徐曉鵬 張梅珠 羅 泮

生存土壤的改良
——大學(xué)生村官政策成功實(shí)施的關(guān)鍵

徐曉鵬 張梅珠 羅 泮

文章從大學(xué)生村官的實(shí)際工作狀況著手,研究和分析了大學(xué)生村官政策的設(shè)計(jì)與管理實(shí)施的情況。研究發(fā)現(xiàn),國家主導(dǎo)的大學(xué)生村官政策,由于各行為主體的利益沖突和理解執(zhí)行偏差,以及對利益相關(guān)主體的沖突關(guān)系缺乏有效協(xié)調(diào),致使該政策在運(yùn)行過程中出現(xiàn)諸多問題,乃至偏離國家當(dāng)初制定的政策目標(biāo)。最后,文章從人力資源政策和象征性公共政策兩個(gè)角度對該政策作出進(jìn)一步解讀與評價(jià)。

大學(xué)生村官政策;中央政府;象征性公共政策

一、引題

近年來,受國家不均衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響,我國人口大量向城市轉(zhuǎn)移,城市當(dāng)局疲于應(yīng)對日益膨脹的城市人口及其帶來的負(fù)面影響;而另一方面,廣大農(nóng)村和基層部門卻面臨缺人——尤其是嚴(yán)重缺乏有能力的青壯年的問題,鄉(xiāng)村發(fā)展和基層治理問題日益凸顯。

在此背景下,一系列引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層就業(yè)的政策紛紛出臺。2003年,由團(tuán)中央等部委發(fā)起“大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃”;2005年 6月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》,提出爭取用 3到 5年時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)全國每個(gè)村至少有 1名高校畢業(yè)生的目標(biāo)。2006年 2月,國家人事部聯(lián)合其他部委下發(fā)《關(guān)于組織開展高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作的通知》,在全國范圍內(nèi)開展“三支一扶”活動(dòng)。2008年 4月,中央部委在各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上,正式在全國范圍內(nèi)推出大學(xué)生村官計(jì)劃,提出用5年時(shí)間選聘 10萬名高校畢業(yè)生到村任職,2010年中組部下發(fā)通知將這一數(shù)字增加為 20萬。值得注意的是,這次主推該政策的不是之前的團(tuán)中央、教育部或國家人事部等,而是主管黨政組織工作和干部培養(yǎng)選拔工作的中共中央組織部(以下簡稱“中組部”)——大學(xué)生村官和其他大學(xué)畢業(yè)生下基層項(xiàng)目之間的最大不同就在于其更具有長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略方面的考慮。[1]而在此之前,全國共有28個(gè)省 (市、區(qū))先后啟動(dòng)省級大學(xué)生村官計(jì)劃,其中有 17個(gè)省 (市、區(qū))啟動(dòng)了“村村有大學(xué)生村官計(jì)劃”。其中,北京市委組織部于 2005年試行、2006年正式推出的大學(xué)生村官計(jì)劃,以其優(yōu)厚的薪酬和政策待遇,吸引了公眾的視線。

