黑龍江墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)思考

孔碧，孔海心

（1.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)財(cái)務(wù)處，大慶 163319；2.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

黑龍江墾區(qū)經(jīng)過幾代北大荒人長(zhǎng)達(dá)53年的開發(fā)建設(shè)，現(xiàn)已逐漸呈現(xiàn)出一排繁榮景象，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)國(guó)內(nèi)首屈一指，農(nóng)業(yè)機(jī)械化達(dá)到世界領(lǐng)先水平，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)超過全國(guó)平均53%的水平，接近70%，2010年被國(guó)家農(nóng)業(yè)部確立為“中國(guó)現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)示范基地”；其工業(yè)經(jīng)濟(jì)日益興旺，成為國(guó)內(nèi)外著名的農(nóng)產(chǎn)品加工基地，涌現(xiàn)出一大批“龍頭企業(yè)”和知名品牌產(chǎn)品；各管理局及所屬農(nóng)場(chǎng)的人口居住區(qū)域集中化程度越來越高，商貿(mào)各業(yè)異常活躍，配套社區(qū)服務(wù)健全。悠久的發(fā)展歷史和堅(jiān)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，鑄就了黑龍江墾區(qū)的城鎮(zhèn)化人文景觀，傳統(tǒng)階段的“地頭干活地尾生活”的時(shí)代一去不復(fù)返，這必將為未來農(nóng)墾可持續(xù)發(fā)展和加速中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際化進(jìn)程，創(chuàng)造十分強(qiáng)勁的精神原動(dòng)力。那么，如何從學(xué)術(shù)上界定農(nóng)墾城鎮(zhèn)化概念和科學(xué)評(píng)價(jià)其發(fā)展建設(shè)，將成為一個(gè)嶄新而重要的研究課題。

1 黑龍江農(nóng)墾城鎮(zhèn)化建設(shè)歷程及評(píng)價(jià)

1.1 城鎮(zhèn)化的一般涵義

顧名思義，“城鎮(zhèn)化”即某一區(qū)域地點(diǎn)具備城鎮(zhèn)的屬性和特征?！俺擎?zhèn)化”與“城市化”，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，“城鎮(zhèn)化”或“城市化”源自英文“urbanization”，然而在具體名稱確定上卻眾說紛紜，大體上有三種不同的觀點(diǎn):

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為“城市化”比較合適，因?yàn)槌擎?zhèn)作為城市的初級(jí)形態(tài)，并不具備完全意義上的“城市性”[1]。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“城鎮(zhèn)化”比較符合中國(guó)實(shí)際。因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)人口大國(guó)，鎮(zhèn)的規(guī)模一般都很大，差不多相當(dāng)于甚至大于外國(guó)的小城市。同時(shí)，中國(guó)的城市化不僅僅是人口向城市集中，而且還要向大量的鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移聚集。所以，用“城鎮(zhèn)化”一詞比較妥當(dāng)，更能反映中國(guó)的實(shí)際狀況[2]。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為“城市化”與“城鎮(zhèn)化”是等同的概念。城鎮(zhèn)化與城市化本質(zhì)上并無二致，不宜強(qiáng)調(diào)二者必取其一或者孰優(yōu)孰劣的問題[3，4]。1998年建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50280-98）對(duì)所列詞條“城市化”的解釋是:城市化是人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展和完善的過程，又稱城鎮(zhèn)化、都市化。

結(jié)合我國(guó)農(nóng)村分布廣泛、農(nóng)村人口數(shù)量龐大的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)“城市化”必將是一個(gè)十分漫長(zhǎng)的過程，因此將“城市化”確定為這一過程的最終目標(biāo)，而“城鎮(zhèn)化”則是實(shí)現(xiàn)這一最終目標(biāo)的必經(jīng)階段更加符合我國(guó)的實(shí)際情況。

