呂 杰
關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的思考
呂 杰
我國社會保障體系的建立健全和可持續(xù)發(fā)展,日益受到國家各級政府和國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。黨的十七大報(bào)告科學(xué)闡述了“著重保障和改善民生”工作在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要地位,提出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的奮斗目標(biāo),這對建立與完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度具有重要的指導(dǎo)意義。建立“廣覆蓋、?;尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)性工程,也是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的重要標(biāo)志。
近年來,我國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。受戶籍制度的影響和制約,我國社會形成明顯的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu),社會保障制度也順應(yīng)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),凸顯了其既不公平也缺乏效率的弊端,難以適應(yīng)中國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障城鄉(xiāng)居民生命波折期基本生活的需要,進(jìn)而影響了社會的和諧發(fā)展。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的存在,我國過大的城鄉(xiāng)差別制約著社會保障總體水平的提高。城鎮(zhèn)已初步建立了較高水平且完整的社會保障體系,養(yǎng)老保險(xiǎn)金已基本實(shí)現(xiàn)了社會統(tǒng)籌,建立了國家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的基金模式。而在廣大的農(nóng)村,仍然是以國家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點(diǎn)、以家庭保障為主體的社會保障,且社會保障體系尚待健全完善。城鎮(zhèn)的社會保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)90%以上,而農(nóng)村覆蓋率不足2.4%。這種城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展水平的客觀差距,具有深刻的經(jīng)濟(jì)和社會背景,在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)是無法改變的。
目前我國農(nóng)村大部分地區(qū)社會保障形式單一、水平低、覆蓋面小,同時(shí)農(nóng)村社會保障社會化程度低、保障功能差。造成這種狀況的主要原因是我國農(nóng)村社會保障缺乏資金保障,這也是我國農(nóng)村社會保障面臨的主要問題;其次政府缺乏對農(nóng)村社會保障的有效管理,且管理的透明性差,相關(guān)的農(nóng)村社會保障法律制度不健全。目前,國家在社保方面的投資,90%以上用于城市。而作為占全國近70%人口的農(nóng)村居民,因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低收入增長緩慢、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊、居住地域分散等諸多原因,至今仍是最薄弱的地方。從年人均占有社會保障費(fèi)上看,城鎮(zhèn)人均占有達(dá)455元,農(nóng)民人均占有達(dá)15元,相差整整30倍。與此同時(shí)二十多年來已有過億的失地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,由于相當(dāng)多的農(nóng)民勞動技能低,造成了許多地區(qū)農(nóng)民“進(jìn)無出路,退無保障,鈔票用完,集體上訪”的無業(yè)、無地、無保障的局面。雖然許多地區(qū)也為農(nóng)村居民社會保障問題做出了積極嘗試,但效果大多不理想,其根本原因就是農(nóng)民群體還沒有納入城市社會保障體系。這種條塊分割、城鄉(xiāng)二元體制特點(diǎn)的社會保障體系與建設(shè)小康社會的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn),已愈來愈阻礙國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“瓶頸因素”,不適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。
我國城鎮(zhèn)居民已建立一整套社會保障制度,其資金的籌集主要來源3個(gè)方面,即國家、集體和個(gè)人,以集體繳納為主,個(gè)人繳納為輔,國家給予財(cái)政支持。由于城市居民的收入相對來說比農(nóng)村居民收入高,居住集中,因此得以順利建立。但是現(xiàn)階段,退休人員的增多,下崗問題、就業(yè)難等問題在城市中普遍存在,城市社會保障體系承擔(dān)著很大壓力;新增人口會對城市帶來巨大的影響。對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、社會保障體系不健全、社會保障資金匱乏的城市,太多的遷入人口將很可能擠垮這個(gè)城市已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的社會保障制度;然而在社會保障體系相對完善、有一定社會保障資金的城市發(fā)展和建設(shè)中,提供了大量工作崗位,勞動力市場呈現(xiàn)供大于求的局面,新增人口,尤其是從農(nóng)村遷入城市的“精英群體”正好能填補(bǔ)這些崗位空白,促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。雖然現(xiàn)在有些城市已經(jīng)將農(nóng)民工納入城市社會,但對農(nóng)民工的限制重重,農(nóng)民工轉(zhuǎn)保難、退保熱等問題突出,農(nóng)民工基本生活得不到保障,政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利都難以實(shí)現(xiàn)。由此可見,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系已迫在眉睫。
