吳小兵

規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式下的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)
——以農(nóng)民與村委會(huì)的關(guān)系為切入點(diǎn)

吳小兵

在土地由分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為規(guī)模經(jīng)營(yíng)的過程中,農(nóng)民的權(quán)益最有可能遭到侵害。不管隱形或幕后的侵權(quán)源頭是何方主體,最有可能對(duì)農(nóng)民權(quán)益的直接侵害人是農(nóng)村土地發(fā)包方的機(jī)關(guān)——村委會(huì)。文章認(rèn)為,在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程中,村委會(huì)在利益的驅(qū)使下出現(xiàn)異化,成為三重代理人,扮演“圈地運(yùn)動(dòng)”先鋒的角色。通過對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的認(rèn)真反思,文章認(rèn)為,明確農(nóng)民在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)過程中的選擇權(quán)和主導(dǎo)權(quán),分析村委會(huì)與村民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,并在村委會(huì)侵權(quán)的現(xiàn)實(shí)情形下,明確村民的權(quán)利救濟(jì)途徑對(duì)于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

異化;組織型規(guī)模經(jīng)營(yíng);技術(shù)型規(guī)模經(jīng)營(yíng);選擇權(quán);主導(dǎo)權(quán)

一、案例及其背景

1999年 3月 20日,北京市朝陽(yáng)區(qū)金盞鄉(xiāng)東窯村經(jīng)濟(jì)合作社與本村居民朱會(huì)榮 (女)簽訂了第 5號(hào)朝陽(yáng)區(qū)農(nóng)村種植業(yè)承包合同書。雙方當(dāng)事人在合同中約定:“朱會(huì)榮承包東窯村合作社的 0.66公頃農(nóng)用地;承包期限為 30年,自 1999年 1月 1日起至 2028年 12月 31日止;遇到國(guó)家和集體占地,此合同廢止,朱會(huì)榮確有損失,國(guó)家和集體給予適當(dāng)補(bǔ)助;合同履行如發(fā)生糾紛,由雙方協(xié)商解決,協(xié)商不成時(shí),任何一方可向鄉(xiāng)經(jīng)管站申請(qǐng)調(diào)解,調(diào)解無效,可向區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)調(diào)解仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁,也可以直接向區(qū)法院起訴;合同履行中遇有不可抗力的自然災(zāi)害或政策原因使合同不能履行或不能完全履行時(shí),雙方可協(xié)商變更或解除合同?！?/p>

2006年 10月 30日,原告北京市朝陽(yáng)區(qū)金盞鄉(xiāng)東窯村經(jīng)濟(jì)合作社向北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院起訴朱會(huì)榮,訴稱:“1999年 3月 20日,原告與被告簽訂第 5號(hào)朝陽(yáng)區(qū)農(nóng)村種植業(yè)承包合同?，F(xiàn)因情勢(shì)變更,承包合同中涉及的承包合同用地已經(jīng)被調(diào)整為朝陽(yáng)區(qū) 2006年第二道綠化隔離地區(qū)綠化建設(shè)用地。依據(jù)合同約定,雙方應(yīng)當(dāng)解除合同。但原告與被告多次協(xié)商未果,故請(qǐng)求人民法院判決解除原被告之間的土地承包合同?！?/p>

被告辯稱:“原告未能提供充分的證據(jù)證明被告承包的土地已經(jīng)被調(diào)整為朝陽(yáng)區(qū) 2006年第二道綠化隔離地區(qū)綠化建設(shè)用地;原告要求解除承包合同的提議在村民代表會(huì)議上未獲通過。因此原告要求解除合同的訴求于法無據(jù)。”

北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院認(rèn)為:“原告的證據(jù)可以證明被告的承包地在朝陽(yáng)區(qū) 2006年第二道綠化隔離帶用地區(qū)域范圍內(nèi),但該情況屬于政策性因素。雙方當(dāng)事人簽訂的承包合同約定,合同履行中遇有不可抗力的自然災(zāi)害或政策原因使合同不能履行或者不能完全履行時(shí),雙方可協(xié)商變更或解除合同。本案所涉承包地已被調(diào)整為 2006年第二道綠化隔離帶用地的事由,不是約定解除合同的條件,只是雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商的前提,并不必然導(dǎo)致承包合同解除。現(xiàn)被告明確表示不同意解除承包合同。本著尊重當(dāng)事人意思自治的原則,對(duì)原告要求解除合同的訴訟請(qǐng)求不予支持。故判決駁回原告訴訟請(qǐng)求?！痹娌环?上訴至北京市第二中級(jí)人民法院。二審法院維持原判。

