夏海鎮(zhèn)，李開杰

（1.昆明市城建投資開發(fā)有限責(zé)任公司，昆明 650034；2.水利部辦公廳，北京 100053）

1 概述

土地一級(jí)開發(fā)是指在土地出讓前，對(duì)土地進(jìn)行整理投資開發(fā)的過程。就是按照城市規(guī)劃功能、豎向標(biāo)高和市政地下基礎(chǔ)設(shè)施配套指標(biāo)的要求，由政府統(tǒng)一組織征地補(bǔ)償、拆遷安置、土地平整、市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共配套設(shè)施建設(shè)，按期達(dá)到土地出讓標(biāo)準(zhǔn)的土地開發(fā)行為。土地一級(jí)開發(fā)是土地出讓前的運(yùn)作方式，開發(fā)的主體應(yīng)是當(dāng)?shù)卣蛴僧?dāng)?shù)卣付ǖ耐恋亻_發(fā)企業(yè)，而土地一級(jí)開發(fā)的結(jié)果是要使“生地”成為“熟地”，達(dá)到出讓的標(biāo)準(zhǔn)。

這里著重要提到的是“土地運(yùn)營(yíng)”的概念，所謂“生地”變“熟地”達(dá)到出讓標(biāo)準(zhǔn)，這里的標(biāo)準(zhǔn)只能是“三通一平”甚至“九通一平”。通過對(duì)規(guī)劃的理解和土地一級(jí)開發(fā)的實(shí)踐過程，本文認(rèn)為土地一級(jí)開發(fā)應(yīng)提升到“土地運(yùn)營(yíng)”的概念（這里所指的土地開發(fā)規(guī)模應(yīng)是城市周邊成片成規(guī)模的土地開發(fā)，面積應(yīng)在3000畝以上的成片土地），做到“生地”變“熟地”， “熟地”變“優(yōu)地”的過程。 即在土地一級(jí)開發(fā)過程中，嚴(yán)格按城市總體規(guī)劃，從片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃入手，根據(jù)城市發(fā)展速度劃分開發(fā)梯度，按照循序漸進(jìn)、有序推進(jìn)的原則進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)營(yíng)策劃，通過多渠道融資方式籌措開發(fā)資金，投資實(shí)施土地整理、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等軟硬件建設(shè)工作，最大化提升片區(qū)綠化、環(huán)境、交通、市政、行政、節(jié)能、社區(qū)服務(wù)等環(huán)境建設(shè)，通過“土地運(yùn)營(yíng)”達(dá)到片區(qū)土地環(huán)境最優(yōu)化、價(jià)值最大化的目的。

當(dāng)今中國(guó)城市的發(fā)展日新月異，隨著城市人口的遞增，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，以昆明市為例，1976年主城區(qū)面積約7.8平方公里，2000年迅速達(dá)到137平方公里，2010更是達(dá)到了約370平方公里。城市周邊遠(yuǎn)近郊區(qū)特別是靠城市周邊山體側(cè)、河流源頭等區(qū)域有一定數(shù)量的?。?）、?。?）型水庫(kù)及壩塘，沿這些水庫(kù)壩塘下游則有相應(yīng)的導(dǎo)流灌溉渠、防洪溝、河道等。這些水利設(shè)施大部分始建于上世紀(jì)70年代，由當(dāng)?shù)卣M織，靠當(dāng)?shù)卮迕癯龉こ隽M(jìn)行建設(shè)，因年久失修，病險(xiǎn)水庫(kù)較多，在上世紀(jì)90年代中到本世紀(jì)初，政府出資分期分批對(duì)其中部分農(nóng)業(yè)小水利設(shè)施進(jìn)行了除險(xiǎn)加固處理，主要功能仍是小區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田灌溉功能，部分為防洪排水功能。隨著城市化進(jìn)程的深入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，特別是自2000年12月官方文件正式引入土地一級(jí)開發(fā)的概念以來，各大中城市由政府主導(dǎo)，對(duì)城市周邊土地分批分片開展土地一級(jí)開發(fā)工作，這些城市郊區(qū)的農(nóng)田小水利設(shè)施也漸漸并入土地一級(jí)開發(fā)范疇。原來的荒山荒坡、菜地農(nóng)田通過有序的土地利用總體規(guī)劃，逐漸規(guī)劃為建設(shè)用地，范圍內(nèi)原有的農(nóng)田小水利設(shè)施就失去了原有的功能。

