溫嶺:“參與式預算”的民主樣本

王 婧 沈茜蓉

財政開支 政府可以裸一點

一年里，政府手上有多少錢，這些錢如何使用？四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)政府公示的做法，被視為“政府財政開支全裸第一例”。

在浙江溫嶺，還有進一步的做法。

經過近一年的籌備，1月17日開始的溫嶺市預算民主懇談正式開始。今年，溫嶺市共有交通、水利等5個部門的財政預算需要經過人大代表和公民代表的“麻辣”過堂，這5個部門的預算支出，占溫嶺市全部預算的70%以上。

與四川白廟不同，溫嶺的政府財政預算公開，已走進了第四年。并且，在2011年，增加了代表對上一年度預算執(zhí)行情況的審議。

在中國政府總收支已達10萬億元規(guī)模的今天，在社會公眾對政府預算給予空前關注的當下，中國公共預算改革如何有條不紊地向縱深推進，如何使分配和使用最大限度地滿足社會的共同需要，溫嶺和白廟——一東一西，一富一窮，兩地以不同的方式，給出了自己的“樣本”。

世界與中國研究所所長、基層民主提倡者李凡認為，這證明參與式預算不僅在中國沿海富裕地區(qū)行得通，只要有意愿，在內陸貧困地區(qū)也同樣可行。以“公開”開始，向“公共”前進，這或許是中國漸進式改革的一條可行之路。

2011年1月17日，溫嶺市行政大樓二樓7號會議廳。

李成榮，溫嶺市石塘鎮(zhèn)人大代表。當著圓桌上二十余人的面，他拿著溫嶺市交通部門2010年預算執(zhí)行情況匯報，麻利地翻到附件三，指著第二行，對著話筒說：“去年的農村公路養(yǎng)路費預算3800萬，實際只完成3200萬，”話還沒說完，手指又移到倒數(shù)第七行，“老年人減免公交車補貼到位200萬，實際只完成140萬。”

他抬起頭，扶扶金邊眼鏡，用極其平靜的語調說：“這幾項關系老百姓的重要預算都沒有完成，錢用到哪邊去了？”

圓桌的那一邊，坐的是溫嶺市市委、財政局、交通局的領導，不知如何作答，只能集體埋頭記下他所說的話。

這是溫嶺市2011年度交通局財政預算民主懇談會的第二分會場。今年，溫嶺市共有交通、水利等5個部門的財政預算需要經過這樣的“麻辣”過堂。這5個部門的預算支出，占溫嶺市全部預算的70%以上。

今年是溫嶺市逐步開展“參與式預算”的第四年，而“參與式預算”的雛形——民主懇談，已進入了第11個年頭。隨著這一形式的不斷完善，溫嶺下轄的11個鎮(zhèn)從去年開始全部實行“參與式預算”，并且在2011年，第一次把上一年度的預算執(zhí)行情況也納入了民主懇談的范圍。

這意味著，人大代表們不只能對政府花錢的打算說三道四，還可以對政府花得如何指手畫腳了。這些從土壤里成長起來的草根代表們，終于對民主有了習以為常的較真與自信。在整場懇談中，沒有一次因領導發(fā)言而鼓掌，也沒有一位代表因不滿而離席。

“要懇談，先讀報表”

早上7點50分，溫嶺市石塘鎮(zhèn)人大代表林松其裹著黑大衣，腋下夾著一個厚厚的大信封，走進了主會場。窗外，陽光明媚。這個地處浙江東南沿海的濱海城市，是中國大陸新千年、新世紀陽光首照地。雖然只是一個縣級市，但因發(fā)展迅速，房屋均價甚至已經超過了首都北京。在全國縣域經濟基本競爭力百強縣（市）中，溫嶺市名列第21位。

林松其徑直走到最后一排坐下，從信封里抽出邊角已被翻卷的材料，又開始圈圈點點。材料是一周前收到的——《交通部門2010年預算執(zhí)行及2011年預算編制情況匯報》《交通局2010年預算執(zhí)行情況及2011年預算計劃匯報》及《關于交通部門2010年度重點建設計劃執(zhí)行情況及2011年重點建設計劃安排的匯報》。三份材料分別由市發(fā)改局、市財政局、市交通局準備。與材料一起到的，還有一份交通局財政預算民主懇談會的邀請，其中特別注明，“請?zhí)崆白龊冒l(fā)言準備”。

材料顯示，2011年擬安排交通局預算資金24504.6萬元，比去年多了400多萬，大約占溫嶺市財政預算的1/10。與前一年不同的是：預算執(zhí)行情況被清楚地列成表格，供代表們審查監(jiān)督。

