城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的農(nóng)村最低生活保障制度分析與完善

顏 凱

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030)

一、我國(guó)農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀

繼1992年山西省左云縣率先開(kāi)展農(nóng)村低保工作以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度不斷完善，2007年國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中指出要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障，從此，我國(guó)進(jìn)入了全面建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度的新階段。從圖1來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)取得了較好的成果，截至2009年年底，已有4 770萬(wàn)農(nóng)村居民享受到最低生活保障。從整體來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)行情況較好的主要在中東部，部分中西部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障雖然建立，但是存在標(biāo)準(zhǔn)低、范圍小、資金籌集困難等問(wèn)題。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)差距日漸明顯，農(nóng)村最低生活保障制度的完善顯得尤為重要。

圖1 2001年～2009年我國(guó)農(nóng)村最低生活保障人數(shù)變化情況

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的原則

總結(jié)國(guó)內(nèi)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和其他國(guó)家社會(huì)保障制度發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，可以得出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村最低生活保障制度，必須要遵循以下幾個(gè)原則:

1.城鄉(xiāng)平等

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，到2009年年底農(nóng)村人口71 288萬(wàn)人，占全國(guó)人口的53.41%，農(nóng)民作為中國(guó)社會(huì)成員的主要組成部分，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展作出了重要的貢獻(xiàn)，理應(yīng)和城鎮(zhèn)居民享有同樣的最低生活保障制度所賦予的權(quán)利，只有這樣才能充分體現(xiàn)最低生活保障制度作為社會(huì)保障體系最后一條底線的公平性。

2.統(tǒng)籌而非統(tǒng)一

不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大差異，同一地區(qū)的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的收入水平和生活水平也有較大的差距。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況建立最低生活保障制度，通過(guò)統(tǒng)籌來(lái)阻止當(dāng)前低保制度在城鄉(xiāng)和地區(qū)間不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，把差距控制在合理的范圍之內(nèi)。

3.政府主導(dǎo)

在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的背景下，有很大比例的貧困者貧困的原因不僅僅是單純的個(gè)人因素，更多的是社會(huì)的壓力所導(dǎo)致。政府應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)起保障每一個(gè)貧困公民的基本生存權(quán)利的責(zé)任，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障制度創(chuàng)造有利的社會(huì)條件。

三、城鄉(xiāng)最低生活保障的差異

1.城鄉(xiāng)保障水平差距過(guò)大，農(nóng)村保障水平過(guò)低

受我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)影響，我國(guó)城鄉(xiāng)低保水平存在較大的差距。

表1 2011年我國(guó)部分城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn) (元/月)

由表1可以看出，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，因此低保的標(biāo)準(zhǔn)差異也比較大，2010年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)最低生活保障水平平均為251.2元，農(nóng)村平均水平為117元，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政實(shí)力雄厚，保障水平較高，在廣大的中西部地區(qū)，受財(cái)力影響，低保標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低。從總體上分析，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍低于城市，不少地方的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)貙?shí)際貧困線。

2.最低生活保障城鄉(xiāng)覆蓋面差距大

據(jù)2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2010年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)達(dá)到2 311.1萬(wàn)人，1 137.7萬(wàn)戶，基本上實(shí)現(xiàn)全覆蓋;農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為5 228.4萬(wàn)人，與往年相比增加468.4萬(wàn)人，但是仍有一部分農(nóng)村貧困人員無(wú)法享受農(nóng)村最低生活保障。在一些中西部地區(qū)，由于低保制度本身原因，低保制度難以發(fā)揮其作用，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村低保的“應(yīng)保盡?！边€有不小的困難。

3.農(nóng)村最低生活保障資金供給缺乏穩(wěn)定的機(jī)制

我國(guó)城市居民最低生活保障資金由縣級(jí)以上人民政府列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，納入財(cái)政低保專戶，專款專用，按進(jìn)度撥付，財(cái)政支持力度大。而在農(nóng)村最低生活保障的保障資金都是由縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體按一定的比例來(lái)共同承擔(dān)的。中央和省(區(qū)、市)財(cái)政雖然也撥付了一定的農(nóng)村低保資金，但主要是重點(diǎn)補(bǔ)助財(cái)政困難的地區(qū)，農(nóng)村低保資金的主要來(lái)源仍然是以市、縣財(cái)政為主。這種資金供給模式難以滿足低保救助工作的需求，致使一些地方的低保制度建設(shè)發(fā)展緩慢。

4.農(nóng)村最低生活保障缺乏規(guī)范性

迄今為止，關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的相關(guān)規(guī)定，除民政部印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》(民辦發(fā)[1996]28號(hào))以及《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，對(duì)在有條件的地區(qū)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度提出原則性指導(dǎo)意見(jiàn)外，對(duì)于專門規(guī)范農(nóng)村低保工作的全國(guó)性文件仍然缺乏。各地農(nóng)村最低生活保障工作大多是依據(jù)各地制定的有關(guān)政策開(kāi)展的，保障工作落實(shí)得不夠規(guī)范，也面臨很多困難，在管理和運(yùn)行中更是困難重重，特別是各地沒(méi)有統(tǒng)一的管理體制模式，在實(shí)施過(guò)程中許多地區(qū)依賴上一級(jí)，缺乏主動(dòng)性，很大程度上降低了農(nóng)村最低生活保障制度的效率。