當(dāng)前在全國各地推行的大學(xué)生村官計(jì)劃,經(jīng)常被認(rèn)為是新時(shí)期的“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng),是現(xiàn)代化進(jìn)程中嘗試調(diào)節(jié)人口與資源的矛盾,引導(dǎo)人口分布狀況的一種嘗試[2]。這一說法在 2008年之前該計(jì)劃還處于各地實(shí)踐探索階段尚且成立,但進(jìn)入 2008年,當(dāng)大學(xué)生村官計(jì)劃進(jìn)入國家戰(zhàn)略決策視野后,便一直被執(zhí)政黨視為加強(qiáng)基層組織建設(shè)以及從基層一線培養(yǎng)和選拔使用干部的一項(xiàng)政治性戰(zhàn)略部署①2008年 3月中組部部長李源潮同志在參加十一屆全國人大一次會議江蘇代表團(tuán)的全團(tuán)審議時(shí)透露,大學(xué)生村官計(jì)劃上升到國家人才戰(zhàn)略。4月,經(jīng)中央同意,中組部下發(fā)《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見 (試行)》,提到為了“加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)”“形成來自基層和生產(chǎn)一線的黨政干部培養(yǎng)鏈”。推行當(dāng)年,大學(xué)生村官政策便得到國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視。12月 15日,胡錦濤在中央財(cái)辦的有關(guān)材料上批示,確有完善大學(xué)生村官有關(guān)政策的必要。一周后,習(xí)近平出席大學(xué)生村官代表座談會并作出重要講話 (中組發(fā)[2009]4號)。2009年5月,中組部等 12個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立選聘高校畢業(yè)生到村任職長效機(jī)制的意見》,更加明確:“選聘高校畢業(yè)生到村任職,是黨中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策,對于改善農(nóng)村基層干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)新農(nóng)村建設(shè)骨干力量和黨政干部后備人才,推進(jìn)新形勢下農(nóng)村改革發(fā)展,夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重大意義?！?結(jié)合 2010年下半年,中央和各省、直轄市紛紛推出的基層遴選政策②2010年 8月 12日,人力資源和社會保障部、國家公務(wù)員局等發(fā)布公告,中央機(jī)關(guān)首次從基層選拔公務(wù)員,11部委選 30人。此后,各省、直轄市也紛紛出臺基層遴選公務(wù)員政策。綜合參考:袁京.中央機(jī)關(guān)首次從基層選拔公務(wù)員,11部委選 30人.北京日報(bào),2010-08-13;代麗麗.北京市機(jī)關(guān)面向全市遴選基層公務(wù)員.北京晚報(bào),2010-10-13;中共廣東省委組織部,廣東省人力資源和社會保障廳.廣東省 2010年從基層遴選公務(wù)員到省、市機(jī)關(guān)工作公告.2010-11-08。,以及 2011年國家公務(wù)員招考辦法中對基層工作經(jīng)歷門檻的提高③2010年全國省級以上機(jī)關(guān)錄用基層工作經(jīng)歷人員比例達(dá)到 70%(參考:新華網(wǎng).2010年省級以上機(jī)關(guān)錄用有基層工作經(jīng)歷人員比例達(dá)到 70%.(2010-12-30).http:∥news.163.com/10/1230/15/6P5NL3TP00014JB5.html);2011年國家公務(wù)員招考提高基層工作經(jīng)歷門檻,招考崗位 85%要求兩年以上基層工作經(jīng)歷 (參考:鄧杭.國家公務(wù)員考試提高基層工作經(jīng)歷時(shí)限要求.京華時(shí)報(bào),2010-10-20);從 2011年起,北京市和區(qū)縣黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員,除特殊職位外,不再從應(yīng)屆生中選錄,而全部招錄有基層工作經(jīng)歷的人員 (參考:北京公務(wù)員今后全部招錄有基層工作經(jīng)歷的人員.北京日報(bào),2010-01-30)。,更能清晰地看到國家的這一戰(zhàn)略性布局。由此可見,由國家主導(dǎo)的大學(xué)生村官政策,與前一階段各地大學(xué)生村官實(shí)踐相比,推行的動(dòng)力有了很大的變化,即從引導(dǎo)面向基層就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力向注入國家意圖的政治驅(qū)動(dòng)力轉(zhuǎn)變。

但是,這一注入了國家意圖的大學(xué)生村官政策,在現(xiàn)實(shí)社會的運(yùn)行中是怎樣的一幅景象呢?當(dāng)國家這一清晰的戰(zhàn)略性部署,遭遇農(nóng)村基層復(fù)雜的社會生態(tài)和當(dāng)代青年人多元的價(jià)值抉擇時(shí),可能會出現(xiàn)哪些政策設(shè)計(jì)之初沒有預(yù)想到的問題呢?本研究擬以北京地區(qū)實(shí)施的大學(xué)生村官政策為例,通過對大學(xué)生村官、基層干部和村民的訪談,結(jié)合相關(guān)政策文獻(xiàn)的搜集,從大學(xué)生村官的實(shí)際工作情況角度了解北京大學(xué)生村官政策的管理實(shí)施情況。

二、村莊場域中的大學(xué)生村官

按照文件規(guī)定,選聘到村任職的高校畢業(yè)生為“村級組織特設(shè)崗位”人員,正式稱謂為“村支書助理”或“村主任助理”(而“大學(xué)生村官”其實(shí)是輿論賦予的一個(gè)饒有意味的稱呼),但文件并未對其工作職責(zé)進(jìn)一步明確。

現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中,大學(xué)生村官們的工作可分為常規(guī)與非常規(guī)兩類:常規(guī)部分,村支書助理為協(xié)助村支書做好黨建工作,村主任助理為協(xié)助村主任做好村政和村莊經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作;非常規(guī)工作,大至各類村級創(chuàng)新工作 (如有機(jī)果園建設(shè),秧歌文體隊(duì)建設(shè))、村級突發(fā)應(yīng)急工作、上級指定分派任務(wù) (如普查),小至為高齡老人送棉襪、教村民發(fā)郵件等。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大學(xué)生村官的工作內(nèi)容及特點(diǎn)與農(nóng)村基層工作的特點(diǎn)密切相關(guān),即龐雜繁瑣,“閑季”和“忙季”分明等。訪談中發(fā)現(xiàn),當(dāng)你問大學(xué)生村官“你在村里主要做什么工作”時(shí),絕大部分村官都會回答你“什么事都做”——這除了與農(nóng)村基層工作特點(diǎn)有關(guān)外,另一個(gè)重要原因是制度本身對大學(xué)生村官工作職責(zé)的模糊化處理,使大學(xué)生村官本身也無法準(zhǔn)確定位其工作內(nèi)容。訪談中,不少村官都埋怨,雖然自己整天在忙,卻不知道自己都忙了些什么,雖然在村官的合同書上也有關(guān)于村官職責(zé)的表述,但卻是較模糊和寬泛的。村官們分析這“忙”的背后其實(shí)是職責(zé)不明晰以及如何使用好人的問題。村官們建議:一是從開始就應(yīng)該明確村官在村工作的具體職責(zé)范圍,以便村官在村里更好地把握自己的工作,避免大學(xué)生到農(nóng)村后的迷茫狀態(tài);這樣也可以避免“濫用”或隨意調(diào)遣村官的傾向;二是隨著村官進(jìn)入工作的時(shí)限延長,可以適當(dāng)調(diào)整村官的工作內(nèi)容(更富重要性和挑戰(zhàn)性)并加大村官的工作權(quán)限。