據(jù)筆者了解,東窯村位于北京市東北部的近郊,與溫榆河風(fēng)景區(qū)相鄰。該村原來共有耕地 400多公頃,其中基本農(nóng)田 73公頃。從 2003年起,該村村委會(huì)陸續(xù)與村中除了朱會(huì)榮以外的所有農(nóng)民解除了土地承包合同。村委會(huì)將這些耕地回收后,將基本農(nóng)田出租給一經(jīng)營(yíng)戶用于種植大棚蔬菜,將非基本農(nóng)田中的幾十公頃耕地出租給另一商人建一個(gè)公園。其余 266公頃耕地通過各種方式變成非農(nóng)用地,出租給商人用于建房和建工廠?，F(xiàn)在,原來每戶農(nóng)民平均擁有半公頃的東窯村,除了朱會(huì)榮以外其他村民都無地可種。村委會(huì)將村中 50歲以下的成年男子全部編入聯(lián)防隊(duì),每月支付聯(lián)防隊(duì)員 600元的工資。五十歲以上的農(nóng)民每月發(fā) 400元的補(bǔ)貼。因此,村里的絕大多數(shù)農(nóng)民都賦閑在家。一些農(nóng)民不滿現(xiàn)狀,向村委會(huì)提出承包土地耕種莊稼和申請(qǐng)土地自建房的要求,但全部被村委會(huì)拒絕。

東窯村村委會(huì)一直沒有放棄對(duì)朱會(huì)榮所承包地的爭(zhēng)取。在 2006年提起訴訟之前,村委會(huì)多次指揮鏟車要將朱會(huì)榮承包地上的莊稼強(qiáng)行鏟除,但都因?yàn)橹鞎?huì)榮以身護(hù)田而未能得逞。村委會(huì)輸了官司之后,便采取切斷灌溉水的方法對(duì)朱會(huì)榮承包地進(jìn)行刁難,導(dǎo)致其糧食產(chǎn)量不足往年的50%。

二、規(guī)模經(jīng)營(yíng)催生村委會(huì)異化之可能性

上文用朱會(huì)榮、東窯村的情況作為案例,并非因?yàn)槠涞湫?而僅僅是因?yàn)楣P者對(duì)此比較熟悉。事實(shí)上,筆者一向?qū)λ^的典型保持一定的懷疑。主流媒體的報(bào)道給我們介紹了一個(gè)個(gè)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的典型,這些典型向我們展示的場(chǎng)景是:在愈吹愈熱的農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)過程中各方利益都得到了極大滿足。相關(guān)的報(bào)道有如:小崗村從“分田到戶”到新型合作化、“股份 +合作”寧陽(yáng)縣三萬余農(nóng)戶探索土地流轉(zhuǎn)新模式、北京擬試點(diǎn)集體土地流轉(zhuǎn)、村民可共同搬進(jìn)樓房,這些報(bào)道讓我們似乎感覺農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化近在咫尺。[1]在為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)高唱?jiǎng)P歌的合奏曲中,社會(huì)較少認(rèn)真地去思考在這一次的“運(yùn)動(dòng)”中將有多少農(nóng)業(yè)用地變成非農(nóng)業(yè)用地、有多少的耕地變成非耕地,有多少農(nóng)民奔走在各級(jí)信訪部門之間。這種報(bào)喜不報(bào)憂的報(bào)道,掩蓋了資本“侵入”農(nóng)村過程中所帶來的種種矛盾。

而本文的案例所暴露出的問題恰恰與之相反,因此它成不了典型,而只能是個(gè)案例。但是這個(gè)案例,不能不讓我們?nèi)ド钏荚谵r(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式下農(nóng)民權(quán)益保障的一個(gè)重要方面——如何抵御來自“代理人”(村委會(huì))的侵權(quán)可能性。

文章用了“代理人”一詞,其實(shí)有三層含義。第一,依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第 2條的規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！贝逦瘯?huì)是民主選舉產(chǎn)生的,從邏輯上說,它代表村民的利益,因此文章認(rèn)為它是村民利益的“代理人。”第二,當(dāng)資本要進(jìn)入農(nóng)村的時(shí)候,并不會(huì)直接與農(nóng)民打交道,土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者往往首先將村委會(huì)“攻陷”,讓村委會(huì)成為其忠實(shí)的“代理人”,再由“代理人”與農(nóng)民進(jìn)行博弈。在東窯村的例子中,土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者在租用幾百公頃土地的過程中,始終沒有和農(nóng)民有過正面接觸。他們先指使村委會(huì)解除與農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)合同,然后直接從村委會(huì)的手中租用土地。再如湖南省衡陽(yáng)縣某村,20多公頃的水田經(jīng)村集體組織出租給外村人種植煙草,不僅土地租金低到了每公頃每年 1 500元,而且承租人擁有對(duì)所租賃水田的絕對(duì)經(jīng)營(yíng)自主權(quán),合同甚至規(guī)定村組負(fù)責(zé)安排勞動(dòng)力并要做到“招之即來”的地步。[2]120因此文章認(rèn)為村委會(huì)是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的代理人。第三,自我代理。還是以東窯村為例,一方面,村委會(huì)的多數(shù)成員也是本村農(nóng)民,另一方面,村委會(huì)的主要成員通過私下的協(xié)議參股土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的工廠和大棚蔬菜。因此,村委會(huì)也是自身的代理人。

正是通過這樣的三重代理,東窯村的土地實(shí)現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)必然論者所期待的“土地向少數(shù)人集中,向經(jīng)營(yíng)大戶集中”的過程。同時(shí),作者想補(bǔ)充的是,利益也實(shí)現(xiàn)了向少數(shù)人集中,向經(jīng)營(yíng)大戶集中的過程。

