孫培山，樊治平，張冠宇

(1.東北大學(xué)工商管理學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110004;2.遼寧省國(guó)家稅務(wù)局，遼寧 沈陽(yáng) 110016)

一、引言

當(dāng)久已存在的工業(yè)基地中的企業(yè)紛紛瀕臨衰竭，陷于生產(chǎn)日益蕭條、效益積聚下滑、生命漸進(jìn)衰老，且依靠自有能力無(wú)以遏止衰老、提升效益、實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇的境地，一般便被稱之為老工業(yè)基地?？梢?jiàn)，所謂老工業(yè)基地是一個(gè)由諸多變量因素決定的、具有極其豐富內(nèi)涵的概念。它并非僅依企業(yè)存續(xù)年限或某一固定時(shí)限劃分確定，即便對(duì)單個(gè)企業(yè)而言，也難以明晰界定其老或非老的確切時(shí)限。

老工業(yè)基地，尤其是資源型老工業(yè)基地的形成具有一定的必然性。作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，老工業(yè)基地非某一國(guó)家或地區(qū)所特有，而是諸多國(guó)家和地區(qū)普遍面臨的問(wèn)題。盡管諸多國(guó)家和地區(qū)，甚至同一國(guó)家中不同地區(qū)的老工業(yè)基地均具有某些差異和各自的特點(diǎn)，但一般說(shuō)來(lái)，他們都是在經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的生產(chǎn)歷程、創(chuàng)立了可觀的經(jīng)濟(jì)效益、做出了突出的歷史性貢獻(xiàn)后，緩慢而漸進(jìn)形成的。

業(yè)已形成的老工業(yè)基地如果不能得到及時(shí)有效的改造和振興，不僅直接嚴(yán)重地影響本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還必然成為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。振興老工業(yè)基地必然成為相關(guān)國(guó)家或地區(qū)一定歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的重要問(wèn)題。在諸多解決這個(gè)問(wèn)題的思路和途徑中，創(chuàng)新政策乃首要之舉。因此，從相關(guān)各種行政政策功能的視角剖析政府職能發(fā)揮對(duì)老工業(yè)基地振興的重要作用，并及時(shí)交流借鑒，必將有利于各相關(guān)國(guó)家和地區(qū)提升老工業(yè)基地振興規(guī)劃制定的質(zhì)效和實(shí)施的績(jī)效。

在相關(guān)政策功能中，稅收的性質(zhì)和特點(diǎn)使稅收政策成為不可或缺且十分重要的支撐老工業(yè)基地振興的工具。某一地區(qū)或國(guó)家振興老工業(yè)基地稅收政策制定、實(shí)施、改進(jìn)、完善的先行實(shí)踐，對(duì)其他地區(qū)、乃至其它國(guó)家將產(chǎn)生引導(dǎo)和示范效應(yīng)。同時(shí)，通過(guò)對(duì)稅收政策制定及其實(shí)施狀況、存在問(wèn)題及其成因的分析，還有利于及時(shí)制定在進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地振興中稅收的行政支撐對(duì)策。

本文基于我國(guó)東北地區(qū)老工業(yè)基地(以下簡(jiǎn)稱東北老工業(yè)基地)振興的稅收政策的現(xiàn)狀和問(wèn)題的實(shí)證分析，探討振興東北老工業(yè)基地未來(lái)稅收政策的取向和對(duì)策。

二、現(xiàn)狀

我國(guó)東北老工業(yè)基地振興的稅收政策的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)為政策實(shí)施的績(jī)效(簡(jiǎn)稱政策績(jī)效)。所謂政策績(jī)效是指既定政策的預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度、速度和效益，它以政策實(shí)施狀態(tài)與政策預(yù)期狀態(tài)的差距為評(píng)鑒的標(biāo)的，以該差距的最小化為追尋的目標(biāo)和優(yōu)化的標(biāo)志。通常，國(guó)家各方面政策績(jī)效皆始于政策的制定，成于政策的實(shí)施，優(yōu)于政策的改善。支撐東北老工業(yè)基地振興的稅收政策績(jī)效，在其制定的質(zhì)效業(yè)已保障的前提下，主要體現(xiàn)在稅收政策實(shí)施的直接成效和產(chǎn)生的相關(guān)影響這兩個(gè)層面。

(一)直接成效

自2004年7月1日起振興東北老工業(yè)基地的各項(xiàng)稅收政策陸續(xù)出臺(tái)以來(lái)，上述各要素實(shí)施成效初步顯現(xiàn)。截至2008年末，東北三省企業(yè)享受老工業(yè)基地各項(xiàng)稅收優(yōu)惠累計(jì)681多億元(圖1)，平均每年136多億元。其中:

1.增值稅。自2004年7月至2008年末的4年半時(shí)間，東北三省國(guó)稅部門共為4.641萬(wàn)戶增值稅一般納稅人辦理增值稅轉(zhuǎn)型抵減欠稅和退稅累計(jì)191.61億元(圖2)。其中，黑龍江8214戶、24.03億元，分別占17.70%、12.54%;吉林6528戶、50.65億元，分別占 14.07%、26.43%;遼寧3.1668萬(wàn)戶、116.93億元，分別占 68.23%、61.03%。自2009年1月1日起，增值稅轉(zhuǎn)型在全國(guó)不分行業(yè)全面實(shí)施后，抵、退固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)增值稅稅額快速大幅增加，遼寧省當(dāng)年抵退81.57億元，為全面實(shí)施前4年半時(shí)間累計(jì)抵退稅額的69.7%。

圖1 振興東北老工業(yè)基地各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策實(shí)施成效

2.企業(yè)所得稅。自2004年7月至2007年底的3年半時(shí)間，享受到實(shí)施振興東北老工業(yè)基地所得稅優(yōu)惠政策的企業(yè)為184326(國(guó)稅46078、地稅138248，分別占25.00%、75.00%)戶次，實(shí)施該項(xiàng)優(yōu)惠政策前后對(duì)比，影響所得稅收入兩項(xiàng)因素合計(jì)345多億元(國(guó)稅236.7多億元、地稅108.7多億元，分別占68.53%、31.47%)。其中，虧損企業(yè)增加費(fèi)用扣除近214億元(國(guó)稅145.2億元、地稅68.8億元)，占61.95%;盈利企業(yè)減少企業(yè)所得稅131.4多億元(國(guó)稅91.5多億元、地稅39.9多億元，分別占69.64%、30.36%)，占38.05%。

3.資源稅。自2004年7月至2008年底，東北三省共有6352戶資源稅納稅人因享受“降低資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)”之優(yōu)惠政策累計(jì)少繳資源稅25.6多億元(圖3)。其中，黑龍江3206戶、5049萬(wàn)元，分別占50.47%、1.97%;吉林2069戶、1.5535億元，分別占 32.57%、6.06%;遼寧 1077戶、23.5885億元，分別占16.96%、91.97%。

4.豁免欠稅。經(jīng)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局核定批準(zhǔn)，東北三省共為1.55萬(wàn)戶企業(yè)豁免1997年12月31日以前形成的、確實(shí)難以歸還的歷史欠稅118.67億元(圖4)。其中，黑龍江4325戶、34.27億元，分別占27.90%、28.88%;吉林4007戶、34億元，分別占25.85%、28.65%;遼寧7170戶、50.4億元(含大連670戶、4.27億元)，分別占46.25%、42.47%。

圖2 東北三省增值稅轉(zhuǎn)型抵減欠稅企業(yè)戶數(shù)及額度

圖3 東北三省享受降低資源稅企業(yè)戶數(shù)及額度

圖4 東北三省豁免欠稅企業(yè)戶數(shù)及額度

振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，東北地區(qū)財(cái)政收入連年持續(xù)穩(wěn)定增加。2008年，東北地區(qū)地方財(cái)政一般預(yù)算收入2357.3億元，同比增長(zhǎng)27.9%，高出全國(guó)9.4個(gè)百分點(diǎn)。遼寧、吉林和黑龍江省地方財(cái)政一般預(yù)算收入分別為1356.1億元、422.8億元和578.4億元，增長(zhǎng)25.2%、31.8%和31.4%，高出全國(guó)6.7、13.3和12.9個(gè)百分點(diǎn)。2009年，東北地區(qū)地方財(cái)政一般預(yù)算收入2719.6億元，同比增長(zhǎng)15.4%，高出全國(guó)3.7個(gè)百分點(diǎn)。遼寧、吉林和黑龍江省地方財(cái)政一般預(yù)算收入分別為1591億元、487億元和641.6億元，增長(zhǎng)17.3%、15.2%和10.9%。

(二)相關(guān)影響

稅收優(yōu)惠政策的及時(shí)制定和有效施行對(duì)產(chǎn)生下列相關(guān)影響起到了突出的重要作用。

1.助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。稅收作為宏觀調(diào)控重要工具之一，體現(xiàn)一定時(shí)期國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，反映國(guó)家政策的導(dǎo)向和指引，是調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的有效手段。自2004年下半年各項(xiàng)稅收政策實(shí)施以來(lái)，除農(nóng)業(yè)稅外，實(shí)際享受稅收優(yōu)惠較大的行業(yè)主要集中于冶金、石化和裝備制造等傳統(tǒng)工業(yè)。以遼寧省八大行業(yè)增值稅轉(zhuǎn)型抵退稅情況為例，截至2008年末累計(jì)享受增值稅轉(zhuǎn)型抵退稅，冶金工業(yè)56.8億元，石化行業(yè)19.1億元，裝備制造業(yè)29.5億元，3個(gè)行業(yè)的實(shí)際抵退稅占全部抵退稅規(guī)模的90.1%。按照2008年度數(shù)據(jù)測(cè)算，上述3個(gè)行業(yè)的增值稅稅負(fù)由原來(lái)的5.4%下降至4.9%。企業(yè)所得稅4項(xiàng)加速稅前扣除政策中，增加列支最多的集中體現(xiàn)在因縮短固定資產(chǎn)折舊年限而相應(yīng)增加的稅前列支加速折舊額。以遼寧省為例，據(jù)國(guó)稅部門統(tǒng)計(jì)，2004-2007年度，享受企業(yè)所得稅專項(xiàng)優(yōu)惠政策企業(yè)增加的稅前列支數(shù)中，縮短固定資產(chǎn)折舊年限相應(yīng)增加的稅前列支加速折舊額，占全部列支額的88.03%。東北地區(qū)的實(shí)踐表明，稅收行政支撐的政策規(guī)定及其實(shí)施，由于對(duì)不同行業(yè)的影響力存在差異，因而引導(dǎo)了資源配置流向，對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)起到了重要作用。

