自然災(zāi)害救助中政府職能探討

張新文，羅倩倩

(廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西 南寧 530006)

轉(zhuǎn)型時期的中國是一個劇烈變化的社會，自然災(zāi)害的發(fā)生是考驗(yàn)政府是否成功轉(zhuǎn)型的重要指標(biāo)。不管構(gòu)建的是“大政府”，還是“小政府”，在公共管理過程中能否實(shí)施積極的災(zāi)害救助，是公眾衡量政府優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。自然災(zāi)害在不同時空的發(fā)生，不僅給公民的生命財產(chǎn)造成嚴(yán)重的損失，也影響社會的和諧和穩(wěn)定發(fā)展。我國政府高度重視對自然災(zāi)害的預(yù)防與救助，不斷完善自然災(zāi)害救助機(jī)制。然而，政府對自然災(zāi)害救助與人民的期望、社會的發(fā)展要求仍存在較大差距。因此，研究政府在自然災(zāi)害救助中的職能，有助于政府有針對性地采取措施，提高自然災(zāi)害救助能力。

一、我國自然災(zāi)害的基本情況

自然災(zāi)害是指由于自然異常變化造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失、資源破壞等現(xiàn)象或一系列事件。我國幅員遼闊，地形、自然、地理、氣候等條件復(fù)雜多樣，每年都會不同程度地發(fā)生各類自然災(zāi)害，給局部或大范圍地區(qū)造成毀滅性打擊，是世界上受自然災(zāi)害影響深重的國家之一。

我國自然災(zāi)害發(fā)生情況可歸結(jié)為以下幾方面:

(一)自然災(zāi)害種類繁多

據(jù)史料統(tǒng)計(jì)，我國除了沒有發(fā)生火山災(zāi)害外，其他的自然災(zāi)害都在我國不同程度的出現(xiàn)過，主要包括干旱、地震、臺風(fēng)、洪澇、高溫、泥石流、山體滑坡、海嘯、道路結(jié)冰、冰雹、暴風(fēng)雪、崩塌、沙塵暴、林火、病蟲害、赤潮等。在各種災(zāi)害中，干旱、洪澇、地震、臺風(fēng)的危害最大。

近幾年，我國部分地方深受大旱、強(qiáng)震的影響。以2010年為例，西南五省年初發(fā)生特干旱，持續(xù)時間長、影響范圍廣、受旱程度深、損失嚴(yán)重;全年4級以上地震發(fā)生次數(shù)明顯高于常年均值，全年地震災(zāi)害造成損失大小均為近10年來的第二位，僅低于2008年。

(二)災(zāi)害頻繁，重大自然災(zāi)害連發(fā)

古代曾有“三歲一饑、六歲一衰、十二歲一荒”之說，形象反映出我國災(zāi)害發(fā)生頻率高、強(qiáng)度大、損失嚴(yán)重的特點(diǎn)。據(jù)史料統(tǒng)計(jì)，在公元前206年至1949年的2 155年中，共發(fā)生水災(zāi)1 029次，較大的旱災(zāi)1 056次，死亡萬人以上的災(zāi)害平均10年～20年出現(xiàn)一次。新中國成立60年以來，我國每年都會多次受到干旱、洪澇的影響，低溫冷凍天氣每年出現(xiàn)的次數(shù)也較多，每年大約有2億人遭受不同程度的自然災(zāi)害。

表1 新中國成立以來重大自然災(zāi)害

由表1的數(shù)據(jù)可知，從新中國成立至20世紀(jì)末這50年時間里，平均每10年發(fā)生1.8次重大自然災(zāi)害;21世紀(jì)以來，重大自然災(zāi)害的出現(xiàn)有明顯的加大趨勢，在近10年的時間里，我國就發(fā)生了4次重大自然災(zāi)害，遠(yuǎn)高于20世紀(jì)平均水平。重大自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，給人民的工作生活帶來重創(chuàng)。

(三)災(zāi)害發(fā)生范圍廣，季節(jié)性、地域性強(qiáng)

長期以來，我國相繼遭受著多種自然災(zāi)害的考驗(yàn)，災(zāi)害的分布地域廣，全國各省區(qū)均受到過不同程度的自然災(zāi)害影響。自然災(zāi)害的發(fā)生，與復(fù)雜多樣的自然環(huán)境息息相關(guān)，災(zāi)害的發(fā)生呈現(xiàn)季節(jié)性與地域性。干旱主要發(fā)生春秋兩季，集中在西北黃土高原和華北平原;洪澇主要發(fā)生在夏秋兩季，主要分布在七大江河流域，特別是長江中下游和淮河流域。與此同時，南方地區(qū)多是高山丘陵，降水不均，冬春兩季時常引起旱災(zāi);東部屬季風(fēng)區(qū)域，季風(fēng)進(jìn)退強(qiáng)度有時也會帶來大面積旱澇災(zāi)害。