代理人在獲得代理權(quán)之后往往反客為主,這在中國(guó)政治中是常態(tài)。傳統(tǒng)的權(quán)力觀在農(nóng)村仍舊占據(jù)支配地位,“有權(quán)不使,過期作廢”,很多村干部在當(dāng)選后,往往會(huì)報(bào)復(fù)性享受。之所以民主選舉的村委會(huì)在大多數(shù)地區(qū)都不能維護(hù)農(nóng)民的利益,大多不是因?yàn)榇逦瘯?huì)選舉走了過場(chǎng),而是因?yàn)樵谵r(nóng)民原子化的境況下,選舉的村委會(huì)沒有維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的理由。從村干部方面來講,之所以他們有競(jìng)選村干部的積極性,是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為當(dāng)村干部可以得到好處,這好處主要有兩個(gè)方面,一是經(jīng)濟(jì)收益,包括各種不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)收入,二是文化收益,諸如好的感覺,面子上的收益,為家族和家庭帶來名譽(yù),實(shí)現(xiàn)個(gè)人理想,滿足道德方面的需要等。[3]12幾年前,村委會(huì)對(duì)村民能施加影響的權(quán)力主要在宅基地使用、計(jì)劃生育以及農(nóng)業(yè)稅?，F(xiàn)在,由于計(jì)劃生育政策的寬松、農(nóng)業(yè)稅的取消,村委會(huì)能夠?qū)Υ迕駥?shí)施支配性影響的情形已經(jīng)越來越少。然而現(xiàn)在興起的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)給村委會(huì)提供了一個(gè)極好的機(jī)會(huì),規(guī)模經(jīng)營(yíng)很可能充分激發(fā)村干部的“積極性”和“創(chuàng)造力”,并最終導(dǎo)致村委會(huì)的異化。因?yàn)橥恋匾?guī)模經(jīng)營(yíng)較之于傳統(tǒng)的生財(cái)途徑,有其自身兩大特點(diǎn)。第一,機(jī)會(huì)少。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者承租農(nóng)村土地,往往簽約年限較長(zhǎng),少則五年多則十年。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第 11條第 2款規(guī)定,村民委員會(huì)每屆任期是三年。對(duì)于一屆村委會(huì)來說,與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者簽合同是數(shù)載一逢的好事,在一個(gè)任期之內(nèi),有可能最多只有一次機(jī)會(huì),“機(jī)不可失,失不再來”,村委會(huì)自然會(huì)在這樣的機(jī)遇中“掌好權(quán),用好權(quán)”。第二,回報(bào)高。馬克思當(dāng)年描述資本家時(shí)指出:“資本家害怕沒有利潤(rùn)或利潤(rùn)太少,就像自然界害怕真空一樣。一旦有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn),資本就大膽起來。如果有百分之十的利潤(rùn),他就保證到處被使用;有百分之二十的利潤(rùn),它就活躍起來;有百分之五十的利潤(rùn),它就鋌而走險(xiǎn);為了百分之一百的利潤(rùn),它就敢踐踏一切人間法律;有百分之三百的利潤(rùn),它就敢犯任何罪行,甚至冒被絞死的危險(xiǎn)。”村委會(huì)的利潤(rùn)是百分之幾呢?以東窯村為例,村委會(huì)的成員除了書記是外村人,其余成員都是本村人。他們的投入也許是集體土地中本來屬于他們承包的土地。而他們的回報(bào)呢?村委會(huì)的主要成員隨著土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程迅速地有房有車,還有股份。這種投資回報(bào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地高于百分之三百。因此他們的異化看來是無法扭轉(zhuǎn)的定局。

全國(guó)人大常委會(huì)原副委員長(zhǎng)成思危在“2008小谷圍 (島)金融論壇”上指出,要嚴(yán)防再出現(xiàn)“每修一條高速公路,就倒下一排干部”的情況。[4]筆者覺得將這句話套用到土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中,也不會(huì)錯(cuò),只是干部還要包括村干部。村干部,在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程中,有可能其所面臨的不是一些糖衣炮彈的誘惑,而是一個(gè)“金礦”的誘惑。只要這一次“金礦”挖成功,他就可以完成資本的原始積累,然后變成一只金鳳凰從農(nóng)村飛走。

三、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)必然性理論之反思

類似“農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是人類追求社會(huì)分工與規(guī)模效益的必然結(jié)果”[5]的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)必然性命題容易被村委會(huì)所利用,成為其解除與農(nóng)戶土地承包合同的冠冕堂皇的口號(hào)。本文認(rèn)為這個(gè)提法值得商榷。1990年 3月 3日,鄧小平在同中央有關(guān)負(fù)責(zé)人談話時(shí),說道:“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展,從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看,要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍,是廢除人民公社,實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn),要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍,是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是一個(gè)很大的前進(jìn),當(dāng)然這是很長(zhǎng)的過程?！盵6]有人讀完這段話,得出了“鄧小平同志高瞻遠(yuǎn)矚,揭示了農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的必然趨勢(shì)”的結(jié)論。[2]1這種斷章取義的推理,存在兩個(gè)問題:第一,遺漏了“適度”二字,適度二字強(qiáng)調(diào)了因地制宜;第二,遺漏了“發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”一句,小平同志的“發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”一句緊跟在“發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”之后,兩者是并列句,由此可見小平同志所談的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集體經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系。這種提法和現(xiàn)在的“通過土地向種植大戶、養(yǎng)殖能手、鄉(xiāng)土人才手里集中,使資金、技術(shù)、勞力等資源得到有力整合”[7]的提法是不一樣的。