2.促進(jìn)企業(yè)加速技術(shù)改造和升級(jí)。稅收優(yōu)惠政策對(duì)企業(yè)的影響首先是直接降低了企業(yè)稅負(fù)。截至2008年末，遼寧省八大行業(yè)31668戶企業(yè)4年半累計(jì)享受增值稅轉(zhuǎn)型抵退稅116.93億元，經(jīng)測(cè)算，企業(yè)平均增值稅稅負(fù)率下降了0.36個(gè)百分點(diǎn)，由原來(lái)的3.34%下降至2.98%。截至2007年末，遼寧省享受企業(yè)所得稅專項(xiàng)優(yōu)惠的44628戶(次)企業(yè)累計(jì)增加稅前列支額90.96億元。企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的降低不僅有助于提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，而且緩解了企業(yè)資金緊張，帶來(lái)投資成本的下降，從而對(duì)企業(yè)的更新改造和擴(kuò)產(chǎn)投資起到了推動(dòng)作用。以鞍山鋼鐵集團(tuán)公司為例，該企業(yè)正處于跨越式發(fā)展階段，振興東北老工業(yè)基地各項(xiàng)稅收政策的實(shí)施，為鞍鋼技術(shù)改造和擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模注入了新的活力。2004年下半年至2008年底，鞍鋼得到增值稅轉(zhuǎn)型抵退稅款累計(jì)24.8億元，企業(yè)所得稅專項(xiàng)優(yōu)惠增加各項(xiàng)稅前列支額24億元，減少企業(yè)所得稅8億元。這幾項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的有效實(shí)施及時(shí)緩解了企業(yè)資金緊張的狀況，推動(dòng)了技術(shù)更新和主業(yè)整合，“十五”規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目在這幾年間得以完成。

3.控制財(cái)政收入的減收幅度。振興東北老工業(yè)基地各項(xiàng)稅收政策出臺(tái)前，主要顧慮之一就是擔(dān)心各項(xiàng)減稅對(duì)政府財(cái)力沖擊過(guò)大。如對(duì)于東北增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，財(cái)稅部門預(yù)測(cè)每年帶來(lái)的財(cái)政減收規(guī)模為120億-150億元。實(shí)際執(zhí)行結(jié)果是，截至2008年末的4年半時(shí)間，增值稅轉(zhuǎn)型累計(jì)抵退稅近192億元，平均每年42.58億元，抵退稅規(guī)模最多的2007年度也不過(guò)影響稅收58.1億元，遠(yuǎn)小于改革前預(yù)測(cè)的減收規(guī)模。企業(yè)所得稅專項(xiàng)優(yōu)惠政策每年影響收入不超過(guò)40億元。上述兩項(xiàng)政策每年帶來(lái)的總減收規(guī)模不超過(guò)百億元。依據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的2004-2008年各年度《東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析報(bào)告》中有關(guān)數(shù)據(jù)整理并計(jì)算，自2004年以后的5年中，東北三省財(cái)政收入保持較快增長(zhǎng)，2008年，東北地區(qū)地方財(cái)政一般預(yù)算收入2357.3億元，同比增長(zhǎng)27.9%，高出全國(guó)9.4個(gè)百分點(diǎn)。增值稅轉(zhuǎn)型不僅沒(méi)有造成地方財(cái)政收入的減少，反而增加了收入。轉(zhuǎn)型促進(jìn)企業(yè)增加固定資產(chǎn)投資和加速技術(shù)改造，提高了經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)擴(kuò)大稅源、形成財(cái)政增收的長(zhǎng)效機(jī)制產(chǎn)生了積極而重要的作用。

