■王印傳

《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出， “各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，按照?yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的不同要求，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局”?？梢?，主體功能區(qū)有四種基本類型，即優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經較高，資源環(huán)境承載力開始減弱的區(qū)域。重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載力較強，經濟和人口集聚條件較好的區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載力較弱、大規(guī)模集聚經濟和人口條件不夠好，并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設立的各類國家級保護區(qū)域 （protected area）。 城鎮(zhèn)發(fā)展定位一直缺少上位規(guī)劃依據(jù)，而主體功能區(qū)的劃分為城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃找到了定位依據(jù)，使城鎮(zhèn)依據(jù)主體功能區(qū)的主體功能進行發(fā)展定位。

保定市概況

保定市地勢由西北向東南傾斜，地貌分為山區(qū)、平原和洼淀三大類。以黃海高程100m等高線劃分，山區(qū)面積11056km2，占總面積的50%；平原8624km2，占總面積的39%；洼淀區(qū)2432km2，占總面積的11%。山區(qū)，包括淶源縣全部，淶水、易縣、滿城、順平、唐縣、徐水、曲陽和阜平的西部深山區(qū)。平原和洼淀分布在東部，屬華北平原的一部分，由大小不等的沖積扇構成，地形宛如半碟狀，自北、西、南三個方向，向東部白洋淀傾斜。該區(qū)含市區(qū)全部，涿州市、高碑店市、定州市、安國市、望都、雄縣、高陽、清苑大部，容城、徐水、定興、博野、蠡縣的一部分。洼淀位于平原東部，為白洋淀和周邊低洼易澇區(qū)，海拔為7m至10m，主要以安新為主。

保定市主體功能區(qū)格局的劃分

2009年保定市區(qū)人口為106.49萬人，根據(jù)保定市規(guī)劃2012年市區(qū)人口達到115萬人，2020年將達到170萬人口，屬于超大城市范疇，具有帶動整個保定市經濟發(fā)展的作用。調整產業(yè)結構、退二進三，是其首要任務，屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。

保定市平原區(qū)，土壤肥沃，自然條件好，資源環(huán)境承載力強，經濟發(fā)展水平較高，發(fā)展?jié)摿^大，是未來應該重點發(fā)展的區(qū)域，屬于重點開發(fā)區(qū)。應以縣 （市）城及一些重點發(fā)展的小城鎮(zhèn)作為帶動經濟發(fā)展的增長極。

保定市西部山區(qū)主要是以石灰?guī)r為主的山地，山地土壤貧瘠，土層瘠薄，植被覆蓋度小，荒草地和裸露巖石分別占保定市山區(qū)總面積的29.3%和34.6%?？傮w來看，保定市太行山生態(tài)環(huán)境脆弱，應該納入限制開發(fā)區(qū)域的范疇。

在保定市西部太行山區(qū)還有許多自然保護區(qū)，主要包括金華山一橫嶺子褐馬雞自然保護區(qū)、大茂山自然保護區(qū)、白石山自然保護區(qū)、狼牙山森林類型自然保護區(qū)、阜平沱梁自然保護區(qū)、西大洋水庫上游自然保護區(qū)、王快水庫周邊及上游自然保護區(qū)、安各莊水庫上游自然保護區(qū)、天生橋國家級地質公園、千佛山森林公園、野三坡世界地質公園、西勝溝自然風景區(qū)、南湖自然風景區(qū)、龍?zhí)逗匀伙L景區(qū)、世界文化遺產清西陵、地表水飲用水源地保護區(qū) (西大洋水庫、王快水庫、安各莊水庫)和一畝泉地下水源地保護區(qū)。該區(qū)域主要承擔保定全市生態(tài)環(huán)境保護、水源涵養(yǎng)、景觀服務等多重功能，屬于禁止開發(fā)區(qū)的范疇。白洋淀濕地保護區(qū)位于保定市東部，是保定市地勢最低的地方，屬于河北省自然保護區(qū)，劃分為禁止開發(fā)區(qū)范疇。