不同學(xué)科對(duì)于城鎮(zhèn)化的描述各不相同，經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的城鎮(zhèn)化是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程，是二、三產(chǎn)業(yè)不斷聚集發(fā)展的過程，它主要強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；人口學(xué)把城鎮(zhèn)化看成是人口不斷由農(nóng)村向城鎮(zhèn)地區(qū)遷移的過程；地理學(xué)強(qiáng)調(diào)的城鎮(zhèn)化是人口、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等，由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化和集中的過程。

綜合以上各種學(xué)科的定義，城鎮(zhèn)化可以表述為:所謂城鎮(zhèn)化，就是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，城鎮(zhèn)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，并伴隨著城鎮(zhèn)的物質(zhì)文明、生產(chǎn)方式、生活方式向農(nóng)村擴(kuò)散，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明不斷向現(xiàn)代化工業(yè)文明轉(zhuǎn)變的一種自然、社會(huì)的歷史過程。

1.2 農(nóng)墾城鎮(zhèn)化的理論界定

農(nóng)墾城鎮(zhèn)化，簡(jiǎn)言之就是將農(nóng)墾這個(gè)特定的“小社會(huì)”，建設(shè)成具有城鎮(zhèn)化格調(diào)和意味的區(qū)域。具體講，就是通過對(duì)農(nóng)墾管理局（分局）和農(nóng)場(chǎng)所在地按照城鎮(zhèn)規(guī)劃，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施，集中發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，將以往分散在生產(chǎn)連隊(duì)、作業(yè)區(qū)或者管理區(qū)就地居住的農(nóng)墾人口遷移到局直、場(chǎng)部生活，形成生產(chǎn)勞作到田間、生活享受在“城鎮(zhèn)”和農(nóng)忙務(wù)農(nóng)、農(nóng)閑務(wù)工經(jīng)商的新型農(nóng)墾社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)貌。

按照國(guó)家編制辦規(guī)定，大中小城市的規(guī)模應(yīng)依據(jù)城區(qū)常住人口數(shù)量界定，但通常都應(yīng)該是地市（區(qū)、州）級(jí)政府所在或者直屬地；“鎮(zhèn)”則需要同時(shí)具備人口規(guī)模并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地；對(duì)于工商服各業(yè)相對(duì)密集、人口規(guī)模達(dá)到城鎮(zhèn)水平，但國(guó)家尚未批準(zhǔn)鎮(zhèn)建制即未批準(zhǔn)設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)人民政府的，例如大慶市轄的“乙烯”等，則稱為“工礦區(qū)”。從這個(gè)意義上講，黑龍江農(nóng)墾城鎮(zhèn)化只能從常住人口規(guī)模、工業(yè)化發(fā)展水平、商貿(mào)服務(wù)集中化程度等外在的相關(guān)顯性指標(biāo)，來衡量其所達(dá)到的城鎮(zhèn)形式化表現(xiàn)，而作為基本要求的“政府所在地”條件是無法具備的。因此，從政策層面講，黑龍江農(nóng)墾建設(shè)的“城鎮(zhèn)”，只能是達(dá)到或者初步具備城鎮(zhèn)條件之一的人口規(guī)模，這恰恰符合“工礦區(qū)”的認(rèn)定條件。因此，從理論角度講，黑龍江農(nóng)墾作為國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)墾總局及其直屬的齊齊哈爾管理局、哈爾濱管理局均地處市區(qū)之內(nèi)，基本不承擔(dān)直接建設(shè)農(nóng)墾“小城鎮(zhèn)”任務(wù)，其他處于獨(dú)立區(qū)域的農(nóng)場(chǎng)管理局和農(nóng)場(chǎng)所在地，仿效城鎮(zhèn)規(guī)劃模式所構(gòu)建的集人居、工業(yè)、商貿(mào)、服務(wù)、休閑娛樂等于一體的區(qū)貌格局，具備了城鎮(zhèn)的基本特征，擁有了城鎮(zhèn)生活所必須的文化風(fēng)情、區(qū)域風(fēng)貌和繁榮景觀等城市基本要素。