這是林松其第二次參加市交通局的財政預算民主懇談會議。“我對財政預算懂得不多”，林松其告訴《中國新聞周刊》，“尤其是今年又多了一個預算執(zhí)行的表格?！?/p>

這幾份材料用不同顏色的筆畫上了密密麻麻的線條，并畫滿了各種符號。他靦腆地笑笑，“要懇談，先讀報表。不然怎么談？”

半小時后，大約能夠容納一百人的主會場陸續(xù)坐滿了。這些受到市人大的邀請前來參會的人員包括：每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出鎮(zhèn)人大主席，市人大代表一名，普通群眾代表一名。此外，市人大提前在網上發(fā)布信息，歡迎對此感興趣的公眾自愿報名參加，因此，還有5名報名參會的公眾。

溫嶺市人大常委會主任張學明告訴《中國新聞周刊》，從今年開始，市人大特意為各部門的財政預算民主懇談會建立了“參與庫”和“專家?guī)臁薄Ｆ渲?，“參與庫”已經錄入了大約33000人，包括人大代表、村民代表，以及關注財政預算的社會熱心人士等等?！皩＜?guī)臁眲t是各領域的專家以及財經專家。

“以后的財政預算民主懇談會將主要從這兩庫里抽取人員參與，每一次會補充新的血液，比如這5名公眾，會后我們就要把他們納入參與庫?！比舜蟪Ｎ瘯幻ぷ魅藛T說?！笆腥舜髸M織專家對‘參與庫進行簡單的財務預算的培訓，他們對預算輕車熟路，提問題也會提到點子上?！?/p>

張學明介紹，逐步推開參與式預算的4年來，懇談代表基本保持了原班人馬，因為“老人們情況熟悉，能夠更有效的監(jiān)督”。

但溫嶺市民主懇談工作辦公室副主任陳奕敏對此持有異議。他認為，所謂“參與式預算”，就是要讓更多的老百姓參與到財政預算中來，“主體應該是公眾，但現(xiàn)在還是以人大代表為主，主動參與的老百姓不多?！?/p>

的確，相比十一年前，民主懇談在溫嶺剛剛萌發(fā)時，如今參與懇談的人士已有了很大變化。最初采取的方式是，在村里布告欄貼上大紅紙，用毛筆大字寫上：“我鎮(zhèn)將于某月某日某時于鎮(zhèn)政府大會議室召開民主懇談，歡迎感興趣者前來參加?！敝灰幸猓瑹o須報名即可參加。熱情的村民往往將整個房間擠滿。直到現(xiàn)在，箬橫鎮(zhèn)的民主懇談，依然動輒五六百人參加，要分七八組討論才能順利進行。

但隨著民主懇談從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級向市級發(fā)展，懇談的內容集中為預算審議這一較為專業(yè)的內容后，參與的難度也因之提高。正如林松其說的“要懇談，先讀報表”。

“老百姓的意識轉變也有一個過程，要讓他們慢慢明白，自己的參與是多么重要，能改變多少東西?！标愞让粽f，“參與意識是第一位的，至于專業(yè)知識，我們可以通過培訓來提高?！?/p>

不好說話的代表們

8點半，各部門領導輪番上臺宣讀已發(fā)到與會者手中的材料。懇談進入這一階段，無須宣布，會議用語突然統(tǒng)一變成了溫嶺方言。

林松其用筆跟著又做了一遍記號。半小時后，他見《中國新聞周刊》記者東張西望，悄悄提醒：“你別著急，分組懇談很有意思的，我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主懇談的時候經常會吵架，不過市里的可能沒鄉(xiāng)鎮(zhèn)的激烈?！?/p>

代表們耳熟能詳?shù)囊粋€激烈的例子，是2008年新河鎮(zhèn)財政預算民主懇談時，塘下片代表曾提出，希望增加100萬元投入“塘下中學”的校園建設。鎮(zhèn)人大討論后，認為涉及數(shù)額太大，不打算列入預算修正案，將另作專項處理。

聽到這個消息之后，塘下代表團集體離席表示抗議。鎮(zhèn)長和黨委書記也離席去勸阻。離席的雙方，在鎮(zhèn)政府大樓前再次展開激烈的討論，繼而又被拉回會場。盡管大多數(shù)人贊同財政預算應傾向教育投資，不過最后的全場表決中，對塘下中學增加投資建議并沒有通過。但在激烈的討論之后，沒人對這個表決結果有異議。