保定市城鎮(zhèn)功能定位及發(fā)展

（一）保定市域城鎮(zhèn)發(fā)展格局分析

目前，保定的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思路比較清晰，即大力發(fā)展保定城區(qū)，通過做大保定市中心城市帶動周邊地區(qū)經濟的發(fā)展。從布局上看，保定市的城鎮(zhèn)戰(zhàn)略目標是形成四個層次的城鎮(zhèn)結構體系。第一個層次是圍繞保定古城的都市圈的建設，即 “一城三星”，包括保定中心市區(qū)和清苑、滿城、徐水。中心城市是加快發(fā)展、推進城市化進程的 “龍頭”。同時，對中心城市周邊的徐水、清苑、滿城三地按區(qū)管理，實現(xiàn) “市縣一體化規(guī)劃，經濟一體化推進”，在基礎設施、城市功能等方面與市區(qū)全面配套，提升中心城市生產要素集聚能力和綜合競爭力。第二個層次是 “一主三次”，即以保定主城區(qū)為主中心城市，以涿州、定州、白溝新城為次中心城市，帶動臨近縣城經濟發(fā)展，打造保北、保東和保南三個經濟板塊，重構保定城市空間布局，扭轉 “小馬拉大車”的被動局面。第三層次是縣城區(qū)域的城鎮(zhèn)建設；平原區(qū)縣城屬于重點開發(fā)區(qū)域，城關鎮(zhèn)的發(fā)展配合保定市 “一主三次”城鎮(zhèn)發(fā)展，與 “一主三次”形成優(yōu)勢互補，山區(qū)城關鎮(zhèn)阜平和淶源是在限制開發(fā)區(qū)域內，城鎮(zhèn)發(fā)展受到區(qū)域主體功能的限制。第四個層次是具有一定規(guī)模和經濟實力的小城鎮(zhèn)的建設。

（二）優(yōu)化開發(fā)區(qū)——保定市都市圈的打造

1.保定都市圈規(guī)劃的必要性

保定市區(qū)屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，市區(qū)開發(fā)密度已經較高，資源環(huán)境承載力已經到達極限，不能再通過工業(yè)發(fā)展帶動經濟增長，應轉變增長方式，嚴格限制第二產業(yè)的發(fā)展，大力發(fā)展第三產業(yè)，通過第三產業(yè)的發(fā)展帶動保定市域經濟的快速增長。目前保定市的城市化率只有31.8%，較全國41%的城市化水平相差10個百分點。保定市的產業(yè)結構相對較重，須全面提升，突破經濟發(fā)展中遇到的產業(yè)結構瓶頸。保定市的城市總面積為22113km2，市區(qū)面積僅有314km2，2009年城鄉(xiāng)總人口1101.66萬人，市區(qū)人口為106.49萬人，占9.7%。，保定要利用城市化戰(zhàn)略推動區(qū)域經濟發(fā)展，意味著保定市要用1/10的人口帶動比市區(qū)面積大71倍的面積的經濟發(fā)展，存在小城市與大地域之間的矛盾，即在拉動整個保定區(qū)域城市化的進程中核心城市的拉動力不夠。保定中心城市發(fā)展不夠強大，難以有效帶動20多個縣級區(qū)域的發(fā)展，因此，僅依靠保定市區(qū)的發(fā)展很難帶動整個保定市的經濟發(fā)展，需要以保定市區(qū)為中心城市，并與周邊的城鎮(zhèn)分工協(xié)作，打造保定都市圈，優(yōu)化調整產業(yè)結構，改變經濟增長方式，加強與京津對接，把保定市服務京津變?yōu)榕c京津協(xié)同發(fā)展，成為京津冀都市圈中重要的經濟中心，帶動高陽、蠡縣、順平縣和唐縣經濟發(fā)展。

2.都市圈內部城鎮(zhèn)之間經濟分工與協(xié)作

都市圈內部城鎮(zhèn)之間經濟分工與協(xié)作是打造保定都市圈的關鍵所在，都市圈由主城區(qū)、外圍組團和重要建制鎮(zhèn)構成。其主體是 “1+3”、“y” 字型空間布局形態(tài)。 “1” 為主城區(qū)， “3”為滿城、徐水、青苑三個組團，外加漕河、大王店、南韓村、魏村四個重要建制鎮(zhèn)，整個都市圈形成一個主城區(qū)、三個一級組團 （或衛(wèi)星城）、四個二級組團的空間布局 （見圖1）。即城鎮(zhèn)內部相對集中，城鎮(zhèn)組團之間設有一定的生態(tài)防護距離，通過綜合交通網絡將各城鎮(zhèn)連接為有機整體。