(四)災(zāi)害破壞力強(qiáng)，造成損失嚴(yán)重

表2 2005～2010年我國自然災(zāi)害情況統(tǒng)計(jì)

如表2數(shù)據(jù)顯示:自然災(zāi)害給我國造成了巨大的損失，成為制約社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。以2008年為例，1月初的低溫雨雪冰凍災(zāi)害造成我國南方大部分地區(qū)不同程度受災(zāi)，造成直接經(jīng)濟(jì)損失1 595億元，死亡162人;全年共發(fā)生5級以上地震87次，死亡近7萬人，造成直接經(jīng)濟(jì)損失8 523億元，其中汶川地震的震級達(dá)8.0級，造成直接經(jīng)濟(jì)損失8 451億元。

長期以來，我國相繼遭受著多種自然災(zāi)害的考驗(yàn)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人類活動的增強(qiáng)，自然災(zāi)害造成的損失還在以更快的速度增長。據(jù)聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)的預(yù)測分析，全球氣候變暖正使當(dāng)今世界面臨著前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，未來我國自然災(zāi)害風(fēng)險將不斷增加。

二、我國政府在自然災(zāi)害救助中的地位與自然災(zāi)害救助的實(shí)施現(xiàn)狀

自然災(zāi)害的發(fā)生具有時空上的突發(fā)性和強(qiáng)烈破壞性等特性，往往讓人措手不及，導(dǎo)致無家可歸、衣食無著，此外，自然災(zāi)害還可能帶來一系列難以控制的次生災(zāi)害連鎖反應(yīng)。因此，由社會自治來應(yīng)對災(zāi)害的發(fā)生既不現(xiàn)實(shí)也不可能。在現(xiàn)代社會，任何國家的法律在規(guī)定公民義務(wù)的同時，也規(guī)定了公民的生存權(quán)受到國家保障，管理公共事務(wù)、維護(hù)社會穩(wěn)定、保證公民的安居樂業(yè)是政府的職責(zé)。政府作為“護(hù)公民生命及財產(chǎn)免于災(zāi)害使命”的最高承擔(dān)者，在災(zāi)害發(fā)生后，需要采取有力措施，組織人力、物力、財力進(jìn)行救濟(jì)，使災(zāi)民早日脫離災(zāi)難的陰霾。如果政府置災(zāi)民生死于不顧，將會使本來就已遭破壞的社會秩序更加混亂、失控。早在2 500年前的先秦時期，我們的祖先就認(rèn)識到:“善為國者必先除五害。水一害也，旱一害也，風(fēng)霧雹霜一害也，疬(瘟疫)一害也，火一害也，此謂五害。五害已除，人乃可治?！?《管子·度地篇》)?？梢?，無論從現(xiàn)代國家發(fā)展的需要，還是歷史潮流發(fā)展來看，政府是自然災(zāi)害救助責(zé)無旁貸的主體。