筆者將土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的概念進(jìn)行劃分。筆者認(rèn)為至少可以劃分出兩類規(guī)模經(jīng)營(yíng)。一種是組織型的規(guī)模經(jīng)營(yíng),一種是技術(shù)型的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通常媒體所稱的規(guī)模經(jīng)營(yíng)指的是組織型的規(guī)模經(jīng)營(yíng),即前文所提到的“土地向種植大戶、養(yǎng)殖能手、鄉(xiāng)土人才手里集中”。這種規(guī)模經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)土地權(quán)利的規(guī)模與集中,即最后由少數(shù)的種田能手和經(jīng)營(yíng)大戶來經(jīng)營(yíng)多數(shù)的土地。而技術(shù)上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)則是通過互換的方式將同一農(nóng)戶原本分散的土地集中,最后在播種、收割等技術(shù)上實(shí)現(xiàn)規(guī)模操作。筆者試圖通過例子來說明后一種規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式。據(jù)筆者了解,山東省泰安市東平縣接山鄉(xiāng)障城村是一個(gè)有著 5 000多人口的農(nóng)村,其共有土地 460公頃。該村在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程中,將全村的土地進(jìn)行重新分配,每戶農(nóng)民分配到的土地和分配前的面積相同,但是全部連在一起。由于全村的土地都基本上坐落在一塊平原上,因此,他們基本上都采取了統(tǒng)一播種、統(tǒng)一收割的方法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),即農(nóng)戶統(tǒng)一聘請(qǐng)擁有農(nóng)業(yè)機(jī)器的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行機(jī)械作業(yè),然后按照面積向他支付報(bào)酬。這種操作模式一方面并沒有通過“土地向種植大戶、養(yǎng)殖能手、鄉(xiāng)土人才手里集中”,但也實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)。筆者在本文中無意將這兩種土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行全面的比較。但顯而易見的是,技術(shù)型的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式既提高了勞動(dòng)生產(chǎn)力,也沒有出現(xiàn)農(nóng)民失地的后遺癥。因此,我們可以看到組織型的規(guī)模經(jīng)營(yíng)不僅不是規(guī)模經(jīng)營(yíng)的唯一形式,而且從整體社會(huì)利益上說,它也不一定是最優(yōu)化的。把土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與土地集中畫等號(hào)的思路是存在問題的。

當(dāng)整個(gè)社會(huì)在鼓吹“中國(guó)農(nóng)村土地從分散經(jīng)營(yíng)走向規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有必然性”的時(shí)候,人們常常會(huì)忽視兩個(gè)問題。一個(gè)被忽視的問題是適宜原則。適宜是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提,這種前提取決于至少兩個(gè)方面的因素。一個(gè)是自然條件,一般來說土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)要求土地相對(duì)集中。另一個(gè)就是規(guī)模經(jīng)營(yíng)能夠帶來生產(chǎn)效率的顯著提高或者農(nóng)民收益的顯著增加。南方的水田難以進(jìn)行機(jī)器作業(yè),種植水稻又需要精耕細(xì)作,規(guī)模經(jīng)營(yíng)只可能是采取組織型的規(guī)模經(jīng)營(yíng),而這不會(huì)帶來生產(chǎn)效率的提高或者農(nóng)民收益的增加。從主流報(bào)道的情況看,南方水田一旦被規(guī)模經(jīng)營(yíng),往往被改變用途,不再種植水稻,而改種其它作物。正如前文提到的湖南衡陽(yáng)某村將水田出租給外村人后被改種煙草的例子。因此,如果要保持水田種植水稻,那么難以進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。另一個(gè)容易被忽略的問題是自愿原則?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第 128條之前段規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！蓖恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的一項(xiàng)權(quán)利,而權(quán)利是可以放棄的。也就是說,是否要進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),是農(nóng)民的自由選擇。因此,一些比較“積極”的村委會(huì)要推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng),應(yīng)該完全建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上。然而,村委會(huì)基于自身的利益追求,往往將土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)當(dāng)作政治運(yùn)動(dòng)來做“工作”。東窯村就是一個(gè)極端的例子。村委會(huì)僅僅用了幾年的時(shí)間就將全村 400多公頃的土地掌握在手上,還始終不肯放棄對(duì)最后一戶農(nóng)民 0.66公頃土地的奪取,威逼利誘,無所不用其極,就是一個(gè)發(fā)人深省的例子。

由此可見,土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)必然性命題為異化的村委會(huì)提供了理論依據(jù)。本文并非試圖通過土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的缺點(diǎn)的列舉來反對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。文章認(rèn)為,土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)本身是一種客觀的經(jīng)濟(jì)形式,其是中性的概念。問題在于,如果我們一提到土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的時(shí)候,就想當(dāng)然地認(rèn)為它將有助于土地的高效、合理利用,防止土地資源的浪費(fèi)或者過度利用,當(dāng)我們把農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)想當(dāng)然地當(dāng)作一種必然趨勢(shì)的時(shí)候,那么我們很有可能不自覺地充當(dāng)“圈地運(yùn)動(dòng)”的理論先鋒。