分析表明，黑龍江農(nóng)墾城鎮(zhèn)化建設(shè)，雖然表面看同有關(guān)城鎮(zhèn)建制的政策內(nèi)涵不相吻合，但已經(jīng)符合了“城鎮(zhèn)化”的理論內(nèi)涵，對(duì)于幾十年陪伴“田間地頭”生活的農(nóng)墾人來說，這無疑是一種巨大的物質(zhì)、精神和心理的多層面滿足，完全符合馬斯洛的“需求層次論”。所以，黑龍江農(nóng)墾全面推行城鎮(zhèn)化建設(shè)，是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的偉大成果體現(xiàn)，是農(nóng)墾社會(huì)進(jìn)步和現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)建設(shè)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果，也是推進(jìn)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。因此，是獲得國(guó)家鼓勵(lì)并取得相關(guān)政策支持的一項(xiàng)偉大工程。

2 黑龍江墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)分析

適應(yīng)黑龍江墾區(qū)“抓城、強(qiáng)工、帶農(nóng)”的戰(zhàn)略方針，黑龍江墾區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)正在如火如荼的進(jìn)行當(dāng)中，農(nóng)墾各管局、各農(nóng)場(chǎng)撤隊(duì)并區(qū)也在積極推進(jìn)。但是，黑龍江墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持怎樣的指導(dǎo)方針，如何規(guī)劃未來的發(fā)展方向和維護(hù)城鎮(zhèn)化形象，是需要從多維度進(jìn)行具體分析研究的。

2.1 從城市的起源來看黑龍江墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)

從一般意義上的城市起源看，任何單一因素都無法促成城市的形成，而應(yīng)該是在某種主導(dǎo)因素推動(dòng)下，經(jīng)過多重輔助要素包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和宗教等的共同組合的結(jié)果。而不同的主導(dǎo)型因素，會(huì)導(dǎo)致所建成的城市性質(zhì)有所不同。以此考察黑龍江墾區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)的構(gòu)成要素，首先應(yīng)排除宗教因素，其他要素所處地位及影響則各不相同。

（1）經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)了黑龍江農(nóng)墾城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃。在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治三要素中，當(dāng)首推經(jīng)濟(jì)建設(shè)因素。黑龍江農(nóng)墾首先是基于墾區(qū)耕地面積擴(kuò)大有限性與糧食特別是商品糧貢獻(xiàn)目標(biāo)遠(yuǎn)大的需求之間的突出矛盾，構(gòu)思通過“撤隊(duì)并區(qū)”節(jié)省出更多土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即最大限度地節(jié)省生活消費(fèi)占地，集中利用場(chǎng)區(qū)立體空間開發(fā)農(nóng)墾居民生活區(qū)。所以經(jīng)濟(jì)因素成立，并且是主導(dǎo)因素。

（2）社會(huì)因素助推了黑龍江農(nóng)墾城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。正是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求的規(guī)劃方針，激發(fā)了廣大農(nóng)墾人集中生活以享受城鎮(zhèn)般物質(zhì)和精神待遇的高度興致，所以引起了分散在偏遠(yuǎn)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)且惡劣環(huán)境下居住的廣大農(nóng)墾人踴躍向局直或場(chǎng)區(qū)遷移，從而大力助推了農(nóng)墾城鎮(zhèn)化的大規(guī)模建設(shè)。