我國自然災(zāi)害頻繁，自然災(zāi)害救助任務(wù)十分艱巨。新中國成立以來，政府在自然災(zāi)害救助工作中不斷努力，災(zāi)害救助能力不斷提升，逐步形成具有中國特色的自然災(zāi)害救助體系。一是完善了相關(guān)法律法規(guī)，政府針對自然災(zāi)害救助先后頒布和實(shí)施了許多相關(guān)法律法規(guī)，如《災(zāi)害應(yīng)急救助工作規(guī)程》(2004年)、《災(zāi)民生活救助條例》(2005年)、《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》(2006年)、《救災(zāi)捐贈管理辦法》(2008年)、《自然災(zāi)害救助條例》(2010)等，這些規(guī)章一定程度上可以規(guī)范救災(zāi)工作管理運(yùn)行機(jī)制，保障救濟(jì)對象的基本生活權(quán)益，促進(jìn)救災(zāi)工作有法可依。二是確立了災(zāi)害管理領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行各級黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門分工負(fù)責(zé)，災(zāi)害分級管理。三是健全了救災(zāi)預(yù)案體系。2006年1月10日國務(wù)院頒布了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，這是一個典型的針對各類自然災(zāi)害并在內(nèi)容上具有綜合性的專項(xiàng)預(yù)案。與此同時，民政部和各省、市、自治區(qū)以及大部分市、縣也都建立了災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系，保證出現(xiàn)災(zāi)情都能夠按照預(yù)案啟動應(yīng)急救災(zāi)機(jī)制，開展救災(zāi)工作。四是建立了災(zāi)害預(yù)警體系，基本能夠做到在最短的時間內(nèi)盡快發(fā)布災(zāi)情信息，使人們能夠避險逃生，使政府和社會能夠掌握救災(zāi)工作的主動權(quán)。五是建立了救災(zāi)物資儲備體系。目前，設(shè)立了天津、武漢、沈陽、哈爾濱、合肥、南寧、鄭州、長沙、成都和西安等10個中央級救災(zāi)儲備物資庫，全國救災(zāi)物資儲備網(wǎng)已基本形成，基本能夠保證在災(zāi)情發(fā)生的24小時內(nèi)緊急調(diào)運(yùn)救災(zāi)物資，發(fā)放到災(zāi)民手中，典型的實(shí)例如2008年的汶川大地震和2010年舟曲泥石流災(zāi)害。即便如此，我國政府的自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系也在部分方面暴露出一些亟待加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)，如下所示:

(一)缺乏統(tǒng)一的災(zāi)害救助組織機(jī)構(gòu)，救援部門間協(xié)調(diào)不足

我國現(xiàn)有自然災(zāi)害救助應(yīng)對組織體制涉及幾十個行政職能部門，實(shí)行分災(zāi)類、分部門的減災(zāi)管理模式，例如地震局負(fù)責(zé)地震監(jiān)測與防震減災(zāi)，水利部門負(fù)責(zé)洪災(zāi)，民政部門負(fù)責(zé)災(zāi)害救濟(jì)等，沒有任何部門承擔(dān)起綜合指揮、協(xié)調(diào)組織的職能。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，只能靠臨時成立的防災(zāi)減災(zāi)小組，這無疑使得資源在短時間內(nèi)無法得到有效的配置，從而錯失救援最佳時機(jī)。缺乏統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)部門，還會造成各部門各自為戰(zhàn)的混亂局面，嚴(yán)重影響救援行動的展開。

(二)抗災(zāi)救災(zāi)物資儲備體系薄弱

全國10個中央級救災(zāi)物資儲備庫中儲備的主要是救災(zāi)帳篷，地方儲備的救災(zāi)物資也僅限于帳篷、棉衣、棉被和少量的救生裝備。救災(zāi)物資儲備品種單一且數(shù)量有限，遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)對特大自然災(zāi)害救助的需要。例如，在2008年的汶川大地震中，最缺乏的是基本藥品，而儲備庫卻幾乎沒有，這給救災(zāi)帶來了極大地困難。

(三)專業(yè)緊急救援人員隊(duì)伍建設(shè)落后

無論從數(shù)量還是質(zhì)量上，我國都非常缺乏專業(yè)緊急救援人員，只有幾百人的國家救援隊(duì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，中亞許多國家都有幾萬人的專業(yè)救援隊(duì)伍，俄羅斯更是有五十多萬人的專業(yè)救援隊(duì)伍。以地震災(zāi)害為例，我國的專業(yè)救援人員僅兩百多人，而日本的專業(yè)救援人員有1 500多人，差距是非常明顯的。

(四)社會公眾減災(zāi)意識薄弱

目前，災(zāi)害風(fēng)險日益增大，而公眾的防災(zāi)、減災(zāi)知識則相當(dāng)缺乏，公眾的自救互救能力與防災(zāi)減災(zāi)的要求相距甚遠(yuǎn)。汶川地震發(fā)生時，四川安縣桑棗中學(xué)因?yàn)閹熒由行?，無人傷亡，被網(wǎng)民譽(yù)為“最?！敝袑W(xué)。這是一種辛酸的褒獎，更是對公民災(zāi)害防范意識薄弱的嚴(yán)厲鞭撻。泥石流的產(chǎn)生與當(dāng)?shù)厥腔?、泥石流、地震多發(fā)地帶有直接的關(guān)系，更與一定時期內(nèi)強(qiáng)降雨有著密切聯(lián)系，公眾若有強(qiáng)烈災(zāi)害意識，完全有時間選擇逃生。但由于人們的災(zāi)害教育薄弱，缺乏躲避災(zāi)難的意識，甘肅舟曲縣特大山洪泥石流災(zāi)害最終釀成1 471人遇難、294人失蹤、舟曲縣5公里長500米寬的區(qū)域被夷為平地的悲劇。