4.形成“政策洼地”效應(yīng)。近6年來(lái)的實(shí)踐表明，振興東北老工業(yè)基地的各項(xiàng)稅收政策與投資、金融等相關(guān)政策措施有機(jī)配合，相得益彰，漸進(jìn)形成了“政策洼地”效應(yīng)，在東北老工業(yè)基地的振興發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。一是地區(qū)間“政策洼地”，吸引東北三省以外地區(qū)投資向東北流動(dòng)。2003年，東北三省固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)20.8%，比全國(guó)平均水平低6.9個(gè)百分點(diǎn)。2008年，東北地區(qū)社會(huì)固定資產(chǎn)投資19285億元，較2004年增長(zhǎng)了2.9倍，年均增長(zhǎng)35.9%，高于同期全國(guó)平均水平5～6個(gè)百分點(diǎn)。被東北振興相關(guān)優(yōu)惠政策吸引，上海通用北盛汽車有限責(zé)任公司通過(guò)參與重組原金杯通用公司，先后在沈陽(yáng)投資2.3億美元建設(shè)了別克商務(wù)車和轎車兩條生產(chǎn)線，2004年投產(chǎn)以來(lái)，已享受到增值稅轉(zhuǎn)型退稅3300萬(wàn)元。二是產(chǎn)業(yè)間“政策洼地”，作為振興東北老工業(yè)基地最重要的兩項(xiàng)稅收扶持政策，增值稅轉(zhuǎn)型和企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策有效地推動(dòng)了東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在區(qū)域內(nèi)引起投資向冶金、石化、裝備制造業(yè)等支柱行業(yè)流動(dòng)。以增值稅轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行情況為例，2004年7月至2008年末，東北三省冶金、石化、裝備制造和汽車制造業(yè)累計(jì)享受抵退稅額分別為67.29億元、40.6億元、40.24億元和19.72億元，四大行業(yè)共享受抵退稅167.85億元，占全部增值稅轉(zhuǎn)型抵退稅額的87.60%。企業(yè)所得稅加速稅前扣除優(yōu)惠政策受益較大的也主要集中于上述主體行業(yè)。從宏觀數(shù)據(jù)看，2008年，遼寧省裝備、冶金、石化等支柱產(chǎn)業(yè)完成固定資產(chǎn)投資2620.8億元，增長(zhǎng)43.7%，占全省工業(yè)投資的55%;吉林省汽車、石化和農(nóng)產(chǎn)品加工三個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)投資866億元，增長(zhǎng)29.8%，占全省工業(yè)投資的31%;黑龍江省裝備、石化、能源和食品加工四大支柱產(chǎn)業(yè)完成投資1194.3億元，增長(zhǎng)32.9%，占全省工業(yè)投資的82%。

5.固定資產(chǎn)投資增勢(shì)凸顯。2008年，東北地區(qū)社會(huì)固定資產(chǎn)投資19285億元，較2004年固定資產(chǎn)投資4959億元增加14326億元，增長(zhǎng)了2.9倍。其中，遼寧、吉林和黑龍江省社會(huì)固定資產(chǎn)投資分別完成10016億元、5600億元和3669億元，增長(zhǎng)34.7%、40%和28.1%，高于全國(guó)9.2個(gè)百分點(diǎn)、14.5個(gè)百分點(diǎn)和2.6個(gè)百分點(diǎn)。不僅如此，5年期間東北地區(qū)固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)還進(jìn)一步優(yōu)化，支柱產(chǎn)業(yè)強(qiáng)力拉動(dòng)工業(yè)投資增長(zhǎng)。遼寧、吉林和黑龍江省2008年工業(yè)固定資產(chǎn)投資分別為4762億元、2571.7億元和 1457.3億元，增長(zhǎng)35.4%、48.2%和32.6%。三省同期支柱產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資完成情況及其占全省工業(yè)投資的比重如產(chǎn)業(yè)間“政策洼地”效應(yīng)所述。2009年，東北地區(qū)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)加大投資力度，社會(huì)固定資產(chǎn)投資高達(dá)25363.6億元，比2004年固定資產(chǎn)投資4959億元增加20404億元，增長(zhǎng)了4.1倍。其中，遼寧、吉林和黑龍江省社會(huì)固定資產(chǎn)投資分別完成13075億元、7259.5億元和5029.1億元，比上年增長(zhǎng)30.5%、29.5%和37.6%。

6.地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速明顯加快。2003、2004年振興東北老工業(yè)基地的國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施之初，東北三省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)普遍比廣東、浙江等珠三角、長(zhǎng)三角省市慢3～4個(gè)百分點(diǎn)，但到了2008年和2009年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度變成了東北三省比廣東和浙江高1～5個(gè)百分點(diǎn)。除東北地區(qū)外貿(mào)依存度低于上述沿海省份，受國(guó)際金融危機(jī)影響程度相對(duì)較小等因素外，國(guó)家給予東北老工業(yè)基地的扶持政策對(duì)推動(dòng)?xùn)|北三省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起到了重要作用。東北三省國(guó)內(nèi)(地區(qū))生產(chǎn)總值2004年完成15133.9億元，2008年完成28196億元，比2004年增長(zhǎng)86.3%。2004-2008年，東北三省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)13.8%，增幅高于全國(guó)同期平均水平3.6個(gè)百分點(diǎn)。其中，遼寧省2007年度的GDP完成11021.73億元，首度成為GDP上萬(wàn)億元省。2004-2009年，東北三省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)12.9%，增幅高于全國(guó)同期平均水平3個(gè)百分點(diǎn)。同期，東北三省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)完成增加值由4869.6億元增至13527億元，6年時(shí)間增長(zhǎng)了1.8倍。即便在國(guó)際金融危機(jī)影響的不利形勢(shì)下，2009年?yáng)|北三省國(guó)內(nèi)(地區(qū))生產(chǎn)總值仍完成30553億元，比上年增長(zhǎng)8.4%。

