張坤明

隨著信息時(shí)代與經(jīng)濟(jì)全球化的到來(lái)，許多看上去似乎聯(lián)系不大，但本質(zhì)上有緊密相關(guān)的社會(huì)現(xiàn)象共同預(yù)示著一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨。我國(guó)社會(huì)面臨著很多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患，如果不防患于未然，預(yù)防與應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備不充分，就會(huì)面臨加大了的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的威脅。政府作為公共主體，在防范和化解各種類(lèi)型的公共風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)秩序和生態(tài)秩序的和諧等方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。

健全政府風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性

在充滿(mǎn)風(fēng)險(xiǎn)的全球化時(shí)代，無(wú)論是個(gè)人、集體，還是國(guó)家和政府都不可能免于危機(jī)的發(fā)生。因此，“危機(jī)應(yīng)對(duì)(危機(jī)決策)對(duì)許多國(guó)家具有極大的現(xiàn)實(shí)重要性，對(duì)所有國(guó)家則具有潛在的至關(guān)重要性．危機(jī)越是普遍或致命，有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)就越顯得關(guān)鍵?！薄ｏL(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的危機(jī)具有永恒性和普遍性，危機(jī)無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不有，個(gè)人、企業(yè)和組織為了保全自身的利益，都在積極進(jìn)行危機(jī)的防范和應(yīng)對(duì)。在危機(jī)應(yīng)對(duì)和危機(jī)管理過(guò)程中，政府因其所肩負(fù)的維護(hù)公共利益的責(zé)任和所擁有的公共權(quán)力，理應(yīng)成為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最重要的主體，相對(duì)個(gè)人和其他組織的風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)而言，政府的風(fēng)險(xiǎn)管理管理更為宏觀、更為廣泛、更為復(fù)雜。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，政府所要做的是把風(fēng)險(xiǎn)造成的損失控制在最小范圍。但傳統(tǒng)政府管理的重心是對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的管理，而忽略對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理。同時(shí)，政府對(duì)社會(huì)的管理力量投入也很有限。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代政府公共管理必須高度重視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理這已成為一種趨勢(shì)。

我國(guó)政府風(fēng)險(xiǎn)管理職能存在的問(wèn)題

一、政府風(fēng)險(xiǎn)管理理念淡薄。當(dāng)前，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中一直未能樹(shù)立起先進(jìn)的、非傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理理念，在這種理念的指導(dǎo)下，整個(gè)政府風(fēng)險(xiǎn)管理職能是建立在一種常態(tài)假設(shè)狀態(tài)上，政府部門(mén)管理者以及社會(huì)大眾都習(xí)慣于按常態(tài)規(guī)劃和開(kāi)展工作。但是，環(huán)境的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多元性等特點(diǎn)決定了基于常態(tài)假設(shè)的管理體系具有很大的脆弱性，很難應(yīng)對(duì)新環(huán)境的挑戰(zhàn)。沒(méi)有先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管理理念，政府公共風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建立就缺乏正確的指導(dǎo)思想，風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的建設(shè)就容易缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。

二、政府風(fēng)險(xiǎn)管理職能分散。政府風(fēng)險(xiǎn)管理職能分散主要是指政府發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理職能的相對(duì)不集中性。表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)決策的分散性、職能行使的分散性、協(xié)同運(yùn)作的分散性和職能影響的低效能性。導(dǎo)致政府風(fēng)險(xiǎn)管理職能分散的促成因素是多元的，其中最為重要的內(nèi)在誘因部門(mén)內(nèi)各項(xiàng)體制和制度的不健全。政府災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)管理職能的分散會(huì)弱化其對(duì)災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)管理的控制力，從而在災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)這種管理職能顯得力不從心。風(fēng)險(xiǎn)管理職能的分散同樣會(huì)導(dǎo)致應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的整體合力的整合力度弱化。風(fēng)險(xiǎn)的不確定和偶然性要求政府風(fēng)險(xiǎn)管理職能具有集中性和強(qiáng)控制性。

三、政府災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)管理職能交叉。政府風(fēng)險(xiǎn)管理職能的交叉是指行使風(fēng)險(xiǎn)管理職能的重復(fù)性和對(duì)同一風(fēng)險(xiǎn)管理的多重性。導(dǎo)致政府災(zāi)害和管理職能交叉的原因是：政府部門(mén)職能邊界定位的不合理以及政府部門(mén)職責(zé)權(quán)限的設(shè)定缺乏整體統(tǒng)籌。政府災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)管理職能交叉導(dǎo)致的后果是多個(gè)部門(mén)重復(fù)、多次地管理同一項(xiàng)災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)，造成管理資源的浪費(fèi)和“踢皮球”式的工作方法。最終的結(jié)局對(duì)引起責(zé)任的相互推諉和職能上的“相互扯皮”，在一定程度上抑制和弱化了災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)管理職能高效發(fā)揮的責(zé)任保障性因素。

四、資源供給、整合能力不高。從風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源來(lái)看，公共風(fēng)險(xiǎn)可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是自然屬性的風(fēng)險(xiǎn)，另一類(lèi)是社會(huì)屬性的風(fēng)險(xiǎn)，二者的破壞性大多是個(gè)人或企業(yè)所無(wú)法承擔(dān)的，政府掌握著眾多公共資源和公共組織系統(tǒng)，是社會(huì)公益的主要維護(hù)者，公共風(fēng)險(xiǎn)理應(yīng)主要由政府來(lái)承擔(dān)。然而，風(fēng)險(xiǎn)處理需要大量的人、財(cái)、物等資源保障，這使得我國(guó)政府公共財(cái)政更加捉襟見(jiàn)肘，政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力受到極大限制。

