于華江 楊 飛

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)保護

于華江 楊 飛

當(dāng)前,土地問題是我國城鄉(xiāng)一體化面臨的核心問題和首要問題,對農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益的保護是土地問題的重中之重。農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益包括兩個層次:一是土地現(xiàn)存價值、失地補償利益;二是土地開發(fā)經(jīng)營增值利益。我國城鄉(xiāng)一體化農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益保護存在制度性缺失,總結(jié)實踐經(jīng)驗,完善制度建設(shè),是進一步深入推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要任務(wù)。

土地發(fā)展權(quán);城鄉(xiāng)一體化;財產(chǎn)權(quán)益

隨著我國城市化進程的推進,城市人口大量增加,導(dǎo)致城市急劇向外擴張。城市向外擴張,致使土地使用性質(zhì)改變,一方面給城市周邊的土地,特別是耕地保護帶來巨大壓力,另一方面也給農(nóng)民土地權(quán)益保護帶來了難題。土地問題是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的關(guān)鍵問題,在我國當(dāng)前土地制度及政策實施的過程中,侵害農(nóng)民土地權(quán)益的事件時有發(fā)生,嚴(yán)重影響了我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)及和諧社會構(gòu)建的進程。究其根源,在于制度層面我國農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的缺失。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的新形勢下,改革及完善現(xiàn)行的土地權(quán)利制度,創(chuàng)新農(nóng)地征收補償及增值收益分配機制,對于切實保護農(nóng)民的土地權(quán)益,推進我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的健康發(fā)展,具有深遠的現(xiàn)實意義。

一、土地發(fā)展權(quán)制度的內(nèi)容

(一)英美土地發(fā)展權(quán)制度

土地發(fā)展權(quán)(land development right)是英美法系國家一項重要的地權(quán)概念,是其土地制度的重要組成部分。在英美法系,土地發(fā)展權(quán)是一項可與土地所有權(quán)分割而單獨處分的土地財產(chǎn)權(quán)利,其基本含義是指農(nóng)用土地因改變使用性質(zhì)而獲得的發(fā)展土地的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)制度的創(chuàng)設(shè),旨在保護城市化進程中的農(nóng)地及自然資源,保護生態(tài)環(huán)境和社會公共利益。英美兩國以其國家土地所有制的特點及不同的價值理念出發(fā),建構(gòu)起土地發(fā)展權(quán)制度。

美國從土地私有制出發(fā),確定土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者擁有。土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)主要通過兩種制度運行:一是土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn);二是土地發(fā)展權(quán)征購。

土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn),是指由土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓人,受讓人支付相應(yīng)對價后取得土地發(fā)展權(quán),對土地進行額外開發(fā),獲得更多的開發(fā)利潤。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)主要通過三項制度進行運作:第一,劃定土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)區(qū)。具體而言,由政府劃定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)和受讓區(qū),規(guī)定轉(zhuǎn)讓區(qū)的土地所有者有權(quán)選擇是否進行土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移;或者按照土地利用原規(guī)劃使用土地,不轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán);或者轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán),獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償。第二,確定土地發(fā)展權(quán)價值。劃定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)和受讓區(qū)后,由政府根據(jù)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)換成土地發(fā)展權(quán)受讓區(qū)一定建筑密度的通用計算公式來確定土地發(fā)展權(quán)的價值。第三,建立土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)專門機構(gòu)。美國不少地方設(shè)立土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)銀行,在土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)市場中專門從事土地發(fā)展權(quán)購買、持有、出售活動,起著建立和穩(wěn)定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場的作用。

土地發(fā)展權(quán)征購,是在地方政府層面,由美國各州地方政府主要用公共資金出資,從土地所有者手中購買土地發(fā)展權(quán),從而將該土地發(fā)展權(quán)掌握在政府手里。土地發(fā)展權(quán)征購首先由土地所有者提出申請,然后由當(dāng)?shù)卣r(nóng)業(yè) (資源)保護委員會進行審查,并對擬出售土地發(fā)展權(quán)進行綜合評估,通過基本計算公式,同時允許土地所有者進行談判,以確定土地發(fā)展權(quán)征購價格,此后再進行轉(zhuǎn)讓簽約及相關(guān)的備案監(jiān)督工作。

英國的土地也是私人所有,但土地發(fā)展權(quán)歸國家所有,農(nóng)地?fù)碛姓咧荒茉诒３滞恋卦猛镜那疤嵯逻M行各項活動。土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)有兩種制度:一是農(nóng)地所有者根據(jù)國家的土地用途管制,不能隨意改變土地用途,如需改變,則必須向國家購買土地發(fā)展權(quán),即從政府手中購買土地發(fā)展權(quán)自己開發(fā)建設(shè),或者將農(nóng)地所有權(quán)出售給開發(fā)商;二是政府向農(nóng)地所有者征得土地的所有權(quán),由政府對土地進行開發(fā)處置。

從英美土地發(fā)展權(quán)制度來看,英國的土地發(fā)展權(quán)歸屬于國家,在制度設(shè)計上更強調(diào)法律的公平價值,注重防止因土地所有的差異而產(chǎn)生的不公平。而美國的土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者,在制度設(shè)計上更強調(diào)法律的效率價值,注重通過市場機制實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地所有者權(quán)益及土地資源的有效保護。

