渠道工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)中應(yīng)注意的幾個(gè)問題——以樂灘灌區(qū)引水工程征地移民為例

鄭瑞強(qiáng)，張春美，李玓瓅

（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 移民研究中心/經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，南昌 330045；2.國家水電可持續(xù)發(fā)展研究中心，北京 100038）

渠道工程是指為滿足排澇、灌溉、引水或其它特定需要而修建的通水建筑。根據(jù)工程所在地域，可以分為山區(qū)渠道和平原渠道。受到因渠道修建時(shí)開挖、施工臨時(shí)占地等需要而發(fā)生的征地、拆遷行為影響的人口為渠道工程移民。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)解決水資源時(shí)空分布不均、滿足區(qū)域人口生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和維護(hù)公共安全等目標(biāo)，大量的渠道工程開工建設(shè)，產(chǎn)生了大批渠道工程移民。正在進(jìn)行的旨在抗旱防澇的桂中治旱樂灘灌區(qū)引水一期工程也屬此列。

1 樂灘灌區(qū)引水工程與移民概況

樂灘水庫引水灌區(qū)位于廣西的中部地區(qū)，紅水河流域中下游、著名的桂中旱片區(qū)內(nèi)。行政區(qū)劃涉及來賓市的忻城縣、合山市、興賓區(qū)和南寧市的賓陽縣。工程開發(fā)任務(wù)是以農(nóng)業(yè)灌溉為主，兼顧農(nóng)村人畜飲水和城鎮(zhèn)供水，并為改善生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造條件，以求得最大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境綜合效益。

樂灘水庫引水灌區(qū)一期工程征地影響范圍涉及來賓市興賓區(qū)、合山市和忻城縣，建設(shè)征地搬遷人口196人，生產(chǎn)安置人口3101人；拆遷房屋面積10436.47m2；工程征地總面積為12284.28畝，其中永久征收6168.81畝，臨時(shí)征用5946.66畝。影響公路、橋梁等交通設(shè)施，灌溉渠道等水利設(shè)施，以及電力、通訊、廣播電視等專項(xiàng)設(shè)施，對合山煤礦有一定影響[1]。

2 渠道工程征地移民特點(diǎn)

樂灘水庫引水灌區(qū)一期工程移民作為渠道工程移民，相對一般水庫移民而言，具有以下特點(diǎn)：

（1）影響范圍帶狀分布，不同地區(qū)政策與條件差異大

一期工程由兩條干渠和20條支渠組成，其中總干渠全長30.3km，北干渠全長58.8km，支渠總長233.2km。于水庫影響范圍呈塊狀區(qū)域不同，渠道工程影響范圍程帶狀分布，共涉及來賓市興賓區(qū)、合山市和忻城縣3個(gè)縣 （區(qū)），14個(gè)鄉(xiāng) （鎮(zhèn)），56個(gè)行政村。干線工程征遷涉及行政區(qū)域多，政策統(tǒng)一性和地區(qū)特殊性的問題比較突出。反映在移民政策和征遷工作環(huán)境方面，不僅在自然環(huán)境方面存在差別，而且區(qū)域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境與條件差異明顯。在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，既要考慮同為一個(gè)工程的政策一致性，又要考慮地區(qū)、影響的差異性。

（2）被征地對象類型復(fù)雜

渠道工程被征地對象類型復(fù)雜，沿途涉及區(qū)域既有城鎮(zhèn)又有農(nóng)村，同時(shí)還涉及到建制為林場和農(nóng)場；在征地移民分類上，征地移民、拆遷移民與征地拆遷移民交織，其中搬遷安置人口涉及興賓區(qū)、合山市、忻城縣6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個(gè)村委196人，生產(chǎn)安置人口涉及14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)56個(gè)村委3101人；再加上受到影響的多項(xiàng)專項(xiàng)設(shè)施，都加劇了被征地對象類型的復(fù)雜程度。

（3）臨時(shí)占地規(guī)模大，后期復(fù)墾交還工作繁重

據(jù)工程總體可研，主體工程臨時(shí)用地5960.76畝，是工程永久用地面積的96.72%，征地總面積的48.4%，主要集中在進(jìn)場道路、施工場地、棄土 （渣）場地等，面臨的臨時(shí)占地后期復(fù)墾、交還工作繁重，且易引發(fā)利益相關(guān)者間的沖突，阻礙工程建設(shè)和移民安置工作的順利開展[2]。