健全我國(guó)政府風(fēng)險(xiǎn)管理職能的對(duì)策

一、轉(zhuǎn)變政府風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，重塑風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)?，F(xiàn)代社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的“人化”因素成為第一要素，而“人化”風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生雖有制度或體制的因素，但從根本上還是人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)問(wèn)題。因此，政府風(fēng)險(xiǎn)管理職能問(wèn)題很大程度上是人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)特別是政府風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的重塑問(wèn)題。人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的重塑包括兩個(gè)基本層次，一是我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)該從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)處理公共風(fēng)險(xiǎn)的重要意義；二是應(yīng)積極培養(yǎng)公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，因?yàn)槠胀癖婋m不是管理主體，卻是參與主體，他們的心理和行為是否配合政府直接關(guān)系到政府管理的有效性。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的重塑，樹(shù)立起正確、統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理思想，為建立全社會(huì)廣泛參與的開(kāi)放性政府風(fēng)險(xiǎn)管理整合機(jī)制指明方向。

二、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)，完善風(fēng)險(xiǎn)管理法制。我國(guó)目前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的立法主要以公共緊急狀態(tài)和危機(jī)情境為對(duì)象，先后制定《戒嚴(yán)法》，《防震減災(zāi)法》、《防洪法》和《消防法》等，這些都是針對(duì)自然屬性公共風(fēng)險(xiǎn)制定的，而對(duì)于社會(huì)屬性公共風(fēng)險(xiǎn)的立法更少。從整體上來(lái)看，法律法規(guī)體系尚不完善，其中最為關(guān)鍵的兩個(gè)問(wèn)題：一是我國(guó)憲法中沒(méi)有關(guān)于公共風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的界定，也沒(méi)有對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)管理權(quán)限做出明確規(guī)定；二是我國(guó)尚沒(méi)有一部完整的綜合風(fēng)險(xiǎn)管理基本法。因此，為了使政府風(fēng)險(xiǎn)管理法制化，有必要加緊涉及風(fēng)險(xiǎn)管理的立法，并從憲法上授權(quán)政府風(fēng)險(xiǎn)管理的權(quán)力，并限定其職能；同時(shí)，制定一部法律，目前的各種應(yīng)急法律、法規(guī)、條例都應(yīng)該是此基本法下的基本條文，把各種風(fēng)險(xiǎn)的管理都納人到統(tǒng)一的程序和制度中。

三、加強(qiáng)政府風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)支撐體系建設(shè)，建立完善風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。風(fēng)險(xiǎn)管理職能的預(yù)警、識(shí)別、分析、處理等階段是建立在復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)管理方法與技術(shù)的基礎(chǔ)上的。目前我國(guó)對(duì)國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)管理科學(xué)方法與技術(shù)的引進(jìn)還處于起步階段，各種檢測(cè)設(shè)備、風(fēng)險(xiǎn)管理量化技術(shù)應(yīng)用還不熟練，更談不上擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的分析技術(shù)，不能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管理的任務(wù)。因此，必須加強(qiáng)對(duì)國(guó)外先進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理方法、技術(shù)的引進(jìn)，并在實(shí)踐過(guò)程中加以創(chuàng)新，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)新技術(shù)的研發(fā)，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，建立起以多種技術(shù)手段為支撐的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)體系。其中最重要的就是要把現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用于政府的風(fēng)險(xiǎn)管理之中，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)。

四、建立資金和物質(zhì)保障制度，提高政府資源供給與整合職能。隨著社會(huì)不確定因素的逐漸增多，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率及危險(xiǎn)程度都大大提高，這就要求政府必須具體提供更為強(qiáng)大的人力、物力、財(cái)力支持。首先，政府應(yīng)該把主要職責(zé)放到管理社會(huì)公共事務(wù)、提供有效的公共服務(wù)，以便為政府能力的形成和發(fā)揮提供制度保障和財(cái)力、資源的支持。其次，要改革財(cái)政體制，強(qiáng)化政府的公共財(cái)政能力。政府應(yīng)把風(fēng)險(xiǎn)管理的資金納入政府的預(yù)算之中，建立應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難和危機(jī)的專(zhuān)項(xiàng)基金，并通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)等方式擴(kuò)大資金的供給。第三，應(yīng)該建立統(tǒng)一的物資準(zhǔn)備和調(diào)度系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)事件的處理不僅需要資金，而且還需要大量的物資設(shè)備保障，統(tǒng)一的物資準(zhǔn)備和調(diào)度系統(tǒng)就是要保障應(yīng)急處理所需的各種物資和器材的及時(shí)調(diào)配，確保應(yīng)急物資的及時(shí)運(yùn)送。最后，應(yīng)加強(qiáng)政府財(cái)政支出績(jī)效管理，把財(cái)政支出的績(jī)效管理提上日程，將會(huì)更有效地使用資金，在財(cái)政資源有限的條件下，更好地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下，在頻繁爆發(fā)的自然災(zāi)害下，在嚴(yán)重惡化的生態(tài)環(huán)境下，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的推波助瀾下，當(dāng)下中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期。政府作為公共主體，在防范和化解各種類(lèi)型的公共風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)秩序和生態(tài)秩序的和諧等方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，要進(jìn)一步加強(qiáng)和健全風(fēng)險(xiǎn)管理職能。

（作者單位：中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院）