(二)我國土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)及歸屬

我國立法尚未明確地界定土地發(fā)展權(quán),但學(xué)者們普遍認(rèn)為,土地發(fā)展權(quán)的基本內(nèi)涵是指土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利,即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人通過改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度獲取土地發(fā)展收益的權(quán)利。其在性質(zhì)上是一種“可與土地所有權(quán)分離的獨立財產(chǎn)權(quán)”[1],既可以由土地所有者統(tǒng)一進行支配,也可以由只擁有土地發(fā)展權(quán)而不擁有土地所有權(quán)者支配。其客體并非獨立的物,而是土地開發(fā)利用所產(chǎn)生的發(fā)展性利益。[2]

筆者認(rèn)為,在我國,農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)在性質(zhì)上是一種財產(chǎn)權(quán)利,它源于農(nóng)民集體土地所有權(quán)和使用權(quán),同時又與國家的土地用途管制相關(guān)聯(lián)。從農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)角度而言,按土地用途改變的不同階段,我們可以將農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)利劃分為兩個層次。第一個層次的土地發(fā)展權(quán)利,是指在土地征收征用階段,因土地的所有權(quán)及使用權(quán)性質(zhì)的變更而產(chǎn)生的財產(chǎn)權(quán)利,著眼于保護土地的現(xiàn)存價值及失地農(nóng)民的補償利益;第二個層次的土地發(fā)展權(quán)利,是指在土地征收征用后因?qū)ν恋剡M行開發(fā)利用和集約改造而產(chǎn)生的財產(chǎn)權(quán)益,著眼于保護土地因用途改變而產(chǎn)生的增值利益。從國家的土地用途管制來看,土地用途改變而產(chǎn)生的增值利益具有社會公共利益的屬性。

權(quán)利的歸屬直接關(guān)系到權(quán)益的獲取。[3]土地發(fā)展權(quán)的歸屬是土地發(fā)展權(quán)益分配的重要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)益的歸屬,當(dāng)前國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要有以下三種觀點:

第一種觀點認(rèn)為,土地發(fā)展權(quán)歸屬國家所有。持這一觀點的學(xué)者主要以英國模式為參照,主張農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)及其收益應(yīng)該歸國家所有。該觀點的理論基礎(chǔ)主要是“漲價歸公”。認(rèn)為由于土地利用性質(zhì)發(fā)生變化而產(chǎn)生的土地增值利益是城市建設(shè)投資的外溢[4],該利益是因政府的社會性公共投資產(chǎn)生的[5],因此,農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國家,土地開發(fā)者必須向國家購買發(fā)展權(quán),才能進行土地開發(fā)。

第二種觀點認(rèn)為,土地發(fā)展權(quán)歸屬土地所有者。持這一觀點的學(xué)者主要以美國模式為參照,認(rèn)為農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)及其收益應(yīng)該歸屬土地所有者。在美國模式下,土地發(fā)展權(quán)具有可自由交易的市場屬性,通過土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn),讓得到土地發(fā)展權(quán)的人通過市場向被限制發(fā)展權(quán)的人購買發(fā)展權(quán)。[6]若土地發(fā)展權(quán)歸屬國家,會出現(xiàn)利益分配問題,無疑會增加政府的管理成本及交易成本。[7]

第三種觀點認(rèn)為,發(fā)展權(quán)應(yīng)該由國家和農(nóng)地所有者共享。該觀點根據(jù)對發(fā)展權(quán)的界定和發(fā)展權(quán)價值構(gòu)成把發(fā)展權(quán)分為基本發(fā)展權(quán)和實體發(fā)展權(quán)。國家擁有農(nóng)地的基本發(fā)展權(quán),根據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,在規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi),對不允許進行土地用途改變的現(xiàn)狀農(nóng)地設(shè)定基本發(fā)展權(quán);農(nóng)民集體經(jīng)濟組織擁有實體發(fā)展權(quán),他們作為原土地所有者有權(quán)利分享農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益,從而實現(xiàn)其因土地征用而獲得較多補償?shù)臋?quán)利。[8]