通過對大學(xué)生村官的工作情況進(jìn)一步深入訪談發(fā)現(xiàn),大學(xué)生村官利用其個(gè)人能力和知識信息結(jié)構(gòu),在促進(jìn)農(nóng)村基層辦公的規(guī)范化與電子化,通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通村莊與外界資源信息 (如推銷農(nóng)產(chǎn)品資源或展示村莊風(fēng)貌)方面作用顯著。但在調(diào)解村民矛盾、促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)建設(shè)等村務(wù)上有一定的不足——這既有大學(xué)生村官本身經(jīng)驗(yàn)和能力的因素,但更主要的,還在于復(fù)雜的鄉(xiāng)村生態(tài)和政治場域。調(diào)查訪談中,一些村民反映,大學(xué)生村官大部分時(shí)間呆在辦公室里,與村民互動(dòng)不夠。一位大學(xué)生村官在訪談中則提到——有次在路上看到兩村民要?jiǎng)邮执蚱饋?我趕忙勸架,“軟的,硬的,情理上的,法律上的,可是兩人就是聽不進(jìn)去,正趕上村支書往辦公室路過,村支書咳了聲,狠狠看了兩村民一眼走了。那兩個(gè)人,其中一個(gè)接著罵了兩句,就散了。這本事是我在學(xué)校學(xué)不來的”。[2]在一次和大學(xué)生村官同學(xué)聚會的場合上,一位同學(xué)提到,“平時(shí),你在辦公室或酒桌飯席和村干部們嘻嘻哈哈、拜干爹、稱兄弟都無所謂,但他們之間談話一到緊要關(guān)頭,甩甩手,你就得知趣地回避了”。駱江玲在博士論文中對上述現(xiàn)象有很精辟的分析:村干部“在‘公’上排斥大學(xué)生村官”,“而在‘私’上狠用其人力資源”,大學(xué)生村官“大部分工作都只是文本上的東西,自我發(fā)揮余地很少”,“這些工作在村莊中都不重要,大多是為了應(yīng)付上級,完成其交付的工作而已”。鄉(xiāng)村場域中的大學(xué)生:“‘有心’是 (個(gè)體)積極能動(dòng)性的表現(xiàn)”,“但‘無力’卻是村莊邏輯的制造”,是特殊的鄉(xiāng)村政治場域塑造了拼命酒囊和跟班勤務(wù)員式的“依附型”大學(xué)生村官,并在大學(xué)生村官的行為邏輯中嵌入了官場通用的“見風(fēng)使舵”和“明哲保身”等消極思想。[3]在鄉(xiāng)村經(jīng)過幾年摸打滾爬的村官同學(xué)總結(jié)道:“凡是和村干部利益相沖突的事不能做,也不能提”;“在基層工作中,穩(wěn)定永遠(yuǎn)大于發(fā)展”。

從村干部和村民對大學(xué)生村官的評價(jià)差異中進(jìn)一步印證了上述發(fā)現(xiàn)。訪談中發(fā)現(xiàn),與村官們密切接觸的村干部普遍對村官的工作狀況評價(jià)較高,大部分村干部認(rèn)為大學(xué)生村官的到來對其工作有積極的影響;但另一方面,由于村官們大部分工作都在辦公室中進(jìn)行,與村民們接觸較少,以致一些村莊的村民對村官及其工作內(nèi)容并不是很了解,更談不上對其工作狀況的評價(jià)。由此可見,有些村官實(shí)際上變成了村領(lǐng)導(dǎo)的“私人高級秘書”,這有悖于國家讓他們到基層參加實(shí)際鍛煉,將來為農(nóng)村發(fā)展作貢獻(xiàn)的初衷,如此下去,他們將來也很難真正扎根農(nóng)村。

而從村民自治的角度來看,村干部和村民對大學(xué)生村官的態(tài)度比較復(fù)雜:一方面,他們希望大學(xué)生村官能夠?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新的生機(jī)和活力;另一方面,由于農(nóng)村宗族、民情復(fù)雜,又不希望大學(xué)生村官作為一個(gè)外來人參與到村委會事務(wù)中——其中,京郊農(nóng)村村務(wù)常常涉及土地開發(fā)、山林承包、項(xiàng)目引進(jìn)、福利款項(xiàng)等諸多經(jīng)濟(jì)利益問題,這通常也是村干部和村民不大愿意外人介入村級事務(wù)的一個(gè)客觀原因。因此,總體來說,對于大學(xué)生村官,村委會希望他們能夠帶來新理念、資金、項(xiàng)目、技術(shù)、信息和人脈,但對于大學(xué)生村官的信任度是有限的。[4]