四、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的選擇權(quán)與主導(dǎo)權(quán)

前文已經(jīng)提到,依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第 128條之規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的一項(xiàng)權(quán)利。也就是說,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)具有選擇權(quán)。這種選擇權(quán)包括兩層含義。第一層含義是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)選擇是否進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。這意味著,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇是否通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式將承包地流轉(zhuǎn)給他人耕種,同時(shí)也可以通過流轉(zhuǎn)的方式來耕種他人的承包地。這層含義體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第 33條的規(guī)定中。該條第 1項(xiàng)規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:(一)平等協(xié)商、自愿、有償,任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?！钡诙雍x是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)選擇以什么樣的方式對(duì)承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。除了上文所提到的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第 128條以外,《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》也對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了列舉?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第 32條規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)?！边@些流轉(zhuǎn)方式完全應(yīng)該由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自主選擇。這層含義體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第 34條之規(guī)定中。該條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式?！蓖恋氐囊?guī)模經(jīng)營(yíng)必須以權(quán)利人能完整行使其權(quán)利為前提,這個(gè)權(quán)利人就是農(nóng)戶。各級(jí)政府可以發(fā)揮引導(dǎo)作用,但也只能是引導(dǎo)作用,具體的流轉(zhuǎn)方式則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己選擇。考察過去二十多年的鄉(xiāng)村土地制度演變史就會(huì)發(fā)現(xiàn),自從有了土地承包經(jīng)營(yíng)制度后,農(nóng)民就已經(jīng)自發(fā)創(chuàng)造出了各種形式的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)形態(tài)。當(dāng)然,農(nóng)民也完全可以基于自身的利益考慮,不選擇土地流轉(zhuǎn),拒絕規(guī)模經(jīng)營(yíng),這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中一項(xiàng)不容置疑的權(quán)利。[8]

事實(shí)上,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)是顯而易見的。特別是隨著《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確規(guī)定為用益物權(quán)之后,關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟是債權(quán)還是物權(quán)的爭(zhēng)論徹底畫上了句號(hào)。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的法定化,其最大的法律效果在于其能夠以他物權(quán)人的身份來對(duì)抗所有人——發(fā)包方。用益物權(quán)雖然是以他人的所有權(quán)為前提而存在的他物權(quán),但在法律上仍具有獨(dú)立性。用益物權(quán)一旦依當(dāng)事人約定或法律直接規(guī)定設(shè)立,用益物權(quán)人便能獨(dú)立地享有對(duì)標(biāo)的物的使用和收益權(quán),除了能有效地對(duì)抗第三人以外,也能對(duì)抗所有人。[9]

這條規(guī)定的意義是較為重大的。就目前而言,農(nóng)村的環(huán)境相對(duì)比較封閉,農(nóng)民承包土地的范圍也較為明確,農(nóng)民的權(quán)利會(huì)被侵害的最大可能性來自于村委會(huì)——這個(gè)習(xí)慣于以集體身份自居,習(xí)慣于把個(gè)別負(fù)責(zé)人的意思說成集體決定的組織。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第 10條規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理”。根據(jù)這一規(guī)定,屬于全村農(nóng)民集體所有的土地,建立有區(qū)域性村集體經(jīng)濟(jì)組織的,由集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方,將土地承包給村民經(jīng)營(yíng);沒有區(qū)域性集體經(jīng)濟(jì)組織的,由村委會(huì)作為發(fā)包方,將土地承包給村民經(jīng)營(yíng)。但事實(shí)上,村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)抽象概念,其沒有具體的組織機(jī)構(gòu)和意思機(jī)關(guān)。而由于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員通常也就是村民,因此,村委會(huì)作為村民的代表機(jī)關(guān),自然而然地成了集體經(jīng)濟(jì)組織的組織機(jī)構(gòu)和意思機(jī)關(guān)。尤其是在土地承包方面,村委會(huì)作為發(fā)包方意思機(jī)關(guān)的地位還是較為明確的?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第 5條第 3款規(guī)定:“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。因此,作為發(fā)包方的意思機(jī)關(guān),村委會(huì)最有可能也最有條件成為土地承包人的利益危險(xiǎn)源。