筆者認(rèn)為,一個合理而健全的土地發(fā)展權(quán)制度,應(yīng)該體現(xiàn)社會整體利益,國家利益和社會成員個體利益應(yīng)合理配置。當(dāng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)使得農(nóng)民土地在用途和利用方式上發(fā)生變革后產(chǎn)生的土地收益,既不能完全地被原土地所有者和使用者——農(nóng)民集體及農(nóng)民享有,也不能完全由征地者所享有,而應(yīng)當(dāng)在國家、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間進行合理分配。一方面要保護原土地所有者和使用者——農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地權(quán)益;另一方面要保護土地資源、生態(tài)環(huán)境等社會公共利益。我國城鄉(xiāng)一體化下的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)從我國國情出發(fā),同時綜合借鑒英法及美國模式,確定農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于國家、農(nóng)民集體和農(nóng)民共同所有。首先,從國家來看,農(nóng)村土地是一國為確保糧食安全,實行土地用途管制的重要內(nèi)容。改變土地用途是一國因社會經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的需要,其發(fā)展權(quán)益在很大程度上是因國家社會性公共投資產(chǎn)生的收益,因此,國家應(yīng)當(dāng)享有宏觀層面的土地發(fā)展規(guī)劃權(quán),對土地發(fā)展進行區(qū)域規(guī)劃;其次,從農(nóng)村土地集體所有權(quán)及農(nóng)民使用權(quán)來看,土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)村土地所有者及使用者所有。當(dāng)國家或是開發(fā)商等其他主體想要開發(fā)農(nóng)村土地時,必須首先通過支付合理的對價購買土地發(fā)展權(quán),這樣,才能有利于農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)得到更為全面地保護,也有利于土地資源巨大增值利益的合理而有效的分配,才能有效地解決我國目前公權(quán)力對農(nóng)民土地財產(chǎn)私權(quán)進行侵犯的問題,真正地保護農(nóng)民基于土地的生產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)是農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益的重要內(nèi)容,土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要財產(chǎn)形式,具有其他財產(chǎn)所不可替代的生產(chǎn)、生存及社會保障功能。我國的城鄉(xiāng)一體化建設(shè),不應(yīng)當(dāng)是讓農(nóng)民在永久失去土地的同時而無緣土地發(fā)展權(quán)益的獲取。因此,保護農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益,其實質(zhì)在于對人類社會土地資源收益進行合理的配置。從法律的視角而言,一方面,通過土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置,當(dāng)農(nóng)地因城鄉(xiāng)一體化建設(shè)需要改變土地用途時,土地經(jīng)營者必須以合理的對價及正當(dāng)程序取得土地發(fā)展權(quán),以此保護土地資源,遏制土地濫用;另一方面,通過土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)機制來平衡各相關(guān)主體的利益,讓廣大農(nóng)民能夠分享土地增值性財產(chǎn)收益,推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的和諧進程。

二、我國農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)保護的制度性缺失

(一)土地發(fā)展權(quán)主體不明確——農(nóng)村集體土地主體虛位

在法律關(guān)系中,權(quán)利義務(wù)的分配或約定都是圍繞著主體展開的,清晰的法律關(guān)系主體有助于權(quán)利的保護。從制度上解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地主體模糊和虛位的問題,使土地發(fā)展權(quán)的主體得以明確,是保護農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益的前提。

我國土地依法實行嚴(yán)格的公有制,城市土地屬于國家所有,農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有。但法律對“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則的規(guī)定并不明確,對“農(nóng)民集體”我國《憲法》只是籠統(tǒng)地提及,對此概念的內(nèi)涵及范圍缺乏明確的界定;《土地管理法》從集體土地所有權(quán)代表人的角度,將村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、農(nóng)村經(jīng)濟組織、村民小組或鄉(xiāng) (鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等列舉為農(nóng)村土地的經(jīng)營管理者;《農(nóng)村土地承包法》從土地承包執(zhí)行人的角度將村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、農(nóng)村經(jīng)濟組織、村民小組等規(guī)定為農(nóng)民集體土地的發(fā)包人。法律制度層面規(guī)定的混亂,導(dǎo)致集體土地主體的虛位,農(nóng)村土地所有者、權(quán)利人主體不明確,農(nóng)民與“農(nóng)村集體”的關(guān)系模糊,使得農(nóng)民對于土地的利益需求不能得到有效表達,農(nóng)民基于土地而獲得的財產(chǎn)權(quán)益不能得到法律制度的有力保障。特別是在土地征用過程中,由于缺乏真正的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體,一方面是農(nóng)民作為真正的土地所有者的權(quán)益得不到維護;另一方面是其他利益相關(guān)主體乘機利用土地征用大發(fā)其財,以致不合理征用有增無減,造成土地資源大量流失。因此,要解決好城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益的保護,首要前提應(yīng)當(dāng)是從法律上明確農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體和農(nóng)民作為土地權(quán)利人的主體身份。

(二)補償性土地權(quán)利實現(xiàn)制度不合理——土地征收補償費用偏低

在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中,城鄉(xiāng)土地的重新規(guī)劃和利用占據(jù)著重要的地位,而政府代表公共利益征收土地是其中的第一步。在征地的過程中如何確定農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的對價事關(guān)農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。然而我國目前的征收補償費并不包括土地發(fā)展權(quán)的對價,目標(biāo)僅在于確保被征地農(nóng)民原有的生活水平不降低,這是非常不合理的。改革開放以來通過低價征收農(nóng)民土地,至少使農(nóng)民蒙受 2萬億元損失。[9]近年來隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進一步深入,征地補償費用偏低的現(xiàn)實引發(fā)了諸多的問題。