四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的農(nóng)村低保制度的完善

1.完善相關(guān)規(guī)范及法規(guī)

隨著我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的逐步完善以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的不斷開(kāi)展，農(nóng)村最低生活保障制度的規(guī)范化與法制化建設(shè)顯得尤為緊迫。在相關(guān)的法規(guī)中應(yīng)對(duì)最低生活保障的對(duì)象確定、低保標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施過(guò)程、資金的籌集及對(duì)象后期審核機(jī)制進(jìn)行完善，使最低生活保障制度在實(shí)施中有法可依，增強(qiáng)其公開(kāi)性、透明性。同時(shí)，還應(yīng)對(duì)農(nóng)村低保管理機(jī)構(gòu)、工作人員作出相應(yīng)的規(guī)范，加強(qiáng)其工作效率，確保低保工作的順利進(jìn)行。

2.建立最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

在確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)本著既能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活水平，又要避免因標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高出現(xiàn)福利依賴現(xiàn)象。在制定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中，國(guó)家民政部門應(yīng)提出參考性貧困線，針對(duì)不同地區(qū)制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)根據(jù)民政部標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，嘗試階梯式的低保標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)確定時(shí)，可以采用我國(guó)目前廣泛應(yīng)用的食物能量法，即“首先根據(jù)營(yíng)養(yǎng)部門專家的意見(jiàn)選擇最低熱量攝入量(國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為每人每日2 100大卡熱量);其次選擇合理的食物消費(fèi)項(xiàng)目和數(shù)量;第三，結(jié)合調(diào)查得來(lái)的相應(yīng)的價(jià)格水平，計(jì)算出最低食品費(fèi)用支出;第四，用最低食品費(fèi)用支出除以合理的恩格爾系數(shù)，所得商即為貧困線”。另外，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，物價(jià)的不斷提高，對(duì)最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)逐年進(jìn)行調(diào)整。

3.完善最低生活保障對(duì)象的甄別機(jī)制和退出機(jī)制

農(nóng)村最低生活保障制度是保障全體農(nóng)村絕對(duì)貧困居民最低生活的，其對(duì)象的確定是依據(jù)其全年人均收入水平是否低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村規(guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)在對(duì)象確定過(guò)程中在核算申請(qǐng)人家庭收入和財(cái)產(chǎn)方面缺乏科學(xué)的計(jì)算方法，因此，建立科學(xué)、規(guī)范的操作方法是甄別低保對(duì)象的首要前提。確定低保對(duì)象時(shí)，政府需要充分利用群眾相互了解的信息，展開(kāi)群眾評(píng)議。張時(shí)飛提出采用“參與式貧富排序方法”來(lái)識(shí)別農(nóng)村低保對(duì)象，即依據(jù)熟知社區(qū)情況的居民對(duì)貧困的定義和看法，決定誰(shuí)是社區(qū)最貧困者，誰(shuí)在社區(qū)中相對(duì)富裕，并將社區(qū)中所有住戶按貧富程度進(jìn)行分類和排序，以確定應(yīng)該接受救助者。在確定保障對(duì)象后，對(duì)保障對(duì)象應(yīng)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，設(shè)立獨(dú)立的農(nóng)村家庭收入調(diào)查系統(tǒng)，對(duì)保障對(duì)象家庭情況實(shí)行一年一審，對(duì)扶持后已經(jīng)脫離最低保障線的應(yīng)及時(shí)收回證件，取消對(duì)其的補(bǔ)助，對(duì)新增加對(duì)象，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定來(lái)審批登記。

4.建立長(zhǎng)效的最低生活保障資金籌集機(jī)制

最低生活保障是最基本的公共服務(wù)工程，充足的低保資金是低保發(fā)展的必備條件。在完善低保資金的籌集方面，首先，應(yīng)加強(qiáng)政府財(cái)政的支持，建立中央、省、市、縣四級(jí)農(nóng)村低保資金籌資機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，省級(jí)財(cái)政為補(bǔ)充，縣級(jí)主要負(fù)責(zé)低保的實(shí)施工作。在發(fā)達(dá)地區(qū)，可主要以省縣為主，中央為輔的辦法。其次，充分發(fā)揮非政府組織力量，通過(guò)社會(huì)各界籌集低保資金。非政府組織可以通過(guò)建立低?；饡?huì)或者幫助政府管理運(yùn)作低?；?，以此緩解政府低保基金的財(cái)政壓力。第三，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)征統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，進(jìn)而補(bǔ)充最低生活保障基金。社會(huì)保障稅主要是在全國(guó)范圍內(nèi)征收，救助全國(guó)的低保人群，視其收入決定繳稅數(shù)額，從而進(jìn)一步避免貧困人口難以獲得社保的難題。

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