三、問(wèn)題

振興東北老工業(yè)基地稅收政策的制定和實(shí)施，由于系統(tǒng)、規(guī)范，著眼并著力于政策績(jī)效的管理理念和措施的某些缺陷，取得了一些成績(jī)，但還存在著下列有待于研究改進(jìn)的一些問(wèn)題。

1.在財(cái)稅政策的決策依據(jù)上，決策層與執(zhí)行層信息不盡對(duì)稱。如東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型操作方案之所以復(fù)雜，其重要原因之一，就是在前期不完全清楚上級(jí)意圖的情況下，從有利于爭(zhēng)取中央更多財(cái)力支持的愿望出發(fā)，有些地方政府偏向于增加政策減收的測(cè)算數(shù)，從而誤導(dǎo)財(cái)稅優(yōu)惠政策在操作層面的決策取向于復(fù)雜化。因而延長(zhǎng)了操作的期限，降低了政策執(zhí)行的效率。

2.在收入缺口的應(yīng)對(duì)措施上，對(duì)地方政府因稅收減免帶來(lái)的收入缺口和由此形成的支出壓力，應(yīng)對(duì)措施不盡充分，在一定程度上對(duì)政策的執(zhí)行力也會(huì)產(chǎn)生某些負(fù)面影響。國(guó)家給予東北老工業(yè)基地的稅收優(yōu)惠政策是一把“雙刃劍”，一方面是對(duì)企業(yè)的讓利，另一方面則是政府一定時(shí)期財(cái)政收入的減少。為了緩解財(cái)政壓力，在稅收優(yōu)惠政策的操作層面上，財(cái)稅部門采取了相對(duì)保守的方案，如增值稅轉(zhuǎn)型實(shí)行按季度退稅的辦法，但是，缺少相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼措施來(lái)彌補(bǔ)由此帶來(lái)的財(cái)政支出缺口。在執(zhí)行中，有的地區(qū)難免程度不同地存在因財(cái)政吃緊，政策難以落實(shí)到位。

3.在優(yōu)惠款項(xiàng)的使用分析上，對(duì)企業(yè)使用其因享受相關(guān)稅收政策而獲取的優(yōu)惠款項(xiàng)，在用途、效益等方面有欠于某些必要的分析、規(guī)范和指引，優(yōu)惠后管理功能略顯弱化，在一定程度上影響政策實(shí)施的預(yù)期效應(yīng)。

4.在稅收政策的遞延效果上，中長(zhǎng)期規(guī)劃及后續(xù)政策有待及時(shí)跟進(jìn)。隨著東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，2004年出臺(tái)的有關(guān)稅收優(yōu)惠政策將陸續(xù)完成歷史使命。企業(yè)所得稅加計(jì)扣除和增值稅轉(zhuǎn)型政策已分別于2008年和2009年初推廣至全國(guó)，豁免歷史欠稅已一次性處理，對(duì)資源枯竭型礦山降低資源稅的扶持政策也將隨著全國(guó)資源稅改革的出臺(tái)成為歷史。目前，急需國(guó)家接續(xù)制定出臺(tái)振興東北老工業(yè)基地稅收政策。東北老工業(yè)基地振興任重道遠(yuǎn)，剛剛積蓄起來(lái)的點(diǎn)滴資源遠(yuǎn)未形成賴以支撐振興的資本，全面實(shí)現(xiàn)振興目標(biāo)仍需國(guó)家鼎力支持，特別是稅收優(yōu)惠政策的制定和實(shí)施。國(guó)家實(shí)有必要部署和組織各有關(guān)部門認(rèn)真地總結(jié)前期，斟酌當(dāng)前，放眼未來(lái)，縝密構(gòu)思并及時(shí)規(guī)劃中期接續(xù)政策、長(zhǎng)期后續(xù)政策的構(gòu)成，優(yōu)惠、調(diào)節(jié)的范圍、方向和幅度，使稅收優(yōu)惠政策能夠及時(shí)跟進(jìn)并有效促進(jìn)東北老工業(yè)基地振興的發(fā)展歷程。

四、對(duì)策

基于振興東北老工業(yè)基地稅收政策前期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)以政策制定補(bǔ)充政策缺失，以政策修訂強(qiáng)化政策功能，以政策銜接改善政策方略。即，應(yīng)著力于制定、修訂、充實(shí)、完善振興東北老工業(yè)基地稅收政策，使之更加有效地順應(yīng)和服務(wù)于國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略，力求政策實(shí)施的最大和最佳效應(yīng)。