我國《土地管理法》第 47條規(guī)定,征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的 6～10倍,安置補助費為該耕地被征收前三年平均產(chǎn)值的 4～6倍。土地補償費和安置補償費的總和不得超過土地被征收前三年平均產(chǎn)值的 30倍?，F(xiàn)行的產(chǎn)值倍數(shù)法以及正在推廣的征地區(qū)片綜合地價法,都是以政府為主導(dǎo)來確定補償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn),這些補償標(biāo)準(zhǔn)往往是不合理的。作為永久喪失土地的代價,一般只給予被征地農(nóng)民征地補償費每畝①1畝約等于 0.067公頃。2萬元～3萬元的補償,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)為每畝 3萬元～5萬元。[10]由此可見,當(dāng)前法律政策下,土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是偏低的,補償標(biāo)準(zhǔn)的制定未充分考慮土地的現(xiàn)存價值及部分可預(yù)見的增值價值,未兼顧土地對農(nóng)民的生存保障價值,更沒有給被征地農(nóng)民切實的土地定價參與權(quán)。征地補償標(biāo)準(zhǔn)的不合理使得農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益在征地階段受損不可避免。

(三)增值性土地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)制度缺失——土地增值利益難以分享

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的核心任務(wù)是把城市和農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民作為一個整體統(tǒng)籌謀劃并綜合經(jīng)營,改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此,對于農(nóng)村土地而言,征收是其整體規(guī)劃的第一步,接下來便是最重要的土地再規(guī)劃、再改造,實現(xiàn)其真正意義上的增值利益的過程,即增值性土地發(fā)展權(quán)利益的實現(xiàn)過程。但目前各地的情況是農(nóng)民的土地收益往往止步于少得可憐的一次性永久的征地補償費,征完地后就被徹底地排斥在土地經(jīng)營之外,完全獨立地開始“無地生活”;原來土地上包括出讓金在內(nèi)的各種形式的增值利益都被相關(guān)的利益團體瓜分,農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)保護制度的缺失,導(dǎo)致農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益整體受損。

(四)政府征地權(quán)不當(dāng)行使,缺乏有效規(guī)制

由于我國城鄉(xiāng)土地實行不同的所有制,現(xiàn)實中主要的問題是,在當(dāng)前的法律制度下,農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益遭受著多方面的侵害,包括國家在內(nèi)的不同主體在城鄉(xiāng)一體化土地開發(fā)建設(shè)中,不同程度地侵犯農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益。權(quán)益受損背后的原因是多方面的,總體而言,從農(nóng)民和政府這兩個不同利益主體的角度來分析,政府一方動用的是強大的行政權(quán),“依法”征地,而農(nóng)民一方只能是無條件接受,沒有進行協(xié)商談判的利益表達機制。我國《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》所確認(rèn)的集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)無法與政府征地權(quán)相對抗。[11]雙方的強弱對比關(guān)系十分明顯。

美國經(jīng)濟學(xué)家查爾斯襖爾夫認(rèn)為:“作為一個獨立的組織,任何一個政府機構(gòu)和其他所有的組織一樣都有其自身的利益,他們所追求的目標(biāo)與公眾的目標(biāo)并不完全一致,往往以追求自身利益最大化為目標(biāo)?！盵12]在中央政策的大力推動下,我國地方政府在推進城鄉(xiāng)一體化,對非農(nóng)建設(shè)用地等土地的改造和利用的積極性普遍很高,土地征收改造背后巨額的增值利益和回報是政府積極行動的強大利益動力。政府的出發(fā)點和關(guān)注點自然地放在其自身的利益之上,不同程度地忽視農(nóng)民的利益需求。

我國相關(guān)法律規(guī)定,中國縣級以上各級政府都擁有法定的征地權(quán)利,實際上就等于擁有農(nóng)民土地的終極處分權(quán)。這一權(quán)力的行使幾乎不受任何阻礙,也沒有什么制衡,任何農(nóng)民或農(nóng)村集體組織都無法抗拒、不能爭辯。[12]不少地方政府為了創(chuàng)造政績,打著“公共利益”的旗號,頻頻動用征地權(quán),利用土地差價搞地方城市建設(shè),忽視了農(nóng)民利益的保護。地方政府通過國家征用土地的手段,經(jīng)履行法定的審批手續(xù)后,將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,然后采用市場化運作的方式進行出讓。隨著土地價值劇增,政府通過征地補償費和出讓金之間的“剪刀差”[13],就很輕松地從農(nóng)民手中拿走了一筆巨額資金,并將此轉(zhuǎn)為地方財政供其支配。由于缺乏對政府征地權(quán)的制度性規(guī)制,基于各級政府自身各種利益驅(qū)動,侵占農(nóng)民土地成為了當(dāng)前很多地方政府獲取利益和政績的重要手段。

(五)農(nóng)民利益表達權(quán)利及其實現(xiàn)機制不完善

首先,就農(nóng)民利益表達權(quán)利缺失的角度而言,在城鄉(xiāng)一體化的土地規(guī)劃利用過程中,農(nóng)民沒有切實地享有知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。在具體的征地過程中,有些地方政府不進行事先公告,先征地后辦手續(xù)、不及時給付征地補償款甚至截留和挪用征地補償款等一些侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。從“茶杯門”、“母老虎門”、“毀麥門”到“土炮門”,[14]因征地程序不完善、補償不到位造成的征地傷農(nóng)事件屢屢進入公眾視野,給社會的穩(wěn)定局面造成隱患。