因此,在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的首要問題就是如何防范來自于村委會(huì)的侵權(quán)可能性。而事實(shí)上,現(xiàn)行的法律在防范村委會(huì)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害方面也做出了一定的制度設(shè)計(jì)?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第 130條第 1款規(guī)定:“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地?！薄吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第 131條規(guī)定:“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的,依據(jù)其規(guī)定。”這兩個(gè)條款的規(guī)定不能僅僅被解讀為要維護(hù)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的穩(wěn)定,其更應(yīng)該被解讀為承包人作為用益物權(quán)人,其對(duì)土地的正常占有、使用和收益權(quán)不受發(fā)包方的干涉。村委會(huì)以土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)為由要求解除承包合同沒有法律根據(jù)。前文提到,村委會(huì)常以集體名義自居,利用村民代表會(huì)議的決議作為解除合同的依據(jù)也是其可能使用的伎倆之一。在文章第一部分的朱會(huì)榮案例中,東窯村村委會(huì)就解除與朱會(huì)榮的土地承包合同屢次召開村民代表會(huì)議,希望在村民代表會(huì)上將負(fù)責(zé)人的意志上升為集體的意志。在朱會(huì)榮案中,這種企圖沒有成功,每次村民代表會(huì)議上,村委會(huì)要求與朱會(huì)榮解除土地承包合同的提議都被否決。在這個(gè)案例中,村民代表同情朱會(huì)榮的遭遇,中年離異,女兒殘疾,難以接受村委會(huì)奪走其賴以生存的 0.66公頃旱地。然而,文章試圖談?wù)摰氖?如果村民代表會(huì)議通過了村委會(huì)的決議,那么村委會(huì)就可以以集體經(jīng)濟(jì)組織的名義與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人解除合同了嗎?答案當(dāng)然不是肯定的?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第 27條規(guī)定:“承包期內(nèi),發(fā)包人不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的,按照其約定?！睆倪@條規(guī)定可以看出,村民會(huì)議或者村民代表的同意事實(shí)上僅僅構(gòu)成解除土地承包合同的條件之一,其前提是因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整。沒有這個(gè)條件,村民會(huì)議或者村民代表的同意不能成為村委會(huì)要求解除承包合同的依據(jù)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主導(dǎo)權(quán)與其選擇權(quán)的概念并不是平行的關(guān)系,選擇權(quán)是主導(dǎo)權(quán)的重要內(nèi)容和題中之義。但是除此之外,強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主導(dǎo)權(quán)還需要強(qiáng)調(diào)排除集體作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的當(dāng)事人的可能性。由于用益物權(quán)本身是一種獨(dú)立的物權(quán),其正常占有、使用、收益的權(quán)利都不受所有權(quán)的干涉。因此,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不能想當(dāng)然地以所有權(quán)的身份對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行干涉。依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第 37條第 1款之規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)該簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案?！睋?jù)此條規(guī)定可知,除了采取轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)之外,其他的流轉(zhuǎn)方式,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人只需要報(bào)發(fā)包方備案。也就是說,在這個(gè)流轉(zhuǎn)過程中,發(fā)包人起到的僅僅是監(jiān)督者的作用,其并非以當(dāng)事人的身份參與其中。有學(xué)者對(duì)排除集體作為土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的當(dāng)事人的理由總結(jié)了以下幾點(diǎn):一、若承認(rèn)農(nóng)戶對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),又賦予集體在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中享有當(dāng)事人的地位,則由于集體的相對(duì)強(qiáng)者地位,必然使其主導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。這就可能使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)脫離土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的意志,從而否認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在物權(quán)效力范圍內(nèi)依法處分土地的權(quán)利;二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn),不能像法人一樣破產(chǎn),不具有真正意義上的民事主體資格;三、集體不能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的交換價(jià)值。我國(guó)實(shí)行的是土地公有制,集體在保持土地公有的前提下,將土地的使用權(quán)分配給各家各戶的農(nóng)民使用,集體并不能以交換土地使用權(quán)為手段來獲取土地利潤(rùn)。[2]76-79

五、農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)之可能性

在文章第二部分,筆者將村委會(huì)作為在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)過程中農(nóng)民的“假想敵”,分析了其異化的可能性。事實(shí)上,并非所有的村委會(huì)都會(huì)出現(xiàn)異化,現(xiàn)實(shí)中不乏不敢跨越權(quán)力界限的村委會(huì);然而,村委會(huì)即使沒有出現(xiàn)異化,由于其“執(zhí)政”能力有限、程序觀念淡薄等因素影響,其仍然存在侵害農(nóng)民權(quán)利的可能性。在很多國(guó)家機(jī)關(guān),尚且視程序如手續(xù),村委會(huì)就更容易視程序如包袱。因此筆者在文章這一部分探討農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)的時(shí)候也包括了非異化的村委會(huì)在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)程中侵害農(nóng)民利益的情形。筆者將村委會(huì)對(duì)農(nóng)民利益的侵害分為兩種,一種是對(duì)農(nóng)民群體性的利益侵害;另一種是對(duì)農(nóng)民個(gè)體性的利益侵害。

