羅 旭

PFI模式在蘭州市養(yǎng)老院建設中的應用

羅 旭

隨著蘭州市進入老齡化社會，廣大市民的養(yǎng)老需要迅速增加。由于多種原因，蘭州市的養(yǎng)老院建設滯后，規(guī)模偏小。為解決居民養(yǎng)老這一社會問題，拓寬養(yǎng)老院建設投資渠道，引入民間資本參與養(yǎng)老院建設勢在必行。養(yǎng)老院建設屬于公共項目建設，PFI模式為公共項目建設提供了一種新的選擇。

蘭州市現(xiàn)有老年人口46.38萬，且每年以3%的速度增加。老齡化問題日益凸顯，如何養(yǎng)老是一項關(guān)系到千家萬戶的重要民生問題。2009年甘肅省擁有城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村集體辦養(yǎng)老院25個，擁有工作人員353人，床位2127張，共收養(yǎng)1318人（《2009年甘肅省統(tǒng)計年鑒》）。甘肅省地處西北，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，公共投入有限，養(yǎng)老院建設嚴重滯后。以蘭州市5區(qū)3縣中經(jīng)濟實力最強的城關(guān)區(qū)為例，城關(guān)區(qū)現(xiàn)有60歲以上者為15.6萬人，占全區(qū)常住人口的16%，并以年平均3%的速度遞增，已全面進入老齡化社會。城關(guān)區(qū)現(xiàn)有的幾家養(yǎng)老院僅能提供2000張床位，平均78人擁有1張床位，遠遠不能滿足需要。高昂的成本是養(yǎng)老院建設緩慢的主要原因。蘭州市城關(guān)區(qū)民政局測算：在城關(guān)區(qū)，建設一家有100張床位的養(yǎng)老院需投資2000萬元，建成入住后，老人每月至少需繳納1000元。資金的不足嚴重影響著蘭州市養(yǎng)老院的建設、發(fā)展，成為制約蘭州市民養(yǎng)老的社會難題。目前，蘭州市養(yǎng)老院建設資金主要來源于地方政府財政資金。為解決政府財政資金投資的不足，創(chuàng)新投資模式，引入民間資金成為了一種選擇。在養(yǎng)老院建設投資中，引入PFI模式將成為一種新選擇。

養(yǎng)老院建設屬于公共項目建設，公共項目不僅包括基礎(chǔ)設施。也包括實現(xiàn)政府社會職能的公共事業(yè)，如國防、司法、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。公共項目的傳統(tǒng)運作模式是由國家投資，由政府有關(guān)部門組織建設及經(jīng)營管理，也被稱為政府投資項目。在公共項目采用私人主動融資模式已在發(fā)達國家和地區(qū)獲得了良好效果和豐富的實踐經(jīng)驗，并建立起了比較完整的理論框架體系。

一、PFI模式的涵義

PFI即“私人主動融資”，是英國政府在1992年提出的一種公私相互合作提供基礎(chǔ)設施、公共項目服務的方式。

PFI模式是指公共部門以一個長期協(xié)議或合同的方式從私營部門購買高質(zhì)量的服務。公共部門不僅希望獲得私人融資，還希望能充分利用私營部門的管理技能。這是一種全新的投資方式。政府與私人部門合作，由私營部門承擔部分政府基礎(chǔ)設施建設或提供公共服務，政府購買私營部門提供的產(chǎn)品或服務，或給予私營部門以收費特許權(quán)，或政府與私營部門以合伙方式共同營運等方式，來實現(xiàn)政府公共物品產(chǎn)出中的資源配置最優(yōu)化，效率和產(chǎn)出的最大化。

二、PFI模式的主要特征

與其它項目融資方式相比，PFI模式具有以下特征：

首先，它是一種旨在促進私人部門參與公共項目建設，促進政府由傳統(tǒng)的公共物品生產(chǎn)者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣参锲返馁徺I者的一種新的公共物品產(chǎn)出方式。在政策的設計上，公共部門要么作為服務的主要購買者，要么充當項目實施的基本的法定授權(quán)控制者，這是政府部門必須堅持的基本原則。

