交叉任職”，［3］即在選舉中通過引導(dǎo)，努力實(shí)現(xiàn)村支部書記當(dāng)選為村委會主任，其它黨支部成員當(dāng)選為村委會其它成員。

當(dāng)前，農(nóng)村基層組織“一肩挑”和“交叉任職”黨政合一治理架構(gòu)，在村這一級已經(jīng)非常普遍。據(jù)《南窗風(fēng)》雜志報道:2002年底山西長治市開始試點(diǎn)村級“一肩挑”，2006年初，全市實(shí)行“一肩挑”的村已經(jīng)達(dá)到90．2%，到當(dāng)年6月，全市132個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實(shí)現(xiàn)了黨、政正職“一肩挑”。［4］

二、農(nóng)村基層組織實(shí)行黨政合一的治理架構(gòu)效用分析

在農(nóng)村基層組織中實(shí)行黨政合一的治理架構(gòu)在當(dāng)時減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這個特定的歷史背景下，作為一種有益探索是可行的，而且實(shí)施以后客觀上也在農(nóng)民減負(fù)方面取得一些實(shí)效。如在減少領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)方面、節(jié)省行政成本方面。而在解決村級組織中“兩委”之間的矛盾和沖突方面，黨政合一的“一肩挑”治理架構(gòu)也對其產(chǎn)生了一定的積極效果。據(jù)有關(guān)調(diào)查，實(shí)行“一肩挑”后，主要領(lǐng)導(dǎo)對村里的工作能夠通盤考慮，全面推進(jìn)，減少了兩委矛盾和相互扯皮現(xiàn)象，班子其他成員也認(rèn)為工作好做了。［6］此外，在加強(qiáng)黨在村民自治工作領(lǐng)導(dǎo)方面，通過村支書和村主任“一肩挑”、村黨支部成員與村民自治委員會成員交叉任職，并履行村民自治的職責(zé)，最大限度地防止了黨支部被村委會以村民自治為由而架空現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)了黨對村民自治工作的領(lǐng)導(dǎo)，從而比較好地實(shí)現(xiàn)黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村民的自治權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。但是，在我們看到農(nóng)村基層組織中黨政一把手雙肩挑和領(lǐng)導(dǎo)班子成員交叉任職的改革模式能取得一定的效率和效益等積極作用的同時，也要看到它在農(nóng)村民主政治建設(shè)方面產(chǎn)生的負(fù)面作用。這些弊端主要有:

(一)它造成了農(nóng)村基層組織中黨政不分、權(quán)力過于集中。實(shí)行黨政一把手“一肩挑”是黨政合一治理架構(gòu)的主要特征。而黨政領(lǐng)導(dǎo)“一肩挑”必然造成農(nóng)村基層組織中黨政不分、權(quán)力過分集中于黨政一把手。從宏觀上看，這是與改革開放以來我國政治體制改革確立的黨政分開、防止權(quán)力過分集中的改革方向是相悖的;從微觀上看，盡管這種治理架構(gòu)在一定程度上克服了農(nóng)村基層中黨政領(lǐng)導(dǎo)成員之間的矛盾和沖突而富有效率、減少職數(shù)降低行政成本而產(chǎn)生效益。但是從另一方面看，在權(quán)力過于集中又缺乏有效的制約和監(jiān)督的情況下，它也極易帶來黨政一把手獨(dú)斷專行、胡亂決策，或者大搞錢權(quán)交易、貪污受賄，從而造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體上和長遠(yuǎn)意義上的低效率和負(fù)效益;特別是村級組織中的黨政一把手一旦本身是農(nóng)村中的大家族或黑惡分子、或?yàn)楹趷悍肿铀盐眨菍⒋σ环?，不僅毫無效率和效益可言，而且將嚴(yán)重破壞農(nóng)村社會風(fēng)氣、甚至威脅到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