村委會(huì)對(duì)農(nóng)民群體性利益侵害情形的發(fā)生,不僅僅可能是村委會(huì)的異化,也有可能是村委會(huì)的不當(dāng)履行職權(quán)的行為。例如最高人民法院公告的浙江省樂清市樂城鎮(zhèn)石馬村村民委員會(huì)與浙江順益房地產(chǎn)開發(fā)有限公司合作開發(fā)房地產(chǎn)合同糾紛案中,村委會(huì)在 2003年 8月 29日召開村民代表大會(huì)后,與浙江順益房地產(chǎn)開發(fā)有限公司簽訂了 2003年 8月 30日協(xié)議書。之后,村委會(huì)在沒有召開村民代表大會(huì)的情況下,又與浙江順益房地產(chǎn)開發(fā)有限公司在 10月 16日簽訂新的協(xié)議書。雖然兩個(gè)協(xié)議書在約定的給付土地出讓款額及掛牌出讓后出現(xiàn)的情況如何處理等內(nèi)容上大致相同,但 2003年 8月 30日協(xié)議書明確約定競(jìng)標(biāo)多于 5 000萬元部分由村委會(huì)全部返回給順益公司的內(nèi)容,在 2003年 8月 29日召開的村民代表大會(huì)決議中卻沒有此項(xiàng)內(nèi)容。[10]在這個(gè)案例中,村委會(huì)始終代表村集體的利益與房地產(chǎn)公司進(jìn)行交易,但最后的結(jié)果并沒有被村民所認(rèn)同,并導(dǎo)致了以上訴訟,其原因就在于村委會(huì)在和房地產(chǎn)公司簽合同的過程中程序上存在瑕疵。對(duì)于這種情形下農(nóng)民權(quán)利的救濟(jì)途徑,最高院公告的這個(gè)案件對(duì)我們有很大的啟示作用,那就是村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)授權(quán)村委會(huì)向人民法院提起訴訟,要求確認(rèn)其之前的民事法律行為無效。具體到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題上,依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第 48條第 1款之規(guī)定:“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包,應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)?！比绻逦瘯?huì)未經(jīng)上述程序直接將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包,那么村民便可以根據(jù)此條之規(guī)定要求解除承包合同,村民的主張應(yīng)該得到法院的支持,因?yàn)樽鳛楹贤?dāng)事人的承包方?jīng)]有理由不知道,作為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的組織或者個(gè)人與村委會(huì)簽訂承包合同之前,應(yīng)該在村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議上獲得通過。

村委會(huì)對(duì)農(nóng)民個(gè)體性利益侵害情形的出現(xiàn)是較多的。村委會(huì)對(duì)很多村民利益的入侵往往也需要通過各個(gè)擊破的方式將其化解為對(duì)個(gè)體的侵害。例如東窯村“圈地運(yùn)動(dòng)”的過程,歷經(jīng)數(shù)年,村委會(huì)針對(duì)不同農(nóng)戶的特點(diǎn)采取不同的手段。對(duì)此,在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)村民可以尋求以下救濟(jì)途徑。

第一種救濟(jì)途徑是訴訟?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第 57條規(guī)定:“任何組織和個(gè)人強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的,該流轉(zhuǎn)無效?！薄吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第 27條規(guī)定:“承包期內(nèi),發(fā)包人不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的,按照其約定。”如果在承包期內(nèi),村委會(huì)強(qiáng)迫村民進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或者未經(jīng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人同意而對(duì)承包地作出調(diào)整的,村民便可以根據(jù)上述條文之規(guī)定提起無效之訴。

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第 54條規(guī)定:“發(fā)包方有下列行為之一的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等民事責(zé)任。(一)干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主性;(二)違反本法規(guī)定收回、調(diào)整承包地;(三)強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);(四)假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);(五)以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”等為由收回承包地搞招標(biāo)承包;(六)將承包地收回抵頂欠款;(七)剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);(八)其他侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。”因此,村委會(huì)如果有上述行為的,村民可以根據(jù)上述條文提起侵權(quán)之訴。

第二種救濟(jì)途徑是舉報(bào)?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》第 342條規(guī)定:“違反土地管理法規(guī),非法占用耕地、林地等農(nóng)用地,改變被占用土地用途,數(shù)量較大,造成耕地、林地等大量毀壞的,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金?！绷硗庾罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第 1條第 1款第 1項(xiàng)規(guī)定:“非法占用耕地‘?dāng)?shù)額較大’,是指非法占用基本農(nóng)田 5畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外耕地 10畝以上?！币罁?jù)該條款的規(guī)定,一些村委會(huì)不擇手段地從農(nóng)民手中收回土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為很有可能已經(jīng)涉嫌非法占用農(nóng)用地罪,農(nóng)民可以據(jù)此向司法機(jī)關(guān)舉報(bào)。

第三種救濟(jì)途徑是上訪?！吨腥A人民共和國(guó)信訪條例》第 2條規(guī)定:“本條例所稱信訪,是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式,向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門(以下簡(jiǎn)稱各級(jí)行政機(jī)關(guān))反映情況,提出意見、建議和要求,依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！痹摋l例第 3條規(guī)定:“各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好信訪工作,認(rèn)真處理來信、接待來訪,傾聽人民群眾的意見、建議和要求,接受人民群眾的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)。”上訪即該條例中所稱走訪形式,它是被寫進(jìn)法律法規(guī)的正當(dāng)權(quán)利。今天,新的上訪族主要產(chǎn)生于農(nóng)村以及城市貧困居民,他們認(rèn)為自己的權(quán)益受到損害而有關(guān)部門沒有給予公正處理而執(zhí)著地到更高權(quán)力機(jī)構(gòu)尋求“說法”。[11]一些地方政府視上訪者如洪水猛獸,這里存在著地方官員的非公益性考慮,這個(gè)可以“理解”。但是社會(huì)上有很多人對(duì)上訪這種形式不予認(rèn)同,其主要理由之一是擔(dān)心上訪者會(huì)給社會(huì)秩序帶來危害。實(shí)際上,上訪者上訪的目的是伸冤,他們對(duì)于公眾并無人身危險(xiǎn)性。

雖然在各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的門前,徘徊著許多上訪的農(nóng)民。但是具體到每個(gè)村,數(shù)量其實(shí)很少。在農(nóng)民處于原子化的境況下,在任村干部是勢(shì)的力量,因?yàn)樵踊霓r(nóng)民是分散的,是難以集體行動(dòng)的。[3]12