2 城市土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)營(yíng)與城市周邊小水利設(shè)施改造利用的意義

2.1 城市土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)營(yíng)的深入思考

土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)營(yíng)的理念不單純是生地變熟地的簡(jiǎn)單過程，不能“半生不熟”、也不能“滾瓜爛熟”。前者使土地在供地時(shí)仍存在諸多一級(jí)開發(fā)中的問題，給二級(jí)房產(chǎn)開發(fā)市場(chǎng)留下隱患；后者則在一級(jí)開發(fā)中過分完善，致使二級(jí)開發(fā)商沒有進(jìn)一步開發(fā)的余地，使整個(gè)區(qū)域沒有特色，且浪費(fèi)了一級(jí)開發(fā)的資金資源。所以要因地制宜，使土地價(jià)值在由“生”變“熟”、 “熟”變“優(yōu)”的過程中達(dá)到增值收益最大化，無形中壓縮二級(jí)房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)開發(fā)的利潤(rùn)，最終達(dá)到土地的最大收益。這個(gè)部分收益通過政府性投融資過程返還到城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、環(huán)境文化建設(shè)保護(hù)中，達(dá)到進(jìn)一步拉動(dòng)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)需、盤活資源、帶動(dòng)就業(yè)等惠民效應(yīng)。

城市土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)營(yíng)的核心是通過政府委托國(guó)企從事的投融資過程，通過投融資引入政府外資金從事政府性投資項(xiàng)目（主要是公益性項(xiàng)目）建設(shè)，保障了政府性投資項(xiàng)目的資金需求，使大量政府性投資項(xiàng)目能擴(kuò)大原有規(guī)模、提高項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、引入高新技術(shù)材料、實(shí)現(xiàn)城市超前發(fā)展的理念，大大促進(jìn)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，為地方水利建設(shè)資金局限、高新技術(shù)普及困難及城市水利設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)方式等開創(chuàng)了一條引資創(chuàng)新渠道。

2.2 原有農(nóng)田小水利設(shè)施功能轉(zhuǎn)換的思考

在開發(fā)范圍中原有村民農(nóng)用地被征用轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，當(dāng)村民通過生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)留用地、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)本地人口就業(yè)、土地補(bǔ)償資金安置、參加社會(huì)保險(xiǎn)等措施相應(yīng)得到安置，農(nóng)村人口通過農(nóng)轉(zhuǎn)非相關(guān)政策轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)人口，自來水管網(wǎng)引入解決了當(dāng)?shù)卦∪丝陲嬘盟畣栴}，城市排水排污管網(wǎng)接入解決了區(qū)域防洪排污功能時(shí)，諸多原有農(nóng)田小水利設(shè)施在土地開發(fā)過程中就漸漸失去原有灌溉、防洪、儲(chǔ)水等使用功能，部分水庫(kù)溝渠因缺乏規(guī)劃控制而被廢棄，甚至被填埋。

有資料顯示：我國(guó)是一個(gè)缺水嚴(yán)重的國(guó)家。雖然淡水資源總量為28000億立方米，居世界第四位，但人均只有2300立方米，僅為世界平均水平的1/4、美國(guó)的1/5，在世界上名列121位，是全球13個(gè)人均水資源最貧乏的國(guó)家之一?？鄢y以利用的洪水徑流和散布在偏遠(yuǎn)地區(qū)的地下水資源后，我國(guó)現(xiàn)實(shí)可利用的淡水資源量則更少，人均可利用水資源量約為900立方米，并且其分布極不均衡，到20世紀(jì)末，全國(guó)城市缺水總量為60億立方米。水利部預(yù)測(cè)，2030年中國(guó)人口將達(dá)到16億，屆時(shí)人均水資源量?jī)H有1750立方米。在充分考慮節(jié)水情況下，預(yù)計(jì)用水總量為7000～8000億立方米，要求供水能力比現(xiàn)在增長(zhǎng)1300～2300億立方米，全國(guó)實(shí)際可利用水資源量接近合理利用水量上限，水資源開發(fā)難度極大。