其次,就農(nóng)民利益表達機制不完善的角度而言,在城鄉(xiāng)一體化土地問題上,農(nóng)民包括決策權(quán)、參與權(quán)在內(nèi)的各項權(quán)利實現(xiàn)的程序、手段和方式方法的法律規(guī)定尚不完善,使得農(nóng)民利益難以有效表達。一方面,被征地農(nóng)民在同政府發(fā)生爭議后,沒有公開、透明的可以訴諸法律的救濟途徑,導(dǎo)致近年來由于土地征用和拆遷等一些問題而引起的農(nóng)民上訪事件屢見不鮮;另一方面,相關(guān)部門在征地工作中沒有健全的監(jiān)督問責(zé)機制,沒有明確的違規(guī)處罰細則和后果,導(dǎo)致地方政府在執(zhí)行國家土地法律及政策上往往有令不行,有禁不止,對農(nóng)民利益表達權(quán)的行使造成障礙。

三、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)制度完善——以各地實踐經(jīng)驗為視角

全面保護農(nóng)民之“財富之母”的土地財產(chǎn)權(quán)益已成為了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中一道必須解決的權(quán)益保障難題。中國的城鄉(xiāng)一體化是一個前所未有的事業(yè),總結(jié)實踐經(jīng)驗、完善制度建設(shè),建立一個公平的利益分享機制,合理分配城鄉(xiāng)一體化過程中的土地發(fā)展權(quán)益,是推進我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要任務(wù)。

(一)開展土地確權(quán)登記,促進土地產(chǎn)權(quán)交易

農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益保護的前提是讓其擁有完整的土地發(fā)展權(quán)法律地位,通過法律政策的完善,明確其在集體土地中的主體地位有利于維護農(nóng)民在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的土地財產(chǎn)權(quán)益。在這個方面,成都市作為城鄉(xiāng)一體化的首批試點,對土地產(chǎn)權(quán)制度進行改革,在土地確權(quán)及促進產(chǎn)權(quán)交易問題上走在了全國的前列。

2008年 1月 1日,成都市委、市政府下發(fā)當(dāng)年“一號文件”,以“還權(quán)富農(nóng)”為目的啟動以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的農(nóng)村市場化改革。核心主要有兩個:一是落實農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益,為農(nóng)民承包地、宅基地、房屋開展確權(quán)、登記和頒證。在成都,經(jīng)調(diào)整、公示和政府部門認(rèn)定,農(nóng)民拿到了多個權(quán)證,包括集體土地所有證、集體建設(shè)用地使用證、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、房屋所有權(quán)證、房屋共有權(quán)證、耕地保護合同 (以及耕地保護基金發(fā)放卡)、集體經(jīng)濟合作社的股權(quán)證等。[16]這些權(quán)證,以法律文本的形式,明確了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利,構(gòu)成了土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。二是建立市、縣兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu),使農(nóng)民成為市場主體,平等地參與生產(chǎn)要素的自由流動。成都遠郊的農(nóng)民把通過土地整治新增的耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)給近郊區(qū)作為“占補平衡”之用,他們就得到了平均每畝 2萬元的收入;而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項目則帶給騰出建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)村每畝 15萬元～20萬元的收益。[15]土地產(chǎn)權(quán)交易促進了農(nóng)村生產(chǎn)要素的流動,用市場之手,充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。同時成都市還引入了農(nóng)業(yè)擔(dān)保、投資和保險機制,建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。[16]這樣一來,農(nóng)村土地資源所存儲的能量和效益就能在公開的流轉(zhuǎn)市場上得到充分地釋放。

筆者認(rèn)為,成都的土地產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗值得借鑒,對宅基地、承包地、房屋等開展登記確權(quán)頒證,發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的土地證書,做好規(guī)范化的確權(quán)工作,明確賦予農(nóng)民土地以完整的物權(quán),消除農(nóng)民對土地歸屬的不安全感,為農(nóng)民行使土地權(quán)利提供法律保障。在此基礎(chǔ)上,將農(nóng)民和土地一起引入一個公開、公正流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)交易市場,使土地資源市場化運作,充分保障農(nóng)民自身對于土地產(chǎn)權(quán)的自主處置權(quán)和交易權(quán),從而運用市場機制使農(nóng)民獲取的土地財產(chǎn)利益最大化,促進農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益的實現(xiàn)。

(二)改革土地征收制度,保障農(nóng)民補償性土地發(fā)展權(quán)益

在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的過程中,征地是其中的第一步也是最艱難的一步,政府和農(nóng)民因所代表利益不同而導(dǎo)致爭端和沖突頻繁發(fā)生。保障農(nóng)民征地過程中的合法權(quán)益是城鄉(xiāng)一體化進程中必須解決的問題。

近年來,隨著城鄉(xiāng)一體化進程的不斷推進,地方政府逐漸意識到保護農(nóng)民土地權(quán)益的必要性,開始了探索保護農(nóng)民土地權(quán)益的實踐。典型經(jīng)驗是沿海地區(qū)對于征地補償方式的改革,創(chuàng)設(shè)了“征地?fù)Q社保”和“征地年薪制”等一些制度。