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借調(diào)大學(xué)生村官現(xiàn)象

2010年 8月 12日,《光明觀察》報(bào)道的一篇題為《關(guān)于大學(xué)生村官政策的若干思考》的文章中指出:80%左右的大學(xué)生村官被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借調(diào),成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員。他們剛被分配到基層的前幾周下村工作時(shí)間比較多,由于種種原因,后來下村工作時(shí)間就很少了。以至于被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分配到下屬的各個(gè)部門,大部分時(shí)間都在做著基層公務(wù)員的事情,從事的主要是文秘、打字、復(fù)印等技術(shù)含量較低的工作,成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的廉價(jià)勞動(dòng)力。

調(diào)查發(fā)現(xiàn),大學(xué)生村官“被借調(diào)”的現(xiàn)象確實(shí)比較突出。從管理的角度分析,由于大學(xué)生村官的工作崗位在村里,而相關(guān)的工資、福利等項(xiàng)目基本上由縣級或以上政府支出和管理,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于大學(xué)生村官制度的實(shí)施,基本上是持中立的態(tài)度。加上村級工作“閑”“忙”季分明,村委會在一些村莊事務(wù)上有意無意地排斥外來的大學(xué)生村官 (大學(xué)生村官有被借調(diào)的時(shí)間),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層事務(wù)龐雜,存在“人”“事”不協(xié)調(diào)問題①“人”、“事”不協(xié)調(diào)問題又可分為:“人”不足以做“事”和“人”不勝任“事”兩種情況。(鄉(xiāng)鎮(zhèn)有借調(diào)的需求)等,因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際工作中盡可能利用自己對于村委會的影響力,通過借調(diào)等方式,讓大學(xué)生村官為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。

在中組部的文件中,關(guān)于借調(diào)問題,有明文規(guī)定,“選聘到村任職的高校畢業(yè)生聘用期間必須在村里工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上機(jī)關(guān)及其他單位均不得借調(diào)使用”。上述借調(diào)現(xiàn)象顯然背離了中央出臺選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的目的與要求,即不僅是為了解決農(nóng)村發(fā)展的問題,更是從培養(yǎng)后備干部的戰(zhàn)略高度來思考的,希望大學(xué)畢業(yè)生深入農(nóng)村了解國情民意、經(jīng)歷艱苦環(huán)境的磨煉。[4]

訪談中,村官們則對此問題看法不一:一些村官反映,被借調(diào)到鎮(zhèn)政府后,所做的工作往往是機(jī)關(guān)的機(jī)械性工作,缺乏組織培養(yǎng)和后勤保障,對個(gè)人能力的提升并沒有多大的作用。一些村官認(rèn)為,借調(diào)輪崗可以多方鍛煉,有利于更全面立體地認(rèn)識鄉(xiāng)村基層工作。而另一些村官卻質(zhì)疑:下基層卻沒下村,這是否有違大學(xué)生到農(nóng)村工作的本意?在對村官的靈活調(diào)度與挪用濫用上如何平衡?等等。

四、大學(xué)生村官們對自己工作的評價(jià)

對于村官們的工作內(nèi)容,村官們自己又是怎么看待和評價(jià)的呢?通過一些村官在博客日志中的親筆記述可見,村官們對自己每天的工作內(nèi)容與狀態(tài)確實(shí)并不是很滿意。在對村官們所做的小組訪談中我們也進(jìn)一步印證了上述事實(shí)。雖然在農(nóng)村基層的鍛煉使村官們對農(nóng)村及農(nóng)村基層工作的認(rèn)識加深了,與人打交道和組織活動(dòng)的能力加強(qiáng)了,分析和考慮問題的能力提高了……但是,村官們的困惑與反思也同樣深刻:

“我們來干嘛的?”——“高級打雜工”。在訪談中,村官們表示自己每天被一大堆繁雜瑣碎的文秘、檢查或創(chuàng)建工作所圍困——不少工作年年如此,換湯不換藥,往年的模板,換個(gè)數(shù)據(jù)就行了——感嘆形式化的東西遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于實(shí)質(zhì)的工作,以致感覺自己整天都在忙卻不知道忙了些什么。

“我們學(xué)到了什么?”——“造數(shù)據(jù)”。一個(gè)直叩村官們靈魂的是“偽造數(shù)據(jù)”的經(jīng)歷。這或許是不少大學(xué)生村官都經(jīng)歷過的起初尷尬而后“坦然”的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象用村官們自己的話來表達(dá)最直白客觀:“現(xiàn)在學(xué)會了來什么人呈什么數(shù)據(jù)……有時(shí)候真報(bào)上真的數(shù)據(jù)了,人家還會反問一句:這是真的嗎?弄得自己一臉尷尬……以前一直都是這么高的數(shù)據(jù),今年忽然搞真實(shí)的,降下來,誰承受得了?人家說了,形式為內(nèi)容服務(wù),這是為了穩(wěn)定……有誰不知道嗎?……至于有誰能有辦法打破這一怪圈嗎,等著瞧吧……”。