保定主城區(qū)將成為有較強城市綜合實力，能輻射和帶動全市域經濟和社會共同發(fā)展的都市圈的中心。主城區(qū)是都市圈的核心，今后應優(yōu)化土地利用結構，退二進三，重點發(fā)展第三產業(yè)，提高基礎設施現(xiàn)代化水平，形成布局合理、設施完善、融古城風貌和現(xiàn)代文明于一體的都市圈核心。滿城處于保定市主城區(qū)的西部，河流上游位置，只能發(fā)展無污染的一類工業(yè)，因此，都市圈工業(yè)用地布局結構調整總方向為一類工業(yè)向滿城組團轉移，嚴格限制二、三類工業(yè)的發(fā)展，以發(fā)展無污染的一類工業(yè)和旅游業(yè)為主。二類、三類工業(yè)向徐水組團和清苑組團轉移。清苑縣位于保定市主城區(qū)的側風向，不會對主城區(qū)造成污染，因此以發(fā)展重工業(yè)和化學工業(yè)為主。徐水縣位于保定市主城區(qū)的主導風向上，以發(fā)展無大氣污染的食品及電子、機械制造業(yè)為主。主城區(qū)西北部的二、三類工業(yè)要轉移出水源地，西部保留的工業(yè)組團以一類工業(yè)為主，西部其他地帶的工業(yè)，根據(jù)其工業(yè)性質搬遷到適當位置。高新技術產業(yè)則應向漕河組團轉移。

在主城區(qū)外圍，除發(fā)展清苑、滿城、徐水三個一級組團外，根據(jù)未來的交通導向、城鎮(zhèn)布局要求，重點扶持漕河、大王店、南韓村、魏村四個二級組團，進行重點建設。漕河組團主體位于107國道與京廣高速公路之間，是未來都市圈高技術制造業(yè)基地、物流配送基地和重要的倉儲區(qū)。大王店組團的定位是在原有特色農業(yè)加工基礎上發(fā)展以食品加工業(yè)為主的產業(yè)。南韓村組團的定位是發(fā)展以農副產品加工業(yè)、無污染制造業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、居住為主城市功能。魏村組團，位于清苑組團西部，應以綜合性居住功能為主，是將來都市圈居住拓展的主要方向之一。

圖1保定市一城三星都市圈

（三）重點開發(fā)區(qū)——保定市三個次中心、縣城及重點小城鎮(zhèn)的發(fā)展

重點開發(fā)區(qū)要充實基礎設施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進產業(yè)集群發(fā)展，壯大經濟規(guī)模，加快工業(yè)化和城市化進程，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產業(yè)轉移和限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉移，逐步成為支撐地區(qū)經濟發(fā)展和人口集聚的重要載體。比較優(yōu)化開發(fā)區(qū)而言，重點開發(fā)區(qū)經濟基礎要薄弱一些，現(xiàn)有開發(fā)密度也小，但資源環(huán)境承載力較強，發(fā)展?jié)摿^大。重點開發(fā)區(qū)將是繼優(yōu)化開發(fā)區(qū)之后的經濟快速增長區(qū)和崛起區(qū)。

1.三個次中心城鎮(zhèn)發(fā)展

除了保定市區(qū)以外其他縣 （市）級城市規(guī)模均較小，缺少中等城市，沒有形成保定市以外的區(qū)域經濟中心，因此打造保定市次中心尤為重要。根據(jù)經濟發(fā)展實力以及城鎮(zhèn)空間位置關系，選定涿州市、定州市和白溝新城作為保定市發(fā)展的次中心，從而形成保定市 “一主三次”的城鎮(zhèn)空間發(fā)展格局 （圖2），帶動保定市整個市域經濟的快速發(fā)展。三個次中心以工業(yè)集聚和人口集聚為特征，城鎮(zhèn)處于快速發(fā)展期，在城鎮(zhèn)規(guī)劃中人均用地面積在原來的基礎上以適當增加為宜，工業(yè)用地占建設用地的比例宜取上限。保定市三個次中心發(fā)展情況見表1。

2.保定市平原區(qū)縣城發(fā)展

保定市的一般縣城是縣域發(fā)展的中心，起著帶動全縣經濟發(fā)展的作用，隨著我國城市化進程的加快，若城市化水平達到50%，保定市最小的城關鎮(zhèn)的人口也能超過10萬人，作為保定市人口最少的縣，博野縣人口為25萬人，也達到了我國小城市的標準。保定市北部的縣城臨近北京，應發(fā)揮其近臨優(yōu)勢，承接北京轉移下來的工業(yè)企業(yè)，壯大第二產業(yè)，產生產業(yè)集聚和人口集聚效應，進而帶動縣域經濟發(fā)展。保定市南部的縣城距離石家莊比較近，應考慮與石家莊互補發(fā)展，增強縣域經濟實力。在做縣城的總體規(guī)劃時，一定要做好產業(yè)園區(qū)的規(guī)劃，通過園區(qū)的發(fā)展，打造縣域城鎮(zhèn)產業(yè)集群，帶動縣城的人口增長；同時應依據(jù)縣域經濟發(fā)展的實際情況、依據(jù)當?shù)氐馁Y源，發(fā)展特色產業(yè)。