(二)它使村民自治權(quán)利受損的風(fēng)險加大。在村級組織中實(shí)行一把手雙肩挑以前，村委會主任由村民大會選舉產(chǎn)生，村主任的任免權(quán)由村民掌握，村主任也僅僅具有村民利益的代表的單一角色，在這種情況下，他們尚能很好地替村民負(fù)責(zé)、受村民的監(jiān)督，在一定程度上能夠確保他們的行為與村民的利益訴求相一致，因此村委會與村黨支部相分離的治理體制能比較好地實(shí)現(xiàn)村民的各項(xiàng)自治權(quán)利。但是，實(shí)行村主任和村支部書記一肩挑的治理架構(gòu)后，村主任的任免及其決定的角色發(fā)生了一定的變化。從其任免機(jī)制來看，如果實(shí)行上述“威海模式”的作法，村主任的任免機(jī)制將和實(shí)行村支書和村主任“一肩挑”前差別不大;相反，如果象“順德模式”那樣先定支部書記再使其當(dāng)選為村主任，就容易出現(xiàn)上級黨組織任命的村支書被內(nèi)定為村主任的情形。從實(shí)踐來看，在“加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)”的借口下，后一種情形出現(xiàn)的可能性更大。一項(xiàng)調(diào)查顯示，“在調(diào)查的100個村莊里，90%都未召開過正式的村民大會進(jìn)行村民選舉，村支書就直接兼任了村委主任。有10多個村子雖然召開了村民大會，也就是走走過場，抱著箱子找村民為鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)先圈定的在職村支書兼任村主任‘劃道道’，選票早被人操縱了?！保?］這時村主任的任免機(jī)制就發(fā)生了根本性的變化，即村主任的實(shí)質(zhì)任免權(quán)不在村民而在于上級黨組織。而從其角色來看，無論在哪種機(jī)制下產(chǎn)生的村委會主任，都將具有村民利益代表(有的甚至是形式上的)和上級黨組織意志實(shí)現(xiàn)者的雙重角色。從理論上講，上級黨組織的意志與村民利益應(yīng)該是一致的，但是不可否認(rèn)的是，在現(xiàn)實(shí)中某些地方黨組織(尤其是縣、鄉(xiāng)級黨委)作出的決定不乏與村民利益相背的情形。一旦這兩者不一致，作為支部書記的村主任就存在角色錯位和失衡的風(fēng)險;而在“順德模式”決定的任免機(jī)制的作用下，村主任必然是選擇犧牲村民利益而維護(hù)上級組織的決定。因此，在村級組織中實(shí)行黨政一把手雙肩挑大大增加了村民自治權(quán)利受損的可能性。

(三)它造成了與憲法規(guī)定的政權(quán)組織體制相沖突。我國憲法和地方組織法的規(guī)定，我國實(shí)行人民代表大會制度，各級人民政府由本級人大選舉產(chǎn)生，并對本級人大負(fù)責(zé)、受本級人大的監(jiān)督。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生，并對鄉(xiāng)人大負(fù)責(zé)、受鄉(xiāng)人大監(jiān)督。但是，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革確立的鄉(xiāng)級組織黨政合一的治理架構(gòu)，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任，而鄉(xiāng)人大主席團(tuán)主席則由一名副書記兼任”的做法，是與憲法和地方組織法所規(guī)定的鄉(xiāng)級政權(quán)組織體制相沖突的。此外，從實(shí)踐效果來看，前述“一肩挑”體制在降低行政成本、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和化解村級組織中“兩委”的矛盾兩個方面的功用也不是絕對的，特別是在解決村級“兩委”的矛盾和沖突方面，并非理論上的理想。正如有的論者指出:“‘一肩挑’并不能真正解決‘兩委’沖突?！患缣簟瘜Α畠晌瘺_突的解決是以加劇村干部角色沖突為代價的，因而也是有限的。”［8］