完善社會保障制度,在很大程度上取決于生產(chǎn)力的發(fā)展水平,只有不斷發(fā)展,促進(jìn)社會物質(zhì)財(cái)富持續(xù)增長,使可供分配的財(cái)富不斷增加,才能為建立和完善保障創(chuàng)造前提條件,奠定必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。牢牢把握經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心,不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力。加快產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,使得第二和第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位,消化吸收城鎮(zhèn)和農(nóng)村大量的剩余勞動人口,加快城市化進(jìn)程。加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟(jì),帶動地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。只有縮小城鄉(xiāng)居民及社會各階層收入之間的巨大差距,才能真正實(shí)現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。同時(shí),可將社會保障基金投資于經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)保值增值與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動。
在我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的建設(shè)中,政府是最為主要的責(zé)任主體,政府行為對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系建設(shè)和運(yùn)行的介入范圍和介入深度,視社保制度的建制理念和客觀社會經(jīng)濟(jì)條件而不同。在我國目前條件下,政府應(yīng)重點(diǎn)擔(dān)負(fù)起以下職責(zé):(1)制度供給責(zé)任。設(shè)計(jì)和確立符合國情的社會保障體系模式,并通過立法強(qiáng)制性地供給和實(shí)施制度,是政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系建設(shè)中最基本的職責(zé)。(2)公共財(cái)政支撐責(zé)任。資金是社會保障體系建立和可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。從我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件和城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā),政府必須承擔(dān)更多的資金供給責(zé)任,成為最主要的資金支撐力量。(3)制度實(shí)施與監(jiān)督管理責(zé)任。為保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的規(guī)范化發(fā)展,必須強(qiáng)化政府的管理和監(jiān)督職責(zé)。
我國農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?0%,因此,建立健全農(nóng)村社會保障體系是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)。首先,建立科學(xué)有效的農(nóng)村社會保障金籌集機(jī)制。目前,我國已經(jīng)基本建立了政府、村集體和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的多渠道農(nóng)村社會保障資金籌集體系,現(xiàn)應(yīng)不斷加大各級財(cái)政對農(nóng)村社會保障事業(yè)的投入力度,并實(shí)行農(nóng)戶、集體、國家、社會相結(jié)合的辦法,分別按一定的比例籌集社會保障金。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同的地區(qū),可以根據(jù)本地區(qū)的情況合理安排四者籌集資金的比例。這種籌資方法一方面可以減輕國家集體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),又顧及到了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。其次,規(guī)范農(nóng)村社會保障的運(yùn)行管理。規(guī)范農(nóng)村社會保障的運(yùn)行管理,要加速農(nóng)村政府的職能轉(zhuǎn)型,建設(shè)服務(wù)型政府,將并不具備經(jīng)濟(jì)調(diào)控和指導(dǎo)能力的農(nóng)村基層政府從干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域退出,把農(nóng)村社會保障作為其主要的工作之一。政府必須通過立法、司法、監(jiān)察、審計(jì)等各種手段防范基金管理組織的人為風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)還要運(yùn)用立法、行政執(zhí)法來防范逆選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、搭便車等與參保農(nóng)民有關(guān)的人為風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然,最關(guān)鍵的是讓農(nóng)民有充分的知情權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán),讓他們自主管理、自我約束、自我發(fā)展,以此來保護(hù)他們自己的養(yǎng)命錢。這就要求基金的運(yùn)作要盡量低位,最好在村民能夠完全自治的范圍內(nèi)進(jìn)行。實(shí)施有效的規(guī)范監(jiān)督手段,建立規(guī)范體系,并增加透明性。
我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)不平衡以及城鄉(xiāng)差距的存在,是社會保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)難的主要原因。反過來,正是沒有形成全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù),進(jìn)而造成了地區(qū)間人員有效流動的現(xiàn)實(shí)障礙,尤其是造成流動性較大的農(nóng)民工無法參保或不愿參保的狀況。要使社會保險(xiǎn)體系能夠覆蓋到我國數(shù)量巨大的流動就業(yè)群體,就必須制定完善與其流動特點(diǎn)相適應(yīng)的社會保障體系。采取工作所在地繳費(fèi),分時(shí)分段記錄并上傳中央數(shù)據(jù)庫備案,然后在退休所在地發(fā)放,在全國進(jìn)行結(jié)算,是切實(shí)可行的辦法。這樣既可以避免部分流動人員多地重復(fù)交費(fèi)的狀況,也增加了大多數(shù)農(nóng)民工的參保意愿。同時(shí),由于流動人員大多來自欠發(fā)達(dá)地區(qū),實(shí)施流動人員工作地繳費(fèi)和退休所在地領(lǐng)取,也減輕了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系的建立,是人民基本權(quán)利得到保障的有效途徑,是關(guān)系民生的重大舉措,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的必然要求,也是建設(shè)小康社會和社會主義和諧社會的必然選擇。
(作者單位:遼寧醫(yī)學(xué)院)