（4）征地面積中耕地面積比例較高

由于此渠道修建的主要目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)桂中治旱，故決定其所穿越的地方多為耕地集中區(qū)（隧洞由于其工程特性，征占面積除外），在永久征收的6168.81畝土地中，耕地面積為4915.9畝，占比為79.7%；臨時(shí)征用的5946.66畝土地中，耕地面積為2805.94畝，占比為47.2%。征地總面積中耕地面積所占比例要多于其他水庫工程：洋溪水利樞紐工程征收土地中的耕地面積占比為13.7%，百色水利樞紐工程征收土地中的耕地面積占比為28.7%。原因主要是上述水庫工程多建于山區(qū)丘陵地區(qū)，征地面積較大，但耕地面積所占比例不高。

3 移民安置方案規(guī)劃設(shè)計(jì)

樂灘水庫引水灌區(qū)工程在移民安置方面，采用的是傳統(tǒng)水庫移民安置規(guī)劃思路，即依據(jù)相關(guān)規(guī)范，渠線選擇時(shí)已經(jīng)考慮盡量不經(jīng)過居民區(qū)，渠道經(jīng)過的是村邊人口稀少處，每個(gè)村均只有少量幾戶居民涉及搬遷，搬遷人口占所在村屯比例較少，居民搬遷均可在本村附近安置。樂灘水庫引水灌區(qū)一期工程現(xiàn)狀年搬遷人口196人，規(guī)劃水平年2014年搬遷人口為212人，采用村內(nèi)就地后靠安置?，F(xiàn)狀年生產(chǎn)安置人口為3101人，規(guī)劃水平年生產(chǎn)安置人口為3306人。根據(jù)各村組受影響的程度，規(guī)劃種植蔬菜348畝、種植砂糖桔346畝，投資191.73萬元，收益278.67萬元，各村組人均純收入均達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)值。

4 存在的問題與完善建議

為進(jìn)一步加強(qiáng)工程移民安置方案設(shè)計(jì)的科學(xué)性，綜合考慮工程特性和移民特點(diǎn)，審視樂灘水庫引水灌區(qū)一期工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)，對照一般水庫移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)，本文認(rèn)為渠道工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中需要注意的幾個(gè)問題如下：

（1）“工程建設(shè)與移民權(quán)益維護(hù)并重”的設(shè)計(jì)理念需加強(qiáng)

在工程設(shè)計(jì)理念和思路上，還存在原來 “工程控制”的思想影響，導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計(jì)工作出現(xiàn)缺陷。規(guī)劃設(shè)計(jì)是征遷移民工作順利進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，在設(shè)計(jì)理念上，要將以工程為中心的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ膛c移民并重。在規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，不能將工作重心僅僅局限于方便工程建設(shè)上，還要考慮如何達(dá)到最大限度的維護(hù)移民權(quán)益和資源優(yōu)化的目標(biāo)。在渠道走向的布設(shè)上，如缺乏以人為本的理念，將致使在征地過程中大量邊角地產(chǎn)生，造成部分無需拆遷的居民房屋需要遷建等，在很大程度上既影響了土地資源的整合效益，又增加了工程建設(shè)對于移民的影響強(qiáng)度。

為此，建議在進(jìn)行渠道規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，在遵循相關(guān)規(guī)范的前提下，須強(qiáng)化勘測、工程設(shè)計(jì)和移民規(guī)劃三個(gè)專業(yè)的銜接與溝通，轉(zhuǎn)變思想，更新觀念，圍繞 “工程建設(shè)與移民權(quán)益維護(hù)并重”的設(shè)計(jì)理念和原則，加強(qiáng)配合，優(yōu)化設(shè)計(jì)。注重項(xiàng)目建議書直至技施階段四個(gè)階段規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查期間對于相關(guān)問題的發(fā)現(xiàn)與匯總，及時(shí)將成果反映并解決在下一階段的規(guī)劃設(shè)計(jì)中。在保證工程目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，盡可能減少工程規(guī)劃設(shè)計(jì)給移民發(fā)展資源和合法財(cái)產(chǎn)帶來的負(fù)面影響。