(一)制定政策補(bǔ)充政策缺失

1.改革完善稅制進(jìn)一步公平企業(yè)稅負(fù)。我國(guó)要成為真正意義上的世界制造工廠，僅僅靠輕工業(yè)的快速發(fā)展是很難實(shí)現(xiàn)的，而必須以強(qiáng)大的重化工業(yè)、特別是裝備制造業(yè)為支撐。后者是基礎(chǔ)，是核心競(jìng)爭(zhēng)力之所在。從比較優(yōu)勢(shì)的角度看，在重工業(yè)方面，全國(guó)沒(méi)有任何其它區(qū)域可以與東北的基礎(chǔ)相提并論。即便放眼于全世界，如此集中、巨大的重化工業(yè)基地也是十分罕見(jiàn)的。在我國(guó)，大規(guī)模生產(chǎn)大型機(jī)器設(shè)備的區(qū)域所在，東北堪稱首選。振興東北，關(guān)鍵要利用好現(xiàn)有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，激發(fā)老工業(yè)基地的內(nèi)在潛能，將東北打造成中國(guó)的原材料基地和裝備制造業(yè)基地。為此，要通過(guò)擴(kuò)大和落實(shí)增值稅抵扣范圍、加大企業(yè)所得稅稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)等系列配套的改革，進(jìn)一步減輕資源類、重化工業(yè)等資本密集型企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，為其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供公平稅負(fù)的有利環(huán)境。

2.稅收政策更多地支持服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。在營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅方面給予服務(wù)業(yè)更多的支持，促進(jìn)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，一方面可以大量吸納就業(yè)，妥當(dāng)安置國(guó)企下崗或轉(zhuǎn)崗等職工再就業(yè)，為國(guó)企改革消化分流富余人員，有利于保持社會(huì)穩(wěn)定，為東北區(qū)域發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。另一方面，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)的迅猛發(fā)展，可以為傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持和市場(chǎng)營(yíng)銷服務(wù)，有利于促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.稅收政策有力地引導(dǎo)信貸資金向重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)傾斜。資金是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的血脈，東北區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展急需信貸資金支持。稅收政策可以引導(dǎo)鼓勵(lì)信貸資金向這些產(chǎn)業(yè)傾斜。例如，比照上海浦東開(kāi)發(fā)區(qū)等特區(qū)外資金融保險(xiǎn)收入免征營(yíng)業(yè)稅的優(yōu)惠政策，對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)源于東北區(qū)域內(nèi)特定行業(yè)(如八大行業(yè))或區(qū)域(如高新區(qū)等)內(nèi)的營(yíng)業(yè)收入免征或減征營(yíng)業(yè)稅，間接引導(dǎo)信貸資金投放，以利于為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或區(qū)域的發(fā)展提供充足的資金保障。

4.稅收政策有力地吸引、穩(wěn)定各類亟需、適用的專家、人才。減征或免征個(gè)人所得稅——對(duì)于在東北地區(qū)工作的高級(jí)科技和治理人才，尤其是引進(jìn)外部的高級(jí)科技和治理人才，在東北地區(qū)工作期間取得的來(lái)源于東北地區(qū)的個(gè)人所得稅法定應(yīng)稅收入，按在東北地區(qū)工作年限、實(shí)際貢獻(xiàn)，確定一定的標(biāo)準(zhǔn)和比例，在計(jì)算繳納個(gè)人所得稅時(shí)，給予減征或免征的優(yōu)惠。減征或免征契稅——對(duì)于在東北地區(qū)工作的高級(jí)科技人才、治理人才及其他各類人才，在東北地區(qū)工作期間購(gòu)買當(dāng)?shù)刈》孔杂?，按在東北地區(qū)工作年限、實(shí)際貢獻(xiàn)，確定一定的標(biāo)準(zhǔn)和比例，在計(jì)算繳納契稅時(shí)，給予減征或免征的優(yōu)惠。減征或免征車船使用稅——對(duì)于在東北地區(qū)工作的高級(jí)科技人才、治理人才及其他各類人才，在東北地區(qū)工作期間購(gòu)買自有自用的小轎車，按在東北地區(qū)工作年限、實(shí)際貢獻(xiàn)，確定一定的標(biāo)準(zhǔn)和比例，在計(jì)算繳納車船使用稅時(shí)，給予減征或免征的優(yōu)惠。

(二)修訂政策強(qiáng)化政策功能

1.調(diào)動(dòng)執(zhí)行優(yōu)惠政策的積極性。貫徹落實(shí)振興東北老工業(yè)基地各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，必須兼顧財(cái)政收入和支出問(wèn)題。修訂稅收優(yōu)惠政策要盡可能避免或減少對(duì)地方既有財(cái)力的減收影響，在中央財(cái)力可能的前提下，盡力做到“既給政策又出錢”，規(guī)避“只給政策不出錢”。即中央政府制定了優(yōu)惠政策若不承擔(dān)因執(zhí)行優(yōu)惠政策而導(dǎo)致減收的財(cái)力負(fù)擔(dān)，地方政府一旦執(zhí)行優(yōu)惠政策就要直接減少自己的預(yù)期財(cái)力，為地方財(cái)政減收埋單，因此，迫于支出壓力，在一些地方有時(shí)難免缺少某些執(zhí)行的積極性。

2.增加相應(yīng)的政策性投入。加大力度給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，有利于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的加速調(diào)整、更新改造和振興發(fā)展，延長(zhǎng)企業(yè)生命周期，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、均衡發(fā)展。采取轉(zhuǎn)移支付和基礎(chǔ)建設(shè)投資等必要形式，在財(cái)政支出上，針對(duì)稅收優(yōu)惠政策的減收影響，相應(yīng)增加對(duì)東北老工業(yè)基地的政策性投入，可以有效緩解稅收優(yōu)惠帶來(lái)的減收壓力，為東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供基本的財(cái)力保障。