“征地?fù)Q社?！笔?20世紀(jì) 90年代中期上海浦東的有益探索。上海浦東對征地農(nóng)民實行了以“經(jīng)濟補償 +社會保障 +就業(yè)服務(wù)”為主要內(nèi)容的政府不包就業(yè)的安置辦法。由征地安置單位逐年按月為征地勞動力繳納基本社會保險費,解決被征地的勞動力養(yǎng)老、醫(yī)療保障等后顧之憂;隨后進一步完善這一政策,征地安置單位在征地安置時為征地勞動力一次性繳納 15年的養(yǎng)老、醫(yī)療保險費,征地勞動力享受城鎮(zhèn)居民同樣的就業(yè)、培訓(xùn)政策。[17]此外,在規(guī)劃體制、土地體制等方面,上海也進行了有益的探索。

“征地年薪制”是江蘇昆山市的創(chuàng)造。2001年,該市出臺了《關(guān)于調(diào)整征 (使)用土地補償辦法的意見》,開始實行“征地年薪制”,即征 (使)用集體土地,每年每畝按“責(zé)任田”300元、“自留地”600元、“口糧田”900元的基數(shù)發(fā)放到戶,并且根據(jù)物價上漲指數(shù)每 3年上調(diào)一次。按此標(biāo)準(zhǔn),目前,全市兌現(xiàn)土地補償金 95.58億元。該市還為農(nóng)民辦理了基本養(yǎng)老保險金,農(nóng)民個人出資 40%(低保對象出資 10%),其余由市、鎮(zhèn)兩級財政用土地出讓金補貼,全部進入專戶,用于農(nóng)民養(yǎng)老今保險。男女村民年滿 60或 55歲時,每月可以領(lǐng)取 100元基本養(yǎng)老金,70歲以后可以每月領(lǐng)取130元。[18]

上述實踐表明各地政府在征地補償方式上改革的主要思路是將征地補償費用與社會保障聯(lián)系在一起。對此創(chuàng)新實踐,筆者認(rèn)為,一方面克服了因征地貨幣補償方式單一而帶來的補償費用偏低的問題,另一方面,在很大程度上延續(xù)了土地的生存保障功能,解除了農(nóng)民在失去土地后的后顧之憂,具有借鑒意義。

對于征地制度的改革主要可以從以下幾個方面來進行完善:

1、引入公平的地價評估機制,提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。如前文分析,征地補償費用偏低是當(dāng)前征地過程中最大的利益矛盾所在,應(yīng)當(dāng)建立起一個公平合理的補償機制,使農(nóng)民真正受益。我國目前的征地補償仍然是按照土地前三年的平均產(chǎn)值來計算的,這樣的計算方式過于的簡單和粗糙;由于其在計算的過程中僅將注意力集中在土地產(chǎn)值這個因素上,而忽略了土地周邊的環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展情況等一些“軟實力”,從而導(dǎo)致根據(jù)年均產(chǎn)值而計算出的征地補償費并不能全面客觀地評估土地未來的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?這對于農(nóng)民來說是不公平的。因此,應(yīng)建立一個獨立的地價評估機構(gòu),并構(gòu)建一個全面的土地價值評估體系,充分考慮多方面的影響因素,特別要考慮土地的現(xiàn)存價值、增值價值以及社會保障價值,公平地確定征地補償費用。

2、完善征地的程序,切實保障和實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。征地過程中補償費用偏低是其中最大的問題,要想從根本上解決此問題,還應(yīng)當(dāng)從程序上來保障。筆者認(rèn)為征地關(guān)乎農(nóng)民的生存大計,是農(nóng)民切身利益最集中的體現(xiàn),在整個征地的過程中,都應(yīng)當(dāng)充分地發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。

首先,加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè),充分保障農(nóng)民決策權(quán)、參與權(quán)的實現(xiàn)。應(yīng)完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織機構(gòu)和會議制度,調(diào)動農(nóng)民的積極性,充分保障農(nóng)民的參與權(quán)。基層政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵農(nóng)民直接參與村莊發(fā)展規(guī)劃、方案設(shè)計、住房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中,使農(nóng)民積極行使自己的權(quán)利。及時地組織利益主體參與征地事項的聽證和談判,對相關(guān)的事項充分發(fā)表意見,并記錄在案。最后的實質(zhì)決策權(quán)也應(yīng)當(dāng)掌握在農(nóng)民自己的手里,按照大多數(shù)人的意見做最后的決斷。

其次,政府應(yīng)當(dāng)確保信息公開,充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在征地報批前,基層政府要將擬征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等以書面形式告知被征地農(nóng)戶。經(jīng)批準(zhǔn)的征地事項,除涉及國家保密規(guī)定等特殊情況外,縣 (市)國土資源行政主管部門應(yīng)在被征地所在村、組予以公告。基層政府要與農(nóng)民保持信息暢通,隨時向農(nóng)民匯報征地項目實施的進展情況。出現(xiàn)新的問題應(yīng)在第一時間與農(nóng)民取得聯(lián)系和溝通,聽取農(nóng)民的監(jiān)督意見,