此外，我國尚未建立起巨災(zāi)保險制度，利用保險手段分散巨災(zāi)風(fēng)險的能力比較有限，社會捐助與民政救濟(jì)遠(yuǎn)不能夠滿足災(zāi)后重建的大量資金需求。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，汶川大地震中保險行業(yè)的理賠未過億，這個數(shù)字與美國卡特里娜颶風(fēng)近600億美元的保障賠付額存在天壤之別。

三、國外政府在自然災(zāi)害救助中的經(jīng)驗(yàn)

在人類生活中，自然災(zāi)害永遠(yuǎn)與人類相伴。在與自然災(zāi)害進(jìn)行抗?fàn)幍倪^程中，特別是發(fā)達(dá)的多災(zāi)國家，通過積累經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)總結(jié)，健全完善了一套災(zāi)害救助體系。“他山之石，可以攻玉”，我國現(xiàn)處于社會轉(zhuǎn)型時期，政府災(zāi)害救助不僅是保障人民生命安全、維護(hù)社會穩(wěn)定的政府職能的要求，更是提升政府形象、提高公信力的重要途徑。借鑒國外政府應(yīng)對自然災(zāi)害的成功經(jīng)驗(yàn)，對于優(yōu)化我國政府自然災(zāi)害救助的職能有積極的指導(dǎo)意義。具體而言，國外政府的自然災(zāi)害救助有如下的一些經(jīng)驗(yàn):

(一)完備的災(zāi)害救助法律法規(guī)體系

西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)對突發(fā)性重大自然災(zāi)害有著完備的立法。日本作為重災(zāi)大國是全球較早制定災(zāi)害救助管理法的國家，早在1880年，政府就頒布了旨在應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的《備荒儲蓄法》，實(shí)現(xiàn)物資儲備的法律化。目前日本已制定防災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)約40部，其中具有代表性的有:《災(zāi)害救助法》(1947年)，規(guī)定各級政府制訂突發(fā)性災(zāi)害的救助計(jì)劃，建立救助組織以及作好危機(jī)應(yīng)對的勞務(wù)、物資、設(shè)備、資金的準(zhǔn)備工作;《災(zāi)害對策基本法》(1961年)，規(guī)范緊急狀態(tài)中防災(zāi)組織、防災(zāi)計(jì)劃、應(yīng)對災(zāi)害危機(jī)的管理方法、技術(shù)、方案、基本對策等。美國也是一個救災(zāi)法律完備的國家，1950年就制定了《災(zāi)害救助法》，規(guī)范緊急狀態(tài)下的重大災(zāi)難救助，1970年做了重大修改;美國國會立法規(guī)定“911”作為國家報警和求助特別服務(wù)號碼;1977年通過了《地震災(zāi)害減輕法》，以規(guī)范大地震緊急狀態(tài)下緊急救援的對策和方法。

(二)健全的災(zāi)害救助組織機(jī)制

目前一些法治發(fā)達(dá)的國家都建立了統(tǒng)一應(yīng)對突發(fā)事件的政府機(jī)構(gòu)。美國在“9·11”事件后建立了聯(lián)邦政府下的“國土安全部”，將原先較為分散的包括“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)”在內(nèi)的行政機(jī)構(gòu)都囊括其中，進(jìn)行統(tǒng)一指揮，提高了應(yīng)對突發(fā)事件的各項(xiàng)政府工作的效率。日本建立了集中統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮和組織體系，成立了“防災(zāi)省”，中央政府設(shè)有防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣，建立了從中央到地方的防災(zāi)信息系統(tǒng)及應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)。首相是危機(jī)管理的最高指揮官，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)各個部門之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)。這些統(tǒng)一集中的組織和工作機(jī)制都保證了防震減災(zāi)及應(yīng)對其他自然災(zāi)害工作的有效開展，提高了政府應(yīng)對自然災(zāi)害工作的效率。