“我們的追求是什么?”——“好使”。這是村官們對自己作用與本質(zhì)價(jià)值的追問。訪談中,村官們表示,一些村領(lǐng)導(dǎo)對助理們一個(gè)簡單和實(shí)用的評價(jià)是:“這人好使”,就是說,這人“聽話,速度快,效率高,整理的材料規(guī)范”,但這并不是村官們最想聽到的評語,村官們內(nèi)心深處并不喜歡整天坐在辦公室里做高級文秘被人差使,很多村官表示:“我們現(xiàn)在做的這些,初高中生就完全可以代替我們”。他們最希望的是能做與自己能力匹配的事,希望能為村民為村里做點(diǎn)事,希望能實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。

這些對實(shí)際工作和生活狀態(tài)的滿意度直接反映對村官們對“如果再選擇一次”的抉擇考慮。絕大部分村官說:“如果再讓我選擇一次,可能不會像當(dāng)初那樣義無反顧地就過來了,而是會更慎重思考,我適合農(nóng)村基層的工作嗎?”

之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)狀,主要是由于基層政府組織村兩委對國家政策解讀的偏差導(dǎo)致村官們的實(shí)際工作內(nèi)容與國家政策的要求差別很大。調(diào)查中,一些村干部就關(guān)于大學(xué)生村官定位問題發(fā)表看法:“什么是‘助理’,‘助理’就是‘秘書’,秘書是干什么的,是處理文字工作的,是協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)處理日常事務(wù)和排憂解難的”,“我們農(nóng)村干部沒文化,有個(gè)助理真是幫大忙,我們原來要花幾天時(shí)間弄完的資料村官們一天就弄完了,不僅縮短工作時(shí)間,也提高工作效率?！盵3]基層組織和干部的這一理解性偏差,加上前面提到的村兩委干部在實(shí)質(zhì)性村務(wù)中對外來大學(xué)生村官有意無意的排斥,年輕的大學(xué)生村官自然容易陷入繁雜瑣碎的文秘打雜工作中。這些工作對能力的要求較低,大學(xué)生村官們很難通過這樣的工作實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值;也與國家試圖通過大學(xué)生村官政策“加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)”、培養(yǎng)“對人民群眾有深厚感情的黨政干部后備人才”、“形成來自基層和生產(chǎn)一線的黨政干部培養(yǎng)鏈”的政策目標(biāo)存在較大出入。由此可見,國家有關(guān)部委在作出相關(guān)政策規(guī)劃時(shí),不僅要考慮國家的宏偉規(guī)劃圖景,也要考慮到個(gè)體現(xiàn)實(shí)及基本的價(jià)值要求,應(yīng)將抽象的國家目標(biāo),分解為一步一步在現(xiàn)實(shí)社會中可實(shí)施操作——至少利益相關(guān)主體理解上不會偏差太大的明確規(guī)定,只有這樣,才能更好地瞄準(zhǔn)政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)政策的可持續(xù)發(fā)展。

五、大學(xué)生村官工作績效的差異性分析

雖然,大學(xué)生村官的工作存在很多共性的問題,如有鄉(xiāng)村場域和基層組織等方面的社會結(jié)構(gòu)因素,但調(diào)查中也發(fā)現(xiàn),不同大學(xué)生村官個(gè)體,其工作績效存在很大的差異:一些村官風(fēng)風(fēng)火火,平步青云;一些村官則中規(guī)中矩,得過且過;一些村官敢想敢做;而一些村官則有心卻無力……下面就大學(xué)生村官工作中的這些差異進(jìn)行分析。

首先是大學(xué)生村官的個(gè)人因素。其一,參與動(dòng)機(jī)。當(dāng)北京市政府采用體面薪酬、北京戶口、公務(wù)員錄用和考研加分優(yōu)惠政策等滲入市場化邏輯的行政方式向社會公開招聘大學(xué)生村官時(shí),進(jìn)入這一群體的個(gè)人動(dòng)機(jī)就存在差異,其中有懷揣理想的主動(dòng)參與,有看重政策優(yōu)惠條件的功利性參與,也有一些是在就業(yè)壓力下的盲目與權(quán)宜性參與[2]。由此可見,大學(xué)生村官群體之間的價(jià)值抉擇存在很大的差異。對村官群體這一特點(diǎn)的把握有助于更好地開展村官管理工作或調(diào)整完善相關(guān)的政策。其二,專業(yè)背景。學(xué)農(nóng)村管理及相關(guān)專業(yè)的村官在分析和處理一些問題上明顯比其他專業(yè)學(xué)生思維要更靈活,做事更干練。在訪談中發(fā)現(xiàn),近一半的大學(xué)生村官認(rèn)為目前從事工作與所學(xué)專業(yè)“沒有關(guān)聯(lián)”,僅有約五分之一認(rèn)為目前工作與所學(xué)“關(guān)聯(lián)很大”,這一因素直接影響到村官工作方式與效果。不過,訪談中了解到,不少村官在繼續(xù)深造學(xué)習(xí)中都選擇了與農(nóng)村工作更相適應(yīng)的專業(yè)。其三,源自社團(tuán)經(jīng)驗(yàn)和社會經(jīng)歷等鍛煉積累的個(gè)人能力與經(jīng)驗(yàn)。如大學(xué)階段有創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷的村官從想法和經(jīng)驗(yàn)上更易于成功注冊村集體企業(yè)為農(nóng)民增加收入,受村民歡迎;來自農(nóng)村或畢業(yè)于農(nóng)口院校,或者在學(xué)校社團(tuán)時(shí)就比較活躍的學(xué)生較容易融入社區(qū),在籌辦合作社和開展社區(qū)文化健身活動(dòng)方面往往具有較強(qiáng)組織策劃能力等。此外,性別因素也不容忽視。如男村官在職期間可能會考慮未來成家立業(yè)的問題,工作壓力較大,而不少女村官則反映在一些交際應(yīng)酬場合比較吃虧。