事實(shí)上,在當(dāng)前的司法狀況下,我們必須承認(rèn),有些時(shí)候司法程序確實(shí)未必能及時(shí)地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。從經(jīng)驗(yàn)層面看,一些涉及政策問題的土地糾紛在司法程序中難以解決,而相反,領(lǐng)導(dǎo)人的批示在一些案例中則比司法的效率更高。人們從自身生活經(jīng)驗(yàn)出發(fā),總是試圖尋求對(duì)自己而言最有效率的救濟(jì)方式,向廣泛的不特定機(jī)關(guān)申訴就有可能獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)。[3]12這也是現(xiàn)實(shí)中一些農(nóng)民選擇上訪道路的原因。據(jù)筆者 2008年 3月在河南省駐馬店市的調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)匾恍┺r(nóng)民,與土地相關(guān)的權(quán)利受到侵害以后,通過正常的司法程序無法得到救濟(jì),最后通過上訪得到了妥善的解決。不管地方政府是基于什么樣的動(dòng)機(jī),最后幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了一些權(quán)利,對(duì)于農(nóng)民來說,就是最現(xiàn)實(shí)的勝利。

六、結(jié)語

本文對(duì)村委會(huì)角色的理論預(yù)設(shè)是基于當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境和歷史時(shí)期所作出的,而近些年村委“賄選”的普遍化也許會(huì)加速村委會(huì)異化可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的進(jìn)程。眾所周知,在很多村莊,競(jìng)選村委會(huì)主任往往要耗資數(shù)十萬乃至數(shù)百萬,有人甚至借高利貸進(jìn)行賄選,其背后的原因大家心知肚明。解決這一問題不可能一蹴而就,但是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程卻可能導(dǎo)致土地利用形式的不可逆轉(zhuǎn)。因此,在這一進(jìn)程中,社會(huì)應(yīng)該對(duì)組織型的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)所帶來的負(fù)面影響有進(jìn)一步的認(rèn)識(shí),對(duì)技術(shù)型的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)給予更多的關(guān)注;要進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的自主性和主導(dǎo)性,增強(qiáng)農(nóng)民抵御“近距離”侵權(quán)的能力。

[1] 新華網(wǎng).全國(guó)各地紛紛探索土地流轉(zhuǎn)新模式.(2008-10-10)[2011-01-30].http:∥sh.villachina.com/2008-10-10/2140128.htm

[2] 左平良.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究.長(zhǎng)沙:中南大學(xué)出版社,2007

[3] 賀雪峰.為什么村委會(huì)或農(nóng)民協(xié)會(huì)不能維護(hù)農(nóng)民利益.江蘇社會(huì)科學(xué),2004(4)

[4] 成思危.救美就算了吧,先反腐吧.(2008-11-23)[2011-01-30].http:∥www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsI D=138299

[5] 陳躬林、屈艷芳.“為小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)辯解”的理由并不充分.福建論壇 (經(jīng)濟(jì)社會(huì)版),2002(11):57

[6] 鄧小平.鄧小平文選 (第 3卷).北京:人民出版社,1993:355

[7] 葉琪,涂遠(yuǎn)宏.農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式比較與選擇探析.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2005(8):6

[8] 秋風(fēng).農(nóng)民才是流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利主體.(2008-12-09)[2011-01-30].http:∥www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=42158

[9] 楊立新.物權(quán)法.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004:171-172

[10] 北大法律信息網(wǎng).浙江省樂清市樂城鎮(zhèn)石馬村村民委員會(huì)與浙江順益房地產(chǎn)開發(fā)有限公司合作開發(fā)房地產(chǎn)合同糾紛案.(2007-09-30)[2011-01-30].http:∥vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?db=fnl&gid=117563912

[11] 許志永.“上訪村”是一種社會(huì)病.百姓,2003,10:23

Protecting Farmers’Interests and Rights within the Form of Scale Management——Taking the Relation between the Far mers and the Committee of the Village as the Breakthrough Point

Wu Xiaobing

In the transfor mation progress from disperse management to scale management of farmland,farmers’interests and rights are most likely to be violated.Whoever the invisible or behind-the-scenes subjectof the original infringement is,the most possible direct infringer to the interests and rights of the far mers is the mean institution of the party awarding the contract of the land which is the Committee of the Village.The author considers that under the circumstances of scale management of land,the Committee of the Village driven by the interests may be dissimilated and become the triplex agent,playing the role as the pioneer of“The EnclusureMovement”.By earnest rethinking of the scale management of land,this article believes that there is a fundamental theory effecton protecting the interests and rightsof the far mers by specifying the rights of electing and leading of the scale management of farmland aswell as analyzing the relation of the rights and obligations bet ween the villagers and the Committee of theVillage.At the same time,under the current circumstancesof infringement of the Committee of the Village,there is a practical significance to protecting farmers’basic rights by clearing the redress approaches of the rights of the villagers.

Dissimilated;Organized-scale management;Technique-scale management;Option;Initiative rights

2011-03-01

吳小兵,衢州市柯城區(qū)人民檢察院書記員,郵編:324000。

(責(zé)任編輯:連麗霞)