(三)完整的預(yù)警自救體系

在一些發(fā)達(dá)國家，小學(xué)就開設(shè)專門課程，教育孩子如何應(yīng)對地震、大雪、暴雨等各種自然災(zāi)害，使民眾在災(zāi)害發(fā)生時知道如何進(jìn)行自救和互救，而不是處于單純等待救援的被動狀態(tài)。日本政府通過宣傳手冊向國民大力普及各種災(zāi)害知識，把每年的9月1日、8月30日至9月5日這一周分別定為“防災(zāi)日”和“防災(zāi)周”，日本首相和重要大臣在此期間都要參加政府組織的不同方式的災(zāi)害宣傳、防災(zāi)自救活動。同時，日本各地還有許多模擬地震、火災(zāi)等情景的防災(zāi)體驗(yàn)中心，把災(zāi)害遺址作為災(zāi)害教育基地，免費(fèi)向市民開放。當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生時，在日本看到的不是慌亂、搶購食物、哄抬物價等現(xiàn)象，而是有條不紊地聽從指揮疏散。在美國，公民應(yīng)急指南的名稱為“Are you ready?”(你準(zhǔn)備好了嗎?)其中涵蓋了公民所能遇到的各種災(zāi)害以及災(zāi)害中的自救方法。通過這種形式的宣傳，使公眾增強(qiáng)了災(zāi)害意識，提高了自我災(zāi)害中自我保護(hù)、自我救助的能力。

(四)成熟的災(zāi)害保險體系

完善的巨災(zāi)保障救助包括三個層次:政府的基礎(chǔ)緊急救助、保險行業(yè)的補(bǔ)償救助、慈善等民間救助。國外發(fā)達(dá)國家歷來高度重視對巨災(zāi)風(fēng)險的管理，對巨災(zāi)保險的發(fā)展給予了很大的支持和保護(hù)。日本農(nóng)業(yè)保險模式是世界范圍內(nèi)成功的典范，政府法律支持和推動，強(qiáng)制保險和自愿保險相結(jié)合，政府補(bǔ)貼保費(fèi)，作為農(nóng)業(yè)保險后盾，接受再保險。美國推行的是以政府為主導(dǎo)的非盈利性巨災(zāi)保險計(jì)劃，1968年美國國會通過《全國洪水保險法》，政府與民營保險公司合作，由民營保險公司銷售洪水保險，洪水保險基金資金由保險費(fèi)和財政部的貸款構(gòu)成，政府是風(fēng)險最終承擔(dān)者。英國采用的保險模式是以市場化為基礎(chǔ)，風(fēng)險由保險公司承擔(dān)，政府與保險行業(yè)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，保險行業(yè)自愿將洪水風(fēng)險納入標(biāo)準(zhǔn)家庭及小企業(yè)財產(chǎn)保單的責(zé)任范圍之內(nèi)，業(yè)主可以自愿在市場上選擇保險公司進(jìn)行投保，保險公司通過再保險公司進(jìn)一步分散風(fēng)險。

四、優(yōu)化我國政府自然災(zāi)害救助職能的建議

(一)政府在自然災(zāi)害救助中的法律規(guī)范約束職能

縱觀各國災(zāi)害救助的產(chǎn)生和發(fā)展歷程，都是以相關(guān)的立法來推動和發(fā)展的。在救助實(shí)踐中，面臨災(zāi)害救助準(zhǔn)備措施不足、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不完善、災(zāi)后救助制度缺乏、救助款物監(jiān)管不嚴(yán)等問題，急需災(zāi)害救助方面的法規(guī)來規(guī)范救助工作。

政府作為立法推動者和參與者，應(yīng)建立一套權(quán)責(zé)分明的、能夠規(guī)范約束各地災(zāi)害救助工作的法律制度。在現(xiàn)實(shí)中，虛報災(zāi)情、貪污挪用救助款等違法亂紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生，而我國現(xiàn)行監(jiān)督約束主要以行政處罰為主，打擊力度較小以至不能引起重視。因此，一方面要實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，接受公民的監(jiān)督;另一方面要嚴(yán)肅法紀(jì)，對救災(zāi)中的違法行為加大懲處力度，只有這樣才能有效遏制違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。

(二)政府在自然災(zāi)害救助中的物質(zhì)保障職能

自然災(zāi)害的發(fā)生，會嚴(yán)重影響日常生活秩序，危及群眾的生命安全。保障人民的基本生存權(quán)利，是政府最基本的職責(zé)。災(zāi)害發(fā)生后，政府要審時度勢，迅速解救被困群眾，妥善安排災(zāi)民生活，向?yàn)?zāi)民提供衣、食、住等方面的基本物質(zhì)幫助。首先，應(yīng)設(shè)立災(zāi)害救助專項(xiàng)基金，保障儲備物質(zhì)的資金來源。其次，各地政府應(yīng)根據(jù)本地災(zāi)害發(fā)生特點(diǎn)有側(cè)重地儲備物質(zhì)，如地震多發(fā)區(qū)可儲備一定數(shù)量的挖掘機(jī)、擔(dān)架等救生設(shè)備，而雪災(zāi)多發(fā)區(qū)則應(yīng)多儲備棉衣被等保暖物資。再次，在儲備庫選址方面，要充分考慮交通、物資來源等條件，自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)也應(yīng)設(shè)物資儲備庫。