其次是村兩委因素。一些村官反映,村官助理的工作情況受村兩委主要干部的影響很大。如一些真正想為民做事的村領(lǐng)導(dǎo)會更珍惜人才,會更懂得如何管理和使用村官,并給予村官們信任和自我發(fā)揮的空間;在一些比較懂得關(guān)心和指導(dǎo)村官工作與生活的領(lǐng)導(dǎo)手下工作,村官們也會工作得更有成效,成長得更快。相反,待在只把大學(xué)生村官當(dāng)做私人秘書使喚的領(lǐng)導(dǎo)身邊,你得習(xí)慣那些低技術(shù)含量的工作,并學(xué)會更好地從事跟班服務(wù);而在一些存在村莊經(jīng)濟(jì)或政治摩擦、強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定大于發(fā)展的村領(lǐng)導(dǎo)手下干活,大學(xué)生村官則會更懂得收斂,懂得多一事不如少一事。

此外,影響村官工作績效的另一重要因素是不同的村情。如人口數(shù)千的大村與只有幾百口人的小村,臨近縣城的村莊與偏遠(yuǎn)僻靜的村落,發(fā)展型村莊和衰老型村莊……它們的資源基礎(chǔ)和發(fā)展規(guī)劃存在較大差別,大學(xué)生村官工作內(nèi)容和發(fā)揮空間也相應(yīng)地存在差異。這一問題也反映在村官們對北京市文件中關(guān)于“每村兩名大學(xué)生”問題的討論上。大學(xué)生村官們對此意見不一。有贊同的,認(rèn)為“一個(gè)村先后分配兩個(gè),老村官帶新村官可以更容易上手”;也有反對的,認(rèn)為,“一個(gè)村一個(gè)夠了,兩個(gè)裝不下”,甚至有村官認(rèn)為,“正在衰落的、人數(shù)少、又沒有規(guī)模產(chǎn)業(yè)的小村不必分配助理”——但對于這一觀點(diǎn)也有村官持不同意見,認(rèn)為“條件差的村莊更需要大學(xué)生村官,如果總是條件好的村分到村官,會使原有的村莊差距進(jìn)一步拉大”。簡而言之,村莊村情的客觀差異,是影響大學(xué)生工作內(nèi)容、工作方式和工作績效的客觀因素之一。

六、結(jié)語與討論

從以上對大學(xué)生村官實(shí)際工作狀況的調(diào)研分析可以看出,在大學(xué)生村官政策的實(shí)施過程中,各主體 (中央政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委和大學(xué)生村官群體)往往從自身的角度出發(fā)理解和執(zhí)行大學(xué)生村官政策,他們之間的關(guān)系缺乏有效的協(xié)調(diào),導(dǎo)致政策在實(shí)施過程出現(xiàn)不同程度的沖突,這也是大學(xué)生村官政策運(yùn)行過程中出現(xiàn)眾多問題的原因。大學(xué)生村官政策實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)公共政策,而公共政策的制定需要考慮政策目標(biāo)與政策主體需要之間的適應(yīng)關(guān)系,這就是公共政策的價(jià)值問題。價(jià)值選擇問題是公共政策制定中的核心問題。在公共政策的價(jià)值選擇方面,關(guān)鍵的問題是各種主體之間的價(jià)值判斷問題。價(jià)值判斷主要是指對前期事實(shí)判斷已確認(rèn)的各種客觀事實(shí)進(jìn)行價(jià)值 (是否有價(jià)值)和價(jià)值意義 (有什么樣的價(jià)值)的判斷,并且依據(jù)判斷的結(jié)論,制定或者修正公共政策。[5]因此,我們必須著力解決大學(xué)生村官制度運(yùn)行過程中的沖突問題,不斷修正和完善大學(xué)生村官制度,發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

作者認(rèn)為應(yīng)從兩個(gè)視角對大學(xué)生村官政策作進(jìn)一步解讀、評價(jià)和提出相應(yīng)意見。

(一)大學(xué)生村官政策,作為一種人力資源政策①政府部門的用人政策一般被稱為“人事政策”,但大學(xué)生村官不屬于正式的公務(wù)員系統(tǒng),他們與政府之間的契約交換關(guān)系更像是企業(yè)用人方式,因而權(quán)且稱為“人力資源政策”。