表1 保定市三個次中心發(fā)展情況

圖2保定市一主三次城市發(fā)展空間分布圖

3.保定市平原區(qū)重點小城鎮(zhèn)的發(fā)展

城關鎮(zhèn)以外的小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，應根據(jù)區(qū)位條件和經濟發(fā)展水平等因素，在一個縣域內選擇2~3個重點的小城鎮(zhèn)，作為縣域經濟發(fā)展的副中心，帶動縣域一部分區(qū)域經濟發(fā)展。這些小城鎮(zhèn)直接面向農村，是連接城市和農村的橋梁。做產業(yè)規(guī)劃時，要考慮城鎮(zhèn)當?shù)刭Y源環(huán)境狀況，從實際出發(fā)發(fā)展特色產業(yè)，同時考慮如何與城關鎮(zhèn)或更高一級的城市進行產業(yè)協(xié)作。做城鎮(zhèn)建設規(guī)劃時，應依據(jù)小城鎮(zhèn)的產業(yè)特點進行規(guī)劃，服務于小城鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展，如工業(yè)型小城鎮(zhèn)首先做好工業(yè)用地的規(guī)劃，并注意與其他用地之間的協(xié)調等。根據(jù)調查，保定市縣域內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多數(shù)沒有在城鎮(zhèn)集中發(fā)展，而是分散在村莊中，通過城鎮(zhèn)規(guī)劃引導企業(yè)到小城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)聚集，可產生規(guī)模效益，帶動鎮(zhèn)域經濟發(fā)展。

（四）限制開發(fā)區(qū)——西部太行山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展和安新縣城關鎮(zhèn)

限制開發(fā)區(qū)聚集人口和經濟的條件不夠好，引導人口轉移，堅持適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可以承載的特色產業(yè)，是限制開發(fā)區(qū)建設的重要內容。限制開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃人均用地面積以不增加為宜，適當增加居住用地面積的比例，縮小工業(yè)用地面積的比例，工業(yè)用地僅限于一類工業(yè)用地。

阜平縣和淶源縣屬于完全的山區(qū)縣，這兩個縣的城關鎮(zhèn)規(guī)模不宜太大，城關鎮(zhèn)以下的其他小城鎮(zhèn)也是嚴格控制發(fā)展規(guī)模，以服務當?shù)氐霓r業(yè)和旅游業(yè)為主，發(fā)展生態(tài)產業(yè)，發(fā)展目標是農業(yè)服務型和旅游型小城鎮(zhèn)，嚴格執(zhí)行環(huán)境區(qū)域禁限批和產業(yè)準入政策，嚴格限制對生態(tài)環(huán)境有影響的工業(yè)的發(fā)展，引導人口和有污染的產業(yè)向平原地區(qū)轉移，發(fā)揮山區(qū)生態(tài)功能。

十一五規(guī)劃綱要指出主體功能區(qū)劃是以縣為評價單元的，但是對于既有平原又有山區(qū)的縣應特殊對待。淶水縣、易縣、順平縣、唐縣和曲陽縣是跨山區(qū)和平原的縣，應嚴格限制山區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，但這些縣的城關鎮(zhèn)均坐落在沖洪積平原上，資源環(huán)境承載力強，城關鎮(zhèn)的規(guī)劃應適當放寬，應按照重點開發(fā)區(qū)對待，引導山區(qū)村民到城關鎮(zhèn)定居，引導相關產業(yè)進入城關鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，積聚產業(yè)，以帶動縣域經濟發(fā)展。

安新縣城關鎮(zhèn)坐落于白洋淀自然保護區(qū)邊緣，安新縣城的發(fā)展應以不影響自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境為前提，因此對縣城的發(fā)展應受到限制，嚴格限制有污染的產業(yè)的發(fā)展，嚴格執(zhí)行區(qū)域禁限批和產業(yè)準入政策，同時積極發(fā)展與當?shù)刭Y源有關的產業(yè)，如旅游、蘆葦加工等。