（3）政治因素若隱若現(xiàn)地影響著黑龍江農(nóng)墾城鎮(zhèn)化建設(shè)，我們不可能完全排除。在這個(gè)權(quán)法制衡、腐敗難于消除的時(shí)局下，各級(jí)農(nóng)墾高層干部對(duì)政績(jī)的隱性需求或多或少地肯定存在，且或明或暗地影響著農(nóng)墾城鎮(zhèn)化建設(shè)。在建設(shè)初期，出于政績(jī)需要，不僅經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的理由冠冕堂皇，而且建設(shè)積極，切實(shí)對(duì)農(nóng)墾小城鎮(zhèn)建設(shè)起到了不可低估的作用。但到了小城鎮(zhèn)建設(shè)初具規(guī)模，領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力欲望逐漸膨脹，編隊(duì)農(nóng)墾城鎮(zhèn)化建設(shè)可能造成干擾和破壞。農(nóng)墾總局政策顯示，建設(shè)小城鎮(zhèn)是為節(jié)約生活用地以集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)個(gè)別管理局和部分農(nóng)場(chǎng)借助小城鎮(zhèn)建設(shè)機(jī)遇，在一些良田地段構(gòu)筑很多“別墅”，占地很多，耗資巨大，這難免使得農(nóng)墾城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)初衷大打折扣，相反卻使人們懷疑政治因素的強(qiáng)勁。為此，黑龍江墾區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，要加大審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督力度，削弱不該盛行的政治因素，還原經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)因素，強(qiáng)化社會(huì)因素對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)愿景的維護(hù)，充分發(fā)揮農(nóng)墾管理局和農(nóng)場(chǎng)的城鎮(zhèn)功能。

2.2 從成本的角度來看黑龍江墾區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)

從經(jīng)濟(jì)的視角看城市的起源，大致經(jīng)歷三個(gè)階段：完全自給自足、有局部分工、完全分工。而現(xiàn)代社會(huì)背景下的農(nóng)墾城鎮(zhèn)化建設(shè)，自然應(yīng)該屬于完全分工狀態(tài)，即工業(yè)品之間的分工十分充分，工業(yè)品可以集中在一起集中交換，從而節(jié)約交易費(fèi)用。按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，分工程度決定了城市的層級(jí)和規(guī)模，城市的層級(jí)和規(guī)模又反過來影響城市的分工。均衡的產(chǎn)生主要是交易費(fèi)用的節(jié)約（由于集中在城市使搜索成本、談判成本、簽約成本與監(jiān)督成本下降）和交易費(fèi)用上升（集中在一個(gè)城市中以后，由于土地價(jià)格上升，城區(qū)的擴(kuò)大等因素使得交易的成本又會(huì)上升，比如上班的路途堵車嚴(yán)重，浪費(fèi)大量時(shí)間，需要到很遠(yuǎn)的距離才能進(jìn)行交易等）的折衷[5]。

黑龍江墾區(qū)小城鎮(zhèn)的建設(shè)必將影響人們的生產(chǎn)和生活方式，尤其是搬遷戶受影響最大，未搬遷前，人們的居住地與生產(chǎn)地為同一生產(chǎn)隊(duì)所在地，生產(chǎn)的便利性自不待言，人們只是在農(nóng)閑季節(jié)或者購買必要的生產(chǎn)物資時(shí)才會(huì)進(jìn)城鎮(zhèn)，交通成本很低；搬遷后，居住地與生產(chǎn)地分離，居住地遠(yuǎn)離生產(chǎn)地，生產(chǎn)季節(jié)人們必須每天往返于居住地與生產(chǎn)地之間，往返頻率大增，交通成本必然大幅提高。這還沒有包括因?yàn)榫嚯x增加而購買汽車、摩托車等交通工具的購置成本。

圖1 建設(shè)前后農(nóng)戶行為對(duì)比Fig.1 Comparison of farmer behavior

2.3 從產(chǎn)業(yè)特性角度來看黑龍江墾區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)