大學(xué)生村官政策本身,作為一種人力資源政策,應(yīng)在制度供給層面便充分為選對人、用好人以及后續(xù)出路設(shè)計(jì)做好制度保障,即用制度管人,而非用人管人,這樣能更大程度地避免政策在管理實(shí)施過程中的走形,從而更好地瞄準(zhǔn)政策目標(biāo)以及走向可持續(xù)發(fā)展。

其一,選對人。在市場經(jīng)濟(jì)的社會環(huán)境下,采取市場化操作手段向社會招聘大學(xué)生村官本無可厚非。但考慮到目前北京市大學(xué)生村官群體中功利性參與的比例不小,在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)進(jìn)一步把關(guān)完善。如可學(xué)習(xí)企業(yè)用人制度,采取 3～6個(gè)月的實(shí)習(xí)期,在此期間發(fā)實(shí)習(xí)工資 (保障其基本的生活支出),簽轉(zhuǎn)正合同后再提高薪酬待遇。這樣一來,可以在制度層面上加強(qiáng)人員的篩選把關(guān)(一些懷功利性想法的參與者也許不能接受這一薪酬待遇,便自動(dòng)退出了);同時(shí)在實(shí)施初期增加退出環(huán)節(jié),可大大縮短原有三年任職的相互選擇過程,提高用人效率。

其二,用好人。人招來了,如何針對這群大學(xué)生村官的特點(diǎn)管理和使用好人 (如工作內(nèi)容設(shè)計(jì)既是基層工作所需的,同時(shí)也是與這些大學(xué)生村官的能力相適應(yīng)的)?如何針對不同工作階段的不同特點(diǎn)給予相應(yīng)的工作和生活上的指導(dǎo)與干預(yù) (如在任期前期加強(qiáng)適應(yīng)性指導(dǎo),在后期逐漸加大大學(xué)生村官的工作權(quán)限,委以更富挑戰(zhàn)性的工作)?如何為他們創(chuàng)造合適的環(huán)境和條件發(fā)揮他們的潛力?當(dāng)前輿論主要從“鍍金”、“跳板”、“心浮氣躁”等大學(xué)生村官的自身因素角度看大學(xué)生村官政策的不足,而從大學(xué)生村官制度所嵌入的鄉(xiāng)村場域及利益相關(guān)主體角度的分析不夠。從現(xiàn)實(shí)狀況看,不利的生存土壤也是加速和強(qiáng)化村官“跳板”想法和“心浮氣躁”心理的重要因素。目前農(nóng)村基層部門和干部更多是立足自身、考慮大學(xué)生村官如何為我所用,而能從國家戰(zhàn)略出發(fā),培養(yǎng)鍛煉大學(xué)生村官,并為其創(chuàng)造合適成長發(fā)展環(huán)境的想法幾乎沒有——這不能不說是國家主導(dǎo)的大學(xué)生村官政策在基層遭遇的最尷尬的地方。

其三,后續(xù)出路問題。大學(xué)生村官政策,常讓人們聯(lián)想到歷史上的知青“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)。與政治動(dòng)員性較強(qiáng)、倡導(dǎo)終身扎根農(nóng)村、帶有一定強(qiáng)制性人口遷移政策意味的“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)[6-7]不同的是,大學(xué)生村官是自主擇業(yè)選擇,三年后還可以自由退出,并有特定的優(yōu)惠政策和程序吸引并篩選特定的人群。但是,同樣作為關(guān)系到青年人就業(yè)問題的政策,歷史上的“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)給人的最大啟示是:作為關(guān)系到人的政策,尤其是對諸如投身基層等很可能關(guān)系到青年人未來安家立業(yè)問題的相關(guān)政策,應(yīng)注重政策的長期性,或者說政策的后續(xù)安排。目前公務(wù)員招考錄取辦法中重視基層工作經(jīng)歷的改革和公務(wù)員基層遴選政策的推出就是很好的開始,這些變革,使包括大學(xué)生村官群體在內(nèi)的投身基層的青年人看到了未來的希望,也有利于其更踏實(shí)地投入基層工作。

(二)大學(xué)生村官政策:作為一種象征性公共政策

在北京大學(xué)生村官政策推出之初,不少理論學(xué)者和實(shí)踐者都質(zhì)疑其可推廣性:一是質(zhì)疑其他地方能否提供北京大學(xué)生村官這樣的高待遇;二是質(zhì)疑這樣的大學(xué)生村官政策能否真正實(shí)現(xiàn)政策預(yù)設(shè)目標(biāo)。第一點(diǎn)關(guān)于北京大學(xué)生村官政策的特殊性,而且 2008年后由國家主導(dǎo)的大學(xué)生村官政策對各地有相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼安排等問題,本文不作進(jìn)一步討論,主要談第二點(diǎn)。顯然,從目前來看,大學(xué)生村官政策本身的實(shí)施效果與國家政策目標(biāo)存在一定的差距;但是,為什么中央政府面對社會輿論的質(zhì)疑,并沒有放棄,甚至將其上升到國家戰(zhàn)略的高度,一步一步推動(dòng)制度前行呢?