3、探索征地補償方式的多種模式。如上文所述,目前各地正在積極地探索征地補償方式的多樣性,但對于江蘇、浙江、廣東等省正在推行給失地農(nóng)民提供社保的做法,在現(xiàn)實的操作過程中出現(xiàn)了很多的問題。比如失地農(nóng)民尤其是青壯年勞動者并不看重;另外按規(guī)定,失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險金必須由農(nóng)民、村集體經(jīng)濟組織和政府共同出資負(fù)擔(dān),但由于政府到位資金嚴(yán)重不足,失地農(nóng)民實際領(lǐng)取的是自己和集體交納的個人賬戶的保費。[19]因此,對于“征地?fù)Q社?！钡淖龇ǔ霭l(fā)點是好的,但操作中政府要積極地發(fā)揮職能,從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā),結(jié)合該地的經(jīng)濟發(fā)展水平,切實將相關(guān)的資金足額準(zhǔn)時到位,保障農(nóng)民權(quán)益。

(三)優(yōu)化土地增值利益分享機制,實現(xiàn)農(nóng)民增值性土地發(fā)展權(quán)益的動態(tài)保護

一般來說,土地增值收益主要來自于三個方面:其一是符合土地利用總體規(guī)劃的土地因用途變更而產(chǎn)生的增值收益,例如農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以及非盈利性建設(shè)用地變?yōu)橛越ㄔO(shè)用地;其二是由于土地稀缺性,在不同時期,所有用途土地的整體增值;其三是在同一時期,某一區(qū)域由于社會經(jīng)濟狀況發(fā)生變化,該區(qū)域所有用途地價均有所上升。[20]本文在此討論的增值利益主要指其中的第一種。同樣,對于土地增值利益的分享機制創(chuàng)新方面,各地也有多樣的實踐,2010年北京唐家?guī)X地區(qū)拆遷改造的經(jīng)驗具有典型意義。

北京唐家?guī)X的拆遷方案在土地性質(zhì)不改變的基礎(chǔ)上,按照“宅基地騰退置換、農(nóng)民就近上樓、適度預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地、積極發(fā)展集體經(jīng)濟”的改造原則進行土地改造。在 18.8萬 m2的產(chǎn)業(yè)用地中,公租房將占到了 10萬m2,這對城市低收入者和“蟻族”而言是一個好消息。[21]農(nóng)村集體組織自主進行村莊改造,不但要讓農(nóng)民上樓,而且以村民入股的形式建設(shè)不同于目前公租房的新式廉租公寓,廉租公寓的產(chǎn)權(quán)和收益不歸政府所有,而是歸拆遷農(nóng)民和村集體所有,同時廉租公寓申請的條件不限北京本地戶籍,為原來租住村里的“蟻族”們繼續(xù)提供了方便。新式廉租房建設(shè)有三種途徑,第一種是在拆遷農(nóng)民異地建設(shè)的安置房中開辟廉租區(qū)域,由農(nóng)民自行出租;第二種是在異地建設(shè)安置房之外配建單獨的廉租公寓,農(nóng)民在拆遷時可按條件申請一定比例的自住房和廉租公寓;第三種是在唐家?guī)X拆遷騰退的產(chǎn)業(yè)用地原址上興建廉租公寓,產(chǎn)權(quán)歸村集體,收益實施農(nóng)民分紅。[22]政府主要是從中建立限價機制,保證農(nóng)民和廉租者的雙重利益。

土地是農(nóng)民的重要資產(chǎn),具有重要的經(jīng)濟價值。補償性土地發(fā)展權(quán)并不能全面地體現(xiàn)出土地因用途和利用方式變更而產(chǎn)生的巨大的經(jīng)濟效益。唐家?guī)X模式通過村民入股的形式使得失地農(nóng)民由農(nóng)民身份向股民身份進行了轉(zhuǎn)變,考慮了“后征地時代”農(nóng)民的安置問題。以如何最大限度地發(fā)揮土地的后續(xù)價值,建立合理的利益分享機制作為切入點,對農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)采用動態(tài)保護方式,讓失地農(nóng)民長期穩(wěn)定地分享土地增值的收益。從這個角度而言,“唐家?guī)X模式”在不同于往常的形式下盤活了農(nóng)村宅基地土地資源,具有借鑒意義。筆者認(rèn)為,對于土地增值利益分享機制的優(yōu)化主要可以從以下兩個方面來完善:

1、讓農(nóng)民直接參與土地后續(xù)開發(fā)經(jīng)營,使其長期獲益。在征地的過程中盡可能多地給農(nóng)民以征地補償費用,在創(chuàng)新征地補償方式的同時,可以參考北京的“唐家?guī)X”模式,讓失地農(nóng)民以土地入股的形式分享土地轉(zhuǎn)用后的增值收益,或留一部分土地給村集體,結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展特色統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營,共享增值收益。在對農(nóng)村土地整理而有效增加耕地面積和提高土地利用效率的同時,可以充分地挖掘土地“后征地時代”潛力,讓失地農(nóng)民獲得長期的收入來源,以求對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益的完整保障。