（五）禁止開發(fā)區(qū)——西部太行山區(qū)各類自然保護區(qū)和白洋淀濕地城鎮(zhèn)發(fā)展

該類區(qū)域要依據(jù)法律法規(guī)和相關的規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾和對文化遺產的破壞，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。對于保定市太行山區(qū)禁止開發(fā)區(qū)不允許有大規(guī)模的經濟開發(fā)活動，城鎮(zhèn)應搬出本區(qū)域。將來我國各類保護區(qū)面積的還會繼續(xù)增加，對臨近禁止開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)也要限制其發(fā)展。白洋淀濕地自然保護區(qū)，主要位于安新縣境內，是華北平原最大的濕地，動植物種類豐富，具有重要的生態(tài)功能，保護區(qū)內部生活有10萬居民，有的小城鎮(zhèn)位于自然保護區(qū)內部。應嚴格限制這些城鎮(zhèn)的發(fā)展，引導村民到保護區(qū)外部定居。

城鎮(zhèn)發(fā)展對策

不同主體功能區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展應符合區(qū)域的主體功能，區(qū)域開發(fā)的主體是城鎮(zhèn)，對不同主體功能區(qū)的城鎮(zhèn)實施分類管理，以實現(xiàn)區(qū)域的主體功能。本文從產業(yè)政策、土地政策、人口管理政策、環(huán)境保護政策方面闡述如何保證城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域的主體功能。

（一）產業(yè)發(fā)展政策

保定市區(qū)屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，以金融、文化、科技、信息、服務等職能為主。三個次中心和平原區(qū)的其他城鎮(zhèn)屬于重點開發(fā)區(qū)域，實施鼓勵產業(yè)投資的積極政策，鼓勵發(fā)展汽車、紡織、能源、重化工等幾大主導產業(yè)，同時注重積聚式發(fā)展，重點在城鎮(zhèn)的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)集中布局。在限制開發(fā)區(qū)域，指定較高的產業(yè)準入標準，禁止布局二、三類工業(yè)，對現(xiàn)有的二、三類產業(yè)實施逐步的搬遷和調整。在列為禁止開發(fā)區(qū)實施嚴格的保護制度，除了與區(qū)域內相關的環(huán)境保護相關的科研、觀光旅游等活動，禁止布局任何類型的企業(yè)。產業(yè)發(fā)展的財政補貼和稅收優(yōu)惠主要投向重點開發(fā)區(qū)域，引導新增產業(yè)主要布局在重點開發(fā)區(qū)域的城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)，同時引導限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的的產業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域的城鎮(zhèn)聚集。

（二）人口政策

制定積極的人口遷移政策，降低城鎮(zhèn)準入門檻，引導保定市西部太行山區(qū)的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域內的人口向所在縣的城關鎮(zhèn)轉移，向東部平原的涿州市、定州市、白溝新城三個次中心以及其他城關鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)轉移，提高集中居住度，適度提高人口密度。白洋淀自然保護區(qū)內的城鎮(zhèn)通過城鎮(zhèn)規(guī)劃限制城鎮(zhèn)發(fā)展，采取各種優(yōu)惠政策引導居民遷出保護區(qū)，同時做好人口的有序遷移工作，在保護區(qū)內逐步取消城鎮(zhèn)。

（三）土地政策

要改變按計劃平均分配土地指標的方式，實行符合主體功能區(qū)定位的土地政策，尤其要實行用地規(guī)模與集聚人口規(guī)模掛鉤的政策，將人口輸出地的用地指標調整到人口輸入地來。新增建設用地供給指標主要投向重點開發(fā)區(qū)域的城鎮(zhèn)，適當擴大城鎮(zhèn)建設用地供給，滿足其工業(yè)化和城市化發(fā)展的需求。限制開發(fā)區(qū)域的城鎮(zhèn)基本不新增建設用地供給，對限制開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)土地利用主要是存量土地調整，提高土地的開發(fā)利用效率。禁止開發(fā)區(qū)域內符合空間要求的產業(yè)發(fā)展，用地指標應在市域層面統(tǒng)籌考慮。

（四）環(huán)境保護政策

根據(jù)不同主體功能區(qū)城鎮(zhèn)的環(huán)境承載能力，提出分類管理的環(huán)境保護政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的城鎮(zhèn)要實行更嚴格的污染物排放和環(huán)保標準，大幅度減少污染物排放；重點開發(fā)區(qū)域的城鎮(zhèn)要保持環(huán)境承載能力，做到增產減污；限制開發(fā)區(qū)域的城鎮(zhèn)嚴格限制有污染企業(yè)的發(fā)展，確保生態(tài)功能的恢復和保護；禁止開發(fā)區(qū)域要依法保護生態(tài)環(huán)境。

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