三、農(nóng)村基層組織黨政合一治理架構(gòu)的再改革和完善

(一)慎重實(shí)行黨政一把手“一肩挑”，最起碼在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級禁行。黨政一把手“一肩挑”模式具有的黨政不分、權(quán)力過分集中于黨政一把手的弊端，它易于導(dǎo)致黨政一把手獨(dú)斷專行、濫用職權(quán)從而對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作甚至政治局面造成危害，因此我們應(yīng)對這項(xiàng)政策重新審視并慎重使用，特別在當(dāng)前國家財政日漸強(qiáng)大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不再是突出問題的背景下，無需為為數(shù)不多的一把手減少而過于經(jīng)濟(jì)上的盤算，同時也要充分認(rèn)識到農(nóng)村行政成本的一點(diǎn)節(jié)約相對于農(nóng)村民主政治建設(shè)和社會的長治久安而言是微不足道的。具體說來，在村一級，對于是否實(shí)行黨政“一肩挑”和交叉任職，首先要防止一刀切的作法，應(yīng)該根據(jù)具體的村級組織中“兩委”關(guān)系狀態(tài)、村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財務(wù)狀況、宗族勢力及社會治安狀態(tài)等因素來慎重選擇，對于兩委關(guān)系基本協(xié)調(diào)、村級經(jīng)濟(jì)財務(wù)狀況較好、沒有宗族勢力影響以及社會治安狀態(tài)較好的村級組織，就沒有必要或不能實(shí)行黨政一肩挑;其次應(yīng)該聽取村民意見，根據(jù)較多數(shù)村民意見來作決定。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織來說，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長的做法與憲法和地方組織法規(guī)定的鄉(xiāng)級政權(quán)體制相違背的原因，應(yīng)該明確予以禁行，以維護(hù)憲法和法律的權(quán)威;如果一定要減少職數(shù)或加強(qiáng)黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，可以實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的做法，這樣做既不違背憲法和法律規(guī)定的組織體制，同時又符合慣例，因此是一種很好的替代方案。

(二)加強(qiáng)村委會的民主選舉、民主監(jiān)督，保證村民自治權(quán)益得以切實(shí)實(shí)現(xiàn)和保障。首先，要切實(shí)按照中辦〔2002〕14號文件的精神，確保村民在村委會選舉中的民主選舉權(quán)，明確并嚴(yán)格執(zhí)行“只有民主選舉才能產(chǎn)生村主任”、“只有被選舉為村主任的才能被任命為村支書”的原則，杜絕現(xiàn)實(shí)中不經(jīng)村民選舉而直接任命村支書擔(dān)任村主任，或者雖有選舉但只走過場等現(xiàn)象;對于一些地方先任命支部書記再來通過努力使其當(dāng)選為村主任的作法應(yīng)該予以否定，因?yàn)檫@種“努力”一般往往成為暗箱操作的代名詞?？傊?，一定要保證黨政一把手的任命權(quán)確實(shí)屬于村民(大會)，以從任命機(jī)制上防止黨政一把手在作為村民利益代表和上級組織的代表的雙重角色間出現(xiàn)錯位和失衡。其次，加強(qiáng)對村委會，特別是對村黨政一把手進(jìn)行民主監(jiān)督和工作監(jiān)督。在實(shí)行黨政合一的村級組織中，一方面加大村民大會對黨政一把手的民主監(jiān)督，上級黨委和政府要嚴(yán)格遵守《村民委員會組織法》的規(guī)定，不干預(yù)村民大會行使法律規(guī)定的民主監(jiān)督權(quán)，特別在一把手的罷免問題上，要確保村民對村主任的罷免權(quán)不受任何阻礙，從而對黨政一把手的進(jìn)行有效制約，防止其在村級事務(wù)的決策中濫用職權(quán)、或者一味迎合上級組織而損害村民的自治權(quán)益的行為發(fā)生;另一方面，上級黨組織要加大對作為支部書記的黨政一把手工作監(jiān)督的力度，對其工作能力、工作態(tài)度、工作作風(fēng)以進(jìn)行經(jīng)常性考核和評估，依照黨紀(jì)國法對其瀆職、腐敗行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁，從而督促其勤政廉政，以作為“當(dāng)家人”最大可能地實(shí)現(xiàn)村民的自治權(quán)益。