工業(yè)與農(nóng)業(yè)具有截然不同的生產(chǎn)要求，這是由工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品本身的生產(chǎn)特點(diǎn)決定的。在技術(shù)沒有發(fā)展到隨心所欲生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品之前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本方式不會(huì)發(fā)生大的變化。這就決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能在工廠內(nèi)進(jìn)行，城市本身并不適合大規(guī)模露天作業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因而，人們的生產(chǎn)行為方式也不會(huì)有大改變，不會(huì)因?yàn)榫幼“徇w而改變生產(chǎn)習(xí)慣。因此，純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不會(huì)有大改變。當(dāng)然，墾區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)為二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展集聚提供了機(jī)會(huì)，通過小城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)墾區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又會(huì)提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而在安排富裕人員就業(yè)，豐富服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)而進(jìn)一步提升小城鎮(zhèn)的城市功能，使小城鎮(zhèn)向更高級(jí)別發(fā)展提供可能。當(dāng)然，所有這些都以墾區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)確實(shí)能夠發(fā)展起來為前提。

2.4 從城市職能劃分角度看黑龍江墾區(qū)小城鎮(zhèn)化建設(shè)

城市的職能分類有多種，按照分類黑龍江墾區(qū)的小城鎮(zhèn)大致被劃分在小型和特小型一般城市里，屬于既沒有特色，也沒有規(guī)模的城市。甚至不能稱之為城市，只能稱其為聚集在一起的農(nóng)村聚落[6]。

有關(guān)學(xué)者總結(jié)了我國(guó)城市的職能特點(diǎn)，主要有以下規(guī)律：

（1）建筑業(yè)職能在中等規(guī)模級(jí)城市有較大上升，而在特小規(guī)模級(jí)城市則有大幅下降，表明建筑業(yè)職能有從特小城市向中等規(guī)模以上城市集聚的趨勢(shì)；而建筑職能恰恰是促使土地價(jià)格上升，加深分工的強(qiáng)有利因素。

（2）中等規(guī)模級(jí)以上城市具有商業(yè)職能的比例明顯提高，而在小規(guī)模級(jí)以下城市則有部分下降，表明商業(yè)職能在逐漸向中等以上城市強(qiáng)化。

（3）除特大規(guī)模級(jí)外，各規(guī)模級(jí)具有行政職能城市的比例均有大幅提高，表明中國(guó)城市整體的行政管理職能有被強(qiáng)化的趨勢(shì)。

（4）中國(guó)城市職能結(jié)構(gòu)仍存在大量“偽高級(jí)化”現(xiàn)象,即存在大量以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)部門,但其整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻很低的城市。這一結(jié)論可以從小城市和特小城市兩個(gè)規(guī)模級(jí)城市中具有交通、其它第三產(chǎn)業(yè)職能的城市比例比中等規(guī)模級(jí)城市更高。這些小城市較高的第三產(chǎn)業(yè)主要是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的低層次服務(wù)業(yè)及小型商業(yè),與處于后工業(yè)社會(huì)大城市的高層次服務(wù)業(yè)職能不同[7]。

按照以上城市建設(shè)發(fā)展規(guī)律，墾區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)屬于“偽高級(jí)化”范疇之內(nèi)，很難發(fā)揮應(yīng)有的城市功能，從而也不能帶動(dòng)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分化升級(jí)。

2.5 從建設(shè)體制上看黑龍江墾區(qū)小城鎮(zhèn)化建設(shè)

黑龍江墾區(qū)是軍墾性質(zhì)形成的獨(dú)立體系，所以建立的各級(jí)機(jī)構(gòu)都帶有比較鮮明的墾區(qū)特色，本身不具有完整的城市功能，不是一級(jí)地方基層政權(quán)機(jī)構(gòu)。既然不是一級(jí)政府，也就沒有自己的稅收，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)講究的是開放式的既有高投入，也有高產(chǎn)出的系統(tǒng)。只出不進(jìn)的系統(tǒng)不符合發(fā)展要求，現(xiàn)在的建設(shè)有先天體制缺陷。與經(jīng)營(yíng)不同，經(jīng)營(yíng)方面的制度供給可以采取由下到上的供給，但是體制上的制度供給只能采取由上到下，困難程度更大。