其次，本質(zhì)上PFI是一個設計、建設融資和運營模式，政府與私營部門是一種合作關(guān)系，共同分擔項目風險。

三、英國實施PFI模式提供公共服務的主要優(yōu)點

1.拓寬了民間資本參與公共項目建設的范圍

PFI模式設計拓寬了民間資本參與公共項目的領(lǐng)域，即包括能夠向使用者直接收費的項目，也包括一些不能直接從使用者身上直接收費的項目，如監(jiān)獄等。

2.極大地減輕了政府的財政壓力

PFI也減輕了政府作為基礎(chǔ)設施出資者的財政負擔和工期要求。英國財政部對應用PFI融資模式的項目抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)所有項目的成本都控制在公共部門的預算內(nèi)，89%的項目都能按時或提前完成，PFI項目取得了顯著成效。

3.公共部門的效率明顯提升

PFI模式通過吸引私人部門的知識、技術(shù)和管理方法，提高公共項目的效率和降低產(chǎn)出成本，使社會資源配置更加合理化，同時也使政府擺脫了長期困擾的政府項目效率低下的形象。

四、PFI在甘肅省養(yǎng)老院建設中運用的可行性及建議

1.相對充足的資金來源

當前無論是從銀行資本還是從民間資本來看，蘭州市運用PFI模式進行養(yǎng)老院建設都有充足的資金來源。從銀行資本來看，按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，除借用國際金融組織貸款外，地方政府不能直接借貸銀行資金。所以，對于以地方財政信用為基礎(chǔ)的公益性項目，必須采取新的融資方式，間接借貸銀行資金或吸引民間資本。而PFI模式通過“政府購買私營部門提供的服務，或給予私營部門以收費特許權(quán)”方式，由私人部門以政府提供的“購買協(xié)議或特許權(quán)”作為質(zhì)押向銀行貸款，可以較好地解決這一問題。從民間資本來看，甘肅省的儲蓄率一直維持在30%以上，大力發(fā)展PFI項目融資方式，有利于充分調(diào)動民間資本巨大潛力，拓寬投資渠道，促進儲蓄向投資轉(zhuǎn)換。

2.國際國內(nèi)成功的實踐

自1992年英國政府提出PFI的概念后，PFI在英國基礎(chǔ)設施領(lǐng)域的建設項目中迅速得到了廣泛應用。1997年英國政府公共部門凈投資額僅達到49億英鎊，占GDP的0.6%；十年后，2005-2006年度公共部門凈投資額預計達到470億英鎊，占GDP的21%，發(fā)展速度驚人。

2008年5月1日提前4個月通車的杭州灣跨海大橋是民間資金建設公共項目的一個重要案例，該大橋是國內(nèi)第一家以地方民營企業(yè)為投資主體參與興建的國家特大型交通基礎(chǔ)設施項目，也是目前世界上已建成的最長的跨海大橋。總投資118億元的杭州灣大橋，項目資本金占35%，銀行貸款占65%，企業(yè)投資占35%，其中民間資本超過50%，達到50.26%。

3.幾點建議

（1）構(gòu)筑完善的法律體系。在PFI模式中，政府同私人部門的合作是通過合約來保證的，這些合約也是PFI項目風險的主要來源。因此，政府應盡快完善有關(guān)法律、政策，制定合理的支持條件，提供良好的法律環(huán)境以降低項目風險，保證合約的順利實施。

（2）提供配套的制度環(huán)境。采用PFI模式為以養(yǎng)老院建設為代表的公共項目融資，實際都建立在政府財政信用的基礎(chǔ)上，最終由政府所提供的收益來還貸。因此，地方政府的公共項目建設資金的支付能力及對項目融資提供的必要制度保障和擔保是PFI項目融資實現(xiàn)的重要條件。為此，政府部門要理順公共項目產(chǎn)品的價格形成機制和管理體制；同時政府還要提供必要的服務。例如養(yǎng)老院建設中的征地工作政府部門應該承擔。

（3）加強項目風險管理。由于PFI項目的投資額大，開發(fā)周期長，涉及面廣泛，存在較大的不確定性和風險，因而整個運作過程中的風險管理尤其重要。地方政府部門應在實踐中注意加以引導，采用多種手段，使項目風險在政府和PFI主體之間合理分配。

（作者單位：蘭州理工大學經(jīng)管學院）