這里借用公共政策學(xué)中對“實(shí)質(zhì)性公共政策”與“象征性公共政策”的界定來進(jìn)一步評論大學(xué)生村官政策。簡單地說,實(shí)質(zhì)性的公共政策決定公共資金開支,對人們的權(quán)益有實(shí)質(zhì)上的影響;而象征性政策通常不需要很多財(cái)力或人力,也常常不是立法過程的一部分 (即對社會權(quán)力結(jié)構(gòu)影響不大)。但是,象征性政策可以發(fā)出一種符號,可以創(chuàng)造一種人們認(rèn)同的東西,這一點(diǎn)有時(shí)候甚至比實(shí)際的政府行為和結(jié)果更為重要——因?yàn)橹匾牟皇钦隽耸裁?而是人們認(rèn)為政府要做什么,想努力解決什么問題。譬如,大學(xué)生村官政策就至少發(fā)出了這些信號:建設(shè)新農(nóng)村,鼓勵(lì)基層就業(yè),緩解就業(yè)壓力,加強(qiáng)基層組織,完善黨政干部培養(yǎng)鏈等等,這些信號都表明,政府正在很努力地嘗試解決上述問題。當(dāng) 2010年下半年中央政府和各地紛紛試行基層遴選政策,國家公務(wù)員招考辦法中向有基層工作經(jīng)歷的人員傾斜時(shí),人們更加確信,國家將大學(xué)生村官政策視作國家戰(zhàn)略進(jìn)行戰(zhàn)略布局的用意。如果從這一個(gè)視角來說,大學(xué)生村官政策是相對成功的。大學(xué)生村官政策作為一項(xiàng)象征性政策所發(fā)揮的效益已大大超出了這項(xiàng)政策推出和執(zhí)行的成本 (更何況,大學(xué)生村官政策從國家層面推出至今也還不到三年的時(shí)間,還處于幼年期,這一政策的更多長遠(yuǎn)影響還有待觀察)——也許正是從這一意義上而言,中央政府對該政策持肯定的態(tài)度。

然而,作為研究者,研究發(fā)現(xiàn)由國家主導(dǎo)、自上而下推出的大學(xué)生村官政策,由于各行動(dòng)主體的利益纏繞和理解執(zhí)行偏差,政策制定者對利益相關(guān)主體的沖突關(guān)系缺乏有效協(xié)調(diào),致使該政策在運(yùn)行過程中出現(xiàn)諸多問題,乃至偏離國家當(dāng)初制定的政策目標(biāo)。因此,只有著力協(xié)調(diào)好大學(xué)生村官政策中利益相關(guān)主體的利益沖突,大學(xué)生村官計(jì)劃這項(xiàng)國家人才戰(zhàn)略才能更好地實(shí)現(xiàn)其政策初衷,并由現(xiàn)在的象征性公共政策逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性公共政策,進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村基層和黨政干部隊(duì)伍的蛻變。換句話說,協(xié)調(diào)各主體之間的利益沖突,給大學(xué)生村官這些“準(zhǔn)政治人”以良好的生存土壤,是該計(jì)劃成功實(shí)施的關(guān)鍵所在。

[1] 李劍富,郭金豐.大學(xué)生村官工作的發(fā)展歷程、政策效應(yīng)與推進(jìn)策略.理論導(dǎo)刊,2010(6)

[2] 徐蕾.社會動(dòng)員實(shí)現(xiàn)的邏輯——“上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)”與“大學(xué)生村官計(jì)劃”的比較研究.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008

[3] 駱江玲.國家主導(dǎo)下的大學(xué)生村官制度研究——基于燕京郊外 Z村的實(shí)地調(diào)研.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)博士論文,2010

[4] 李儒斌,周愛國.大學(xué)生村官制度設(shè)計(jì)中的價(jià)值沖突與整合.南京工程學(xué)院學(xué)報(bào) (社會科學(xué)版),2010(1)

[5] 張國慶.公共政策分析.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2004

[6] 顧承衛(wèi),祝志芬.“大學(xué)生村官”計(jì)劃與知青運(yùn)動(dòng)的比較及啟示.湘南學(xué)院學(xué)報(bào),2009(3)

[7] 王利平,何萬仲,倪連晶.知青上山下鄉(xiāng)對大學(xué)生村官計(jì)劃的現(xiàn)實(shí)啟示.學(xué)理論,2010(14)

The I mprovement of Survival Soil——The Key of Successful I mplementation ofUniversity StudentVillage Official Policy

Xu Xiaopeng ZhangMeizhu Luo Pan

This research studied and analyzed the designing and the implementation situation ofUniversity StudentVillage Offical Policy through the university student village officials’practicalwork condition.Authors found that the benefit conflict,comprehension and implementation divergence,aswell as the clumsy coordination between the stakeholders aremainly contributed to the various problems existed in the implementation process of the state-dominant policy,which even led to the target biaed further.In the end,the paper analyzed and evaluated the policy as a kind of human resourcespolicy and as a symbolic public policy.

University student village official policy;Central government;Symbolic public policy

2010-11-09

徐曉鵬,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生;張梅珠,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生;羅 泮,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授,本文通訊作者,郵編:100083。

(責(zé)任編輯:連麗霞)