（2）移民生產(chǎn)安置方案的針對性亟需提高

移民安置的目的是解決移民搬遷后的生產(chǎn)門路和生活條件,目標(biāo)是保證移民搬遷后的生產(chǎn)、生活水平不低于搬遷前和安置區(qū)當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)、生活水平。圍繞安置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),現(xiàn)行政策分為對移民的生產(chǎn)安置和生活安置兩個(gè)方面。生產(chǎn)安置解決移民搬遷后的生活來源問題,也是生存和發(fā)展問題；生活安置解決移民搬遷后的生活條件問題,包括居住、用水、用電、交通、就醫(yī)、就學(xué)、文化、衛(wèi)生等方面。

在規(guī)劃設(shè)計(jì)中，對于移民的生活安置方案設(shè)計(jì)，由于有 《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）、《村鎮(zhèn)供水工程設(shè)計(jì)規(guī)范》 （SL310-2004）等規(guī)范明確規(guī)定，往往是以村、組或者移民點(diǎn)為單位進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，規(guī)劃設(shè)計(jì)基點(diǎn)基本到戶，針對性和可操作性均較強(qiáng)。但是對于移民的生產(chǎn)安置方案設(shè)計(jì)，卻常常存在針對性不強(qiáng)的問題。一是安置方案模式化現(xiàn)象。對于工程涉及區(qū)域的差異性分析欠缺，對于生產(chǎn)安置方案的規(guī)劃過于籠統(tǒng)，聯(lián)系實(shí)際具體問題具體分析程度不夠，往往從工程涉及的縣 （區(qū)）一級進(jìn)行種植業(yè)生產(chǎn)安置規(guī)劃，方向選擇上一般為本區(qū)域的優(yōu)勢農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，并常存在重復(fù)。二是安置方案指向泛化，可操作性較弱。在具體的生產(chǎn)措施選擇上，針對的是鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）或行政村層級，進(jìn)行生產(chǎn)安置方案設(shè)計(jì)的假設(shè)前提是受渠道征地影響的移民在生產(chǎn)安置后土地資源能夠集中利用，且按照規(guī)劃實(shí)施并在執(zhí)行過程中不會(huì)出現(xiàn)其他負(fù)面障礙。如果是針對征地為大面積塊狀特點(diǎn)的水庫移民來講，這種規(guī)劃設(shè)計(jì)思路具有一定的科學(xué)性，其主要的作用是能對地方管理部門和移民提供一種生產(chǎn)方向的指導(dǎo)。但對于線條狀的渠道征地移民來說，據(jù)調(diào)查情況看，這是一種較為理想的狀態(tài)，在現(xiàn)行土地承包到戶進(jìn)行生產(chǎn)的情況下，這種規(guī)劃設(shè)計(jì)思路顯然有失偏頗。因?yàn)榍勒鞯財(cái)?shù)量分散到村組已經(jīng)較少，征地面積小，相應(yīng)的生產(chǎn)安置人口也就有限，寬泛的、建立在鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）或村級的生產(chǎn)安置方案設(shè)計(jì)也就缺乏可操作性。

為此建議在渠道移民生產(chǎn)安置方案規(guī)劃設(shè)計(jì)上，應(yīng)該進(jìn)行分類對待，對于生產(chǎn)安置人口較多，占據(jù)村內(nèi)人口較大比例的，可以執(zhí)行原來規(guī)劃設(shè)計(jì)思路，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級為單位進(jìn)行規(guī)劃。如果受征地影響較小，生產(chǎn)安置人口較少，就應(yīng)該在廣泛征求移民發(fā)展意愿的基礎(chǔ)上，有針對性的降低方案規(guī)劃設(shè)計(jì)的基點(diǎn)，進(jìn)而展開生產(chǎn)安置方案的細(xì)化，提高生產(chǎn)安置方案的針對性和可操作性。