通過上述分析，按照上述建設(shè)思路，黑龍江墾區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)的最終結(jié)果是：經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系較松散，實(shí)際運(yùn)行成本較高，城市功能不全，政治影響有限的城鎮(zhèn)。如果按照這樣一個(gè)路徑走下去，墾區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)可能對(duì)現(xiàn)有體制產(chǎn)生特殊依賴，結(jié)果會(huì)很難再轉(zhuǎn)變到正常的軌道上來。

3 應(yīng)對(duì)措施

根據(jù)上述分析可知，黑龍江墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的前景并不樂觀，城鎮(zhèn)化功能的發(fā)揮并不理想，那么是不是在黑龍江墾區(qū)就絕對(duì)不能發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)了呢?當(dāng)然也不是，但是要具有一定的前提條件，這些條件包括：第一，黑龍江墾區(qū)是否會(huì)形成深化的分工；第二，運(yùn)行的成本能否下降；第三，能否提供需要的制度。只有形成深化的產(chǎn)業(yè)分工才能形成城市的功能，只有運(yùn)行的成本降低，才能可持續(xù)發(fā)展，只有提供必要的制度才能解決系統(tǒng)的輸入輸出平衡。為此，可以采取以下措施：

（1）由自然分工分化變?yōu)閺?qiáng)制分工分化，強(qiáng)制分工關(guān)鍵是規(guī)模，能否形成具有類似增長(zhǎng)極一樣的臨界點(diǎn)，只有達(dá)到臨界點(diǎn)，才能發(fā)揮向外輻射的功能。所以既然建了，不如索性建大，規(guī)模大了，自然分工也就會(huì)自動(dòng)深化。但是肯定會(huì)有難度，因?yàn)槿丝跀?shù)量擺在那里，不可能把所有的人完全集中在一起，中等城市可能會(huì)有機(jī)會(huì)。

（2）通過降低作業(yè)時(shí)間，發(fā)展高度的機(jī)械化降低因?yàn)槌擎?zhèn)建設(shè)導(dǎo)致的交通成本。盡可能地把作業(yè)時(shí)間壓縮在很短的時(shí)間內(nèi)，這需要高度的機(jī)械技術(shù)。機(jī)械技術(shù)不過關(guān)就無法彌補(bǔ)高額交通成本。機(jī)械技術(shù)可以自有和租用兩種，想要普遍性的擁有全套大型機(jī)械設(shè)備不現(xiàn)實(shí)，還必須有在一定的時(shí)間范圍內(nèi)能夠租到機(jī)械的辦法。由于每個(gè)機(jī)械擁有者都會(huì)優(yōu)先安排自己的生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身又具有很強(qiáng)的季節(jié)性，所以在很短的時(shí)間內(nèi)完成特定的作業(yè)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，這需要必須保有足夠的農(nóng)業(yè)機(jī)械完成此要求，同時(shí)還要有必要的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)。

（3）發(fā)揮糧食供給的話語權(quán)，爭(zhēng)取制度供給。當(dāng)前若想在較短時(shí)間內(nèi)建成具有完整城市功能的城鎮(zhèn)，僅僅靠經(jīng)濟(jì)聯(lián)系無法辦到，必須有政策的支持。因此，積極爭(zhēng)取國(guó)家層面的制度供給十分必要。黑龍江墾區(qū)可以憑借索要制度政策的最重要話語權(quán)就是糧食供給能力，只要黑龍江墾區(qū)采取相應(yīng)的措施，向有關(guān)部門陳述國(guó)家糧食安全的重要性，取得有關(guān)部門的支持，爭(zhēng)取制度供給仍有很大希望。得到相應(yīng)政策可以使墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)獲得必要的財(cái)政支持，墾區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)也就納入了國(guó)家公共產(chǎn)品建設(shè)層面，而不再僅僅是墾區(qū)內(nèi)部的事情。

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