(三)政府在自然災(zāi)害救助中的組織職能

現(xiàn)代社會對自然災(zāi)害極為敏感，而自然災(zāi)害的緊急救助需要有統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過借鑒國外災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)，在災(zāi)害頻發(fā)的趨勢下，建立一個由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理災(zāi)害救助的工作部門，并建立與其他相關(guān)部門合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由單一減災(zāi)向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變，顯得尤為必要。同時也要注意到，要從整體角度大規(guī)模地調(diào)動資源和控制局勢，政府顯然不是萬能的。各類社會組織往往能夠給政府大規(guī)模緊急救助以有力的配合。因此，政府需要鼓勵各種形式的社會互助。一是宣傳發(fā)動，利用輿論工具多做宣傳，使災(zāi)民生活困境為社會各界知曉，激發(fā)廣大人民的同情心，踴躍捐贈;二是指導(dǎo)協(xié)調(diào)社會組織開展救助，避免民間組織各自為政而發(fā)生重復(fù)救助、資源浪費(fèi)等問題。此外，政府應(yīng)鼓勵公民與社會組織之間的互助互濟(jì)行為，對各類捐助主體給予精神方面的嘉獎，提高社會力量投入救助的積極性。

(四)政府開展自然災(zāi)害的教育職能

國外很多國家政府非常注重對國民進(jìn)行災(zāi)害教育。在現(xiàn)實(shí)中，我國政府很少對公眾進(jìn)行災(zāi)害教育，導(dǎo)致大多數(shù)公民自我災(zāi)害救助意識薄弱，自然災(zāi)害發(fā)生時，在恐慌中不知所措。面對頻發(fā)的自然災(zāi)害，各級政府要通過多種渠道在社會各個層面及環(huán)節(jié)上宣傳災(zāi)害基本知識，增強(qiáng)公民災(zāi)害防范意識;增加日常自然災(zāi)害應(yīng)急演練，增強(qiáng)人們?yōu)暮ψ跃纫约熬戎说哪芰?。除了加?qiáng)國民個人災(zāi)害教育外，政府要加強(qiáng)救援隊(duì)伍的專業(yè)教育與訓(xùn)練。目前我國還沒有救援教育和訓(xùn)練的專門機(jī)構(gòu)，這一局面對救援隊(duì)伍的發(fā)展與強(qiáng)大極為不利。因此，大力發(fā)展救援專業(yè)教育與訓(xùn)練，提高公民自身以及救援隊(duì)伍應(yīng)對災(zāi)害的能力是考驗(yàn)政府救災(zāi)能力的體現(xiàn)。此外，在災(zāi)害發(fā)生后，還需要引入精神衛(wèi)生救助，幫助災(zāi)民克服消極情緒和心態(tài)。

(五)政府支持災(zāi)害保險事業(yè)發(fā)展的職能

我國目前巨災(zāi)風(fēng)險管理體制尚不完善，商業(yè)巨災(zāi)保險落后。公眾的巨災(zāi)保險意識薄弱，過度依賴政府與社會捐贈來進(jìn)行救助補(bǔ)償，這會給政府財政造成巨大壓力，也不能有效滿足災(zāi)民的補(bǔ)償需求。因此，發(fā)展災(zāi)害保險事業(yè)勢在必行。而且從國際經(jīng)驗(yàn)來看，很多國家政府都直接或間接介入巨災(zāi)保險市場。我國政府作為重要的救災(zāi)主體，首先要積極、科學(xué)、及時地頒布災(zāi)害保險等相關(guān)政策，對部分自然災(zāi)害如洪水、地震等實(shí)行強(qiáng)制性保險。其次，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，由國家財政出資，建立巨災(zāi)保險基金，每年提出一定比例作為保險費(fèi)的補(bǔ)貼。再次，對商業(yè)保險公司承保巨災(zāi)風(fēng)險給予稅收優(yōu)惠。最后，加大政府宣傳力度，鼓勵廣大老百姓投保巨災(zāi)保險，在全社會分散風(fēng)險。

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