（3）渠道移民享受后期扶持政策的適用性分析

在樂灘灌區(qū)引水工程建設(shè)過程中，水庫移民與渠道移民并存。渠道工程建設(shè)產(chǎn)生了大量的征遷移民，工程建設(shè)對于他們正常的生產(chǎn)生活帶來了影響和損失，他們同水庫移民一樣為工程建設(shè)做出了犧牲：①從性質(zhì)上看，渠道移民是由于具有公益性質(zhì)的水利工程建設(shè)引起的，與水庫移民一樣屬于非自愿移民；②從受影響程度看，渠道移民也因工程建設(shè)受到不同程度的土地征占和房屋拆遷影響，正常生活受到干擾；③從政策實(shí)施角度看，由同一工程建設(shè)引起的移民應(yīng)該享受同樣的補(bǔ)償政策，執(zhí)行同樣標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到 “同工程同政策”的要求，盡量維護(hù)社會(huì)公平[3]；由此，渠道移民也應(yīng)和水庫移民一樣享受后期扶持政策。但是依據(jù) 《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持的意見》規(guī)定，只有大中型水庫移民才能享受后期扶持政策，而樂灘灌區(qū)引水工程在性質(zhì)分類上不屬于水庫移民的，其是否能夠享受后期扶持政策也就產(chǎn)生了政策適用性問題。

在具體實(shí)施過程中，樂灘灌區(qū)引水工程征地移民是按照能夠享受移民后期扶持政策進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)的，所以為避免渠道工程間移民的攀比，建議在 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》中作如下規(guī)定，即 “對于兼具水庫移民與渠道工程移民的大中型水利水電工程，渠道工程移民可以與水庫移民一樣享受后期扶持政策?！薄＿@樣既可以照顧到渠道工程移民，又可以避免其他行業(yè)線性工程移民之間可能出現(xiàn)的攀比。

（4）臨時(shí)占地規(guī)模大，應(yīng)慎重對待土地復(fù)墾

據(jù)工程總體可研，主體工程臨時(shí)用地5960.76畝，是工程永久用地面積的95.98%，征地總面積的48.98%，主要集中在進(jìn)場道路、施工場地、棄土 （渣）場地等。規(guī)劃設(shè)計(jì)對于臨時(shí)占地的管理規(guī)定相對較少，且無明確規(guī)定。參考國內(nèi)其他渠道工程建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)深度不夠有可能導(dǎo)致大量的臨時(shí)占地復(fù)墾力度不夠、土地資源浪費(fèi)等大量遺留問題出現(xiàn)。

鑒于此，應(yīng)根據(jù)相關(guān)文件要求在規(guī)劃設(shè)計(jì)中增設(shè)臨時(shí)占地管理內(nèi)容，及早明確并規(guī)范臨時(shí)占地整站、使用、交還等行為，完善臨時(shí)用地和土地復(fù)墾管理的有關(guān)規(guī)定，制定 《臨時(shí)用地管理辦法》、《臨時(shí)用地使用規(guī)定和復(fù)墾措施》等規(guī)范性文件，以指導(dǎo)臨時(shí)占地使用管理工作。

5 結(jié)論

渠道工程移民鑒于渠道建設(shè)的工程效用與帶狀分布，在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)中應(yīng)加以考慮并關(guān)注其具有的涉及領(lǐng)域廣，被征地對象類型復(fù)雜，臨時(shí)占地規(guī)模大與后期復(fù)墾交換工作繁重，多穿行于農(nóng)田之中行灌溉之利而造成征地面積中耕地面積比例較高等特點(diǎn)，強(qiáng)化移民權(quán)益維護(hù)，提高移民生產(chǎn)安置方案的針對性和可操作性，完善臨時(shí)占地管理、土地復(fù)墾等后期遺留問題防范措施，避免因政策執(zhí)行誘發(fā)的利益相關(guān)者沖突發(fā)生，在保證工程目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，盡可能減少工程規(guī)劃設(shè)計(jì)給移民發(fā)展資源和合法財(cái)產(chǎn)帶來的負(fù)面影響。

[1]廣西水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院.廣西桂中治旱樂灘水庫引水灌區(qū)一期工程可行性研究報(bào)告—階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告[R].2009：1-3.

[2]施國慶,鄭瑞強(qiáng).基于F-H方法的西部水電農(nóng)村移民沖突分析與啟示[J].人民長江，2009（9）：86-88.

[3]劉淑春.征地補(bǔ)償與拆遷安置的影響因素分析[J].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（3）：112-118.