2、處理好政府與農(nóng)民之間的利益沖突,建立公平的利益分享機制。在土地增值收益的分配問題上,政府和農(nóng)民之間巨大的利益博弈是最突出,最顯著的。由于失地農(nóng)民在博弈中所處的弱勢地位,他們無法真正參與分享“土地隱形溢出效應(yīng)”,增值的部分主要被政府和土地現(xiàn)行的使用者獲得。[23]因此,在城鄉(xiāng)一體化土地問題上,保護農(nóng)民作為弱勢群體的土地發(fā)展權(quán)益,規(guī)范政府公權(quán)力的正當(dāng)行使顯得尤為重要。20世紀(jì) 90年代西方政府理論中的政府“善治”理論要求政府行為的合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性,[24]針對土地增值利益分配問題,政府必須考慮社會公共利益的最大化,應(yīng)做出一定的讓步,尊重農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)的主體地位,讓農(nóng)民擁有自主的利益表達權(quán)和平等的話語權(quán),并在法律層面上建立合理的利益分配體制,按照平等協(xié)商的辦法,確定政府與農(nóng)民之間利益的劃分,防止行政權(quán)力過分膨脹,使農(nóng)民真正分享到土地增值收益中的應(yīng)得份額。

[1] 梁慧星.中國物權(quán)法研究.北京:法律出版社,1996:369

[2] 江平.中國土地立法研究 (修訂 1版).北京:中國政法大學(xué)出版社,1999:386

[3] 田春雷.論我國征地制度改革中土地發(fā)展權(quán)的配置.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2009(5)

[4] 蘇志超.土地經(jīng)濟學(xué)術(shù)之開創(chuàng)與發(fā)展.臺北:中國地政研究所印行,2000

[5] 胡蘭玲.土地發(fā)展權(quán)論.河北法學(xué),2002(2)

[6] 張萍香.關(guān)注征地過程中的土地發(fā)展權(quán).山西財政稅務(wù)?？茖W(xué)校學(xué)報,2009(6)

[7] 劉明明.論我國土地發(fā)展權(quán)制度的構(gòu)建.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2008(15)

[8] 余向克,李何超,鄧良基.農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)及其補償淺析.國土資源科技管理,2006(4)

[9] 陳錫文.關(guān)于我國農(nóng)村的村民自治制度和土地制度的幾個問題.經(jīng)濟社會體制比較,2001(5)

[10] 張云華.城鎮(zhèn)化進程中要注重保護農(nóng)民土地權(quán)益.經(jīng)濟體制改革,2010(5)

[11] 李揚.農(nóng)民土地權(quán)益受損的體制原因探究.農(nóng)村經(jīng)濟,2006(10)

[12] 楊振,牛叔文,常慧麗.城市邊緣區(qū)失地農(nóng)民利益保障問題分析.開發(fā)研究,2005(1)

[13] 閆仁輝.試析我國城市化進程中失地農(nóng)民權(quán)益的保護.金卡工程 (經(jīng)濟與法),2010(5)

[14] 胡藝.征地拆遷程序不能在基層變道.(2010-07-26)[2010-11-10〗.http:∥www.china.com.cn/news/comment/2010-07/26/content_20574041.htm

[15] 楊健.“城鄉(xiāng)一體化”提速有何路徑.解放日報,2010-06-07

[16] 梁小琴.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革樣本:成都推進城鄉(xiāng)一體化調(diào)查報告.人民日報,2010-03-02

[17] 李一文.我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實踐模式及經(jīng)驗啟示.蘭州發(fā)展,2010(1)

[18] 肖宇寧.我國農(nóng)民土地權(quán)益若干問題研究.華中師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2005(12)

[19] 譚峻.我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題及應(yīng)對之策.農(nóng)村經(jīng)濟,2010(4)

[20] 肖屹.失地農(nóng)民權(quán)益受損與中國征地制度改革:基于產(chǎn)權(quán)視角的分析.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文,2008(6)

[21] 彭愛珍.以唐家?guī)X模式“大庇天下寒士”.大眾日報,2010-04-01

[22] 劉砥礪,梁琦.北京城鄉(xiāng)結(jié)合部將為外地人建廉租房.北京青年報,2010-01-27

[23] 郭正濤,劉濤,付榮.耕地保護制度與失地農(nóng)民補償體系研究——基于博弈論視角的分析.廣東技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報.社會科學(xué)版,2009(3)

[24] 劉素英.政府管制與服務(wù):權(quán)力與權(quán)利的張力.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報.社會科學(xué)版,2010(2)

Urban-rural Integration and Protection of Farmers’Farm land Development Rights

Yu Huajiang Yang Fei

In nowadays,land issues have come to be the core and pri maryproblem in the processof urban-rural integration in China.Among these issues,themost importantone is the protection of farmers’land development rights,which consists two levels:first,the compensation for the present value of the land;second,the economic interests in land development.Since farmers’farmland development rights have not yet been protected institutionally,it is important to summarize experience in the practice and further the related institutional construction in the future development of urban-rural integration.

Farmland development rights;Urban-rural integration;property right and interests

2011-02-28

于華江,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法律系教授,碩士生導(dǎo)師,郵編:100083;楊 飛,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法律系研究生。

(責(zé)任編輯:連麗霞)