3.保障地方財(cái)政支出的需要。解決吃飯問(wèn)題既是各級(jí)政府的現(xiàn)實(shí)考慮，也是貫徹落實(shí)振興東北老工業(yè)基地各項(xiàng)優(yōu)惠政策的重要前提。對(duì)于東北這樣財(cái)政不夠?qū)捲５牡貐^(qū)，如果僅從企業(yè)角度考慮給予稅收優(yōu)惠政策，而忽視公共財(cái)政支出的需要，其政策效果將因政策執(zhí)行力的弱化而大打折扣。因此，在貫徹落實(shí)稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，不僅要從企業(yè)角度考慮稅收優(yōu)惠政策，還要對(duì)公共財(cái)政支出及時(shí)、周密地做出妥當(dāng)安排，從而切實(shí)兼顧財(cái)政收入，保障財(cái)政支出的實(shí)際需要。

(三)銜接政策改善政策方略

1.稅收政策與產(chǎn)業(yè)政策等相關(guān)政策緊密銜接，推動(dòng)資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而對(duì)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和干預(yù)的各種政策的總和。東北地區(qū)的區(qū)位比較優(yōu)勢(shì)在于擁有完整的重工業(yè)體系和配套能力，從原油開(kāi)采、石化、冶金等原材料生產(chǎn)，到重型裝備、汽車、船舶和飛機(jī)制造等資本、技術(shù)密集型工業(yè)，在全國(guó)均占舉足輕重的地位。無(wú)論從打造世界制造工廠的前景，還是提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)全球競(jìng)爭(zhēng)力的客觀要求看，發(fā)展資本和技術(shù)密集型重化工業(yè)都是不可逾越的關(guān)鍵門檻。制定和實(shí)施振興東北老工業(yè)基地的稅收政策應(yīng)當(dāng)緊密配合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，與其形成同向和互補(bǔ)的調(diào)節(jié)與激勵(lì)，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)重化工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，增強(qiáng)重化工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，充分發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)。制定和實(shí)施振興東北老工業(yè)基地的稅收政策應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步體現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力支持。東北地區(qū)另一個(gè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)是農(nóng)業(yè)資源條件好、礦產(chǎn)品豐富。東北地區(qū)輕工業(yè)的發(fā)展應(yīng)把農(nóng)副產(chǎn)品、礦產(chǎn)品深加工作為重要產(chǎn)業(yè)。這樣既有利于本區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的合理構(gòu)成與發(fā)展，又可以供應(yīng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，并擴(kuò)大對(duì)日本、韓國(guó)和俄羅斯的出口，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)乃至競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。制定和實(shí)施振興東北老工業(yè)基地的稅收政策應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步體現(xiàn)對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視和支持。高新技術(shù)作為振興東北老工業(yè)基地亟需加速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，也需要給予更有力度的稅收扶持。

2.稅收政策與金融、投資和財(cái)政等政策合理配置，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展。由于稅收調(diào)控和激勵(lì)在一定程度上具有操作的時(shí)滯性和調(diào)控的間接性，其對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生的實(shí)際影響與預(yù)期效果往往會(huì)形成一定的時(shí)差和誤差。因此，對(duì)稅收優(yōu)惠政策在振興東北老工業(yè)基地中能夠起到刺激投資、促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新等方面的作用，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理定位，不宜孤立獨(dú)行，而應(yīng)當(dāng)與其它相關(guān)政策有機(jī)融合，優(yōu)化組合，同向激勵(lì)，配套實(shí)施，協(xié)同產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目規(guī)劃等主體政策，積極發(fā)揮引導(dǎo)作用，充分彰顯政策合力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展等振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。制定和實(shí)施振興東北地區(qū)老工業(yè)基地的稅收政策，應(yīng)當(dāng)與金融、投資和財(cái)政等相關(guān)政策進(jìn)一步協(xié)調(diào)配合，切實(shí)形成多種政策同向支撐的集成力量，繼續(xù)加大對(duì)國(guó)有企業(yè)改組、改制、增效的鼎力支持，鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)化組合，吸引民營(yíng)、國(guó)外資本參與國(guó)有企業(yè)改組、改制和增效。應(yīng)當(dāng)借鑒上海市和廣東省4市跨境貿(mào)易以人民幣結(jié)算試點(diǎn)實(shí)行出口貨物退(免)稅政策的相應(yīng)做法，對(duì)東北地區(qū)邊境貿(mào)易乃至一般貿(mào)易以人民幣結(jié)算的出口貨物實(shí)行退(免)稅政策，以利于加快東北地區(qū)邊境貿(mào)易等對(duì)外貿(mào)易發(fā)展。