(三)打擊農(nóng)村黑惡勢力，加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳教育。為防止壟斷農(nóng)村基層組織中重大權(quán)力的一把手涉及農(nóng)村黑惡勢力而造成在農(nóng)村管理和發(fā)展方面的嚴(yán)重后果，公安部門對農(nóng)村中的黑惡勢力要進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，紀(jì)檢部門和檢察機(jī)關(guān)要對涉黑的農(nóng)村基層黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行嚴(yán)厲的查處，從而為實(shí)行一肩挑提供健康的社會環(huán)境;其次，司法行政部門、組織部門還要加強(qiáng)在農(nóng)村的法律宣傳和對農(nóng)村基層組織中的黨政領(lǐng)導(dǎo)的法制教育，提高農(nóng)民的法制維權(quán)意識和農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的觀念，從而為在農(nóng)村實(shí)行一肩挑的治理架構(gòu)提供健康的觀念環(huán)境。

四、結(jié)語

在農(nóng)村基層組織實(shí)行黨政合一的治理架構(gòu)，從民主政治建設(shè)的角度看，它沒有順應(yīng)基層民主發(fā)展的潮流和趨勢，甚至“使基層民主發(fā)展的成果變相化為烏有”，因?yàn)樗炔缓匣鶎用裰髡误w制的制度安排，而且對于在村民自治輻射下正在不斷推進(jìn)的城市社區(qū)自治而言，‘一肩挑’也會抑制社區(qū)自治因素的發(fā)展。［9］在我國當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)取得長足進(jìn)步的背景下，民主政治建設(shè)和發(fā)展不僅僅是任務(wù)，更是潮流和大勢所趨。為了推進(jìn)民主政治建設(shè)的進(jìn)程，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，對于黨政合一的農(nóng)村治理體制，我們必須重新審視，使其在發(fā)揮解決農(nóng)村中的現(xiàn)實(shí)矛盾和問題的作用同時，更能著眼于農(nóng)村長遠(yuǎn)的民主政治發(fā)展大局，通過再改革和完善來促進(jìn)農(nóng)村民主政治的發(fā)展。

注釋:

［1］陳桂枝，王穎質(zhì):《疑農(nóng)村基層“一肩挑”和交叉任職改革》，《江漢大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2007年9月。

［2］參見《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見(試行)》(鄂發(fā)［2003］17號)。

［3］徐增陽，任寶玉:《“一肩挑”真能解決“兩委”沖突嗎?》，《中國農(nóng)村觀察》2002年第1期。

［4］石破:《“一肩挑”，如何挑?——長治鄉(xiāng)村黨政領(lǐng)導(dǎo)合一調(diào)查》，《南窗風(fēng)》2007年9月。

［5］盛若蔚:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革步入攻堅(jiān) 探索黨政一把手“一肩挑”》，《人民日報》2010年6月22日。

［6］俞同榮，趙瑋:《關(guān)于村兩委班子“一肩挑”的調(diào)查》，《江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2010年第8期。

［7］長子中:《村兩委“一肩挑”問題百村調(diào)查》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2007第7期。

［8］張作偉:《村兩委推行“一肩挑”后的問題與對策》，《社科縱橫》2008年12月。

［9］梅麗紅:《基層黨政”一肩挑”:問題與出路》，《探索》2007年第5期。

D638

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1003－4145［2011］專輯－0079－03

2011－11－12

劉宏明，黃岡師范學(xué)院政治學(xué)院講師，主要研究方向:政治思想教育、制度倫理。

(責(zé)任編輯:宋緒芬)