3.稅收政策之近期和中遠(yuǎn)期政策要科學(xué)安排、有機(jī)銜接。恰如老工業(yè)基地經(jīng)歷漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程漸進(jìn)形成，東北老工業(yè)基地的振興也必然是一項(xiàng)較長(zhǎng)時(shí)期的工作，不可能一蹴而就。國(guó)家實(shí)有必要根據(jù)老工業(yè)基地振興不同階段的目標(biāo)和任務(wù)，制定、補(bǔ)充或修訂相應(yīng)的稅收政策。隨著稅制改革的推進(jìn)，增值稅轉(zhuǎn)型、企業(yè)所得稅加速稅前扣除等政策已陸續(xù)推廣至全國(guó)，國(guó)家給予東北老工業(yè)基地的稅收扶持政策已經(jīng)不再具有“特”字光環(huán)。當(dāng)前，東北老工業(yè)基地振興還處于起步階段，仍亟需國(guó)家給予持續(xù)、有力的政策支持，研究制定繼續(xù)進(jìn)一步支持東北老工業(yè)基地振興之中長(zhǎng)期發(fā)展的稅收政策及其實(shí)施的規(guī)制。

4.稅收政策的直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠要科學(xué)設(shè)計(jì)、合理組合。對(duì)于以能源、重工業(yè)為主，急需設(shè)備更新?lián)Q代投資的大型國(guó)有企業(yè)而言，增加加速折舊、投資抵免、再投資退稅等間接優(yōu)惠方式，則更有利于稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)投資作用的有效發(fā)揮。東北老工業(yè)基地的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)根據(jù)不同政策對(duì)象采取多元化方式，在沿用直接優(yōu)惠方式的同時(shí)，適當(dāng)多采用加速折舊、投資抵免及再投資退稅等間接優(yōu)惠方式，以鼓勵(lì)投資，減少投資風(fēng)險(xiǎn)，為東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。同時(shí)也可以兼顧財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。

［1］國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.東北地區(qū)振興規(guī)劃［EB/OL］.http:∥www.gov.cn/gzdt/2007-08/20/content_721632.htm.

［2］中共中央，國(guó)務(wù)院.中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)［EB/OL］.http:∥www.china.com.cn/fangtan/zhuanti/zxdongbei/2009 - 12/08/content_19029192.htm.

［3］國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)［EB/OL］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2009-10/27/content_18772987.htm.

［4］國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整金融保險(xiǎn)業(yè)稅收政策有關(guān)問(wèn)題的通知［EB/OL］.http://www.china.com.cn.

［5］中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).東北地區(qū)2007年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析報(bào)告［EB/OL］http://chinaneast.xinhuanet.com/2008-03/06/content_12630056.htm.

［6］中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).東北地區(qū)2008年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析報(bào)告［EB/OL］.http://www.sdpc.gov.cn/zjgx/t20090226_263550.htm.

［7］生奇志，孫培山，趙希男.資源型工業(yè)基地國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較與東北振興對(duì)策［J］.科技管理研究，2006(10):17-20.

［8］Cong Dan yang，Li You hua，Tang Xiu qin.Financial Supports to the Rejuvenation of the Old Industrial Base of Northeast China［J］.Journal of Northeast Agricultural University(English Edition)，2004(2):184-186.

［9］Wang Yu can.Enterprises in Liaoning Old Industrial Base in China［J］.Time Education，2011(2):27-31.

［10］中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布2009年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)［EB/OL］.http:∥www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20100225_402622945.htm.

［11］財(cái)政部，國(guó)家稅務(wù)總局.財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整東北老工業(yè)基地部分礦山、油田企業(yè)資源稅稅額的通知［EB/OL］.http:∥www.zzsjw.gov.cn/shownews.asp?infid=752.

［12］財(cái)政部，國(guó)家稅務(wù)總局.財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《2004年?yáng)|北地區(qū)擴(kuò)大增值稅抵扣范圍暫行辦法》的通知［EB/OL］.http:∥ www.js - n - tax.gov.cn/Page/StatuteDetail.aspx?StatuteID=4655.

［13］財(cái)政部，國(guó)家稅務(wù)總局.財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)東北地區(qū)擴(kuò)大增值稅抵扣范圍政策的緊急通知［EB/OL］.http:∥baike.baidu.com/view/3061011.htm.

［14］財(cái)政部，國(guó)家稅務(wù)總局.財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于豁免東北老工業(yè)基地企業(yè)歷史欠稅有關(guān)問(wèn)題的通知［EB/OL］.http:∥baike.baidu.com/view/3060998.htm.

［15］遼寧省人民政府.遼寧省人民政府2010年工作報(bào)告［EB/OL］.http:∥www.gov.cn/test/2010-02/05/content_1528857_3.htm.

［16］吉林省人民政府.吉林省人民政府2010年工作報(bào)告［EB/OL］.http:∥www.gov.cn/test/2010-02/04/content_1528221.htm.

［17］黑龍江省人民政府.黑龍江省人民政府2010年工作報(bào)告［EB/OL］.http:∥www.gov.cn/test/2010-02/05/content_1528896.htm.

［18］遼寧省人民政府.遼寧老工業(yè)基地振興規(guī)劃［EB/OL］.http:∥wenku.baidu.com/view/b404d12e0066f5335a8121d8.html.