目前各個(gè)城市實(shí)際水資源的利用情況，往往是旱季抗旱、雨季抗洪，雖搶險(xiǎn)應(yīng)急方案有效，只能是治標(biāo)未能治本。另一方面，小型水利設(shè)施建設(shè)國(guó)家專項(xiàng)開發(fā)資金少、投入大，作為純公益事業(yè)，未能有效引入社會(huì)資本投入，雖然偶爾有少數(shù)商業(yè)社會(huì)資金投入，實(shí)際建設(shè)過程中往往為了追求更大利益而犧牲周邊生態(tài)環(huán)境。公益性水利設(shè)施建設(shè)只是作為其它高回報(bào)率商業(yè)建設(shè)的附屬品，資金投入不大，且存在嚴(yán)重的局限性、狹隘性和短期性。

鑒于以上原因，應(yīng)在土地一級(jí)開發(fā)過程中，通過改造利用、轉(zhuǎn)變并增加城市周邊已有小型水利設(shè)施的功能或新建部份類似水利設(shè)施，使其不僅具備防洪蓄水、抗旱排澇、輸水引水的基本功能，還具備一定的淡水收集、凈水供水、中水利用、景觀綠化、交通輸導(dǎo)、能源利用等其它功能，局部減緩城市供水、景觀用水、綠化澆灌等用水壓力，探索城市建設(shè)與水利設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、城市水景與水利功能兼顧、城市市政建設(shè)與水利設(shè)施建設(shè)結(jié)合、創(chuàng)新的水利設(shè)施功能服務(wù)于城市節(jié)能環(huán)保建設(shè)的城市運(yùn)營(yíng)觀。并通過城市市政與水利整體規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌建設(shè)資金、統(tǒng)一管養(yǎng)維護(hù)等實(shí)施過程，使水利設(shè)施建設(shè)資金并入周邊受益土地開發(fā)成本，解決水利工程建設(shè)管理資金來源問題。同時(shí)提升水利設(shè)施建設(shè)理念，實(shí)現(xiàn)城市市政與水利設(shè)施的景觀、功能、用地、建設(shè)管理、環(huán)保節(jié)能等各方面相融合。

3 城市土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)營(yíng)過程中周邊小水利設(shè)施改造利用的設(shè)想

文中所指的“土地一級(jí)開發(fā)區(qū)域”的規(guī)模在3000畝面積以上規(guī)模性開發(fā)。首先應(yīng)根據(jù)地塊位置，從城市總體規(guī)劃分析入手，收集整理并深入分析該片區(qū)土地在城市總體規(guī)劃中承擔(dān)的功能、周邊的交通情況、投資環(huán)境、商業(yè)產(chǎn)業(yè)分布發(fā)展、總體區(qū)域布局、文化人文背景等相關(guān)信息。在分析及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研的基礎(chǔ)上，委托專業(yè)單位對(duì)片區(qū)流域水系現(xiàn)狀進(jìn)行水系調(diào)查、地災(zāi)壓履、洪水流量等分項(xiàng)分析，并編制相應(yīng)專題報(bào)告報(bào)送相關(guān)部門組織專家評(píng)審，作為后續(xù)片區(qū)土地一級(jí)開發(fā)規(guī)劃及區(qū)域水利規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要依據(jù)。并在前期充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，在區(qū)域內(nèi)水利設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，除了區(qū)域內(nèi)水利設(shè)施的基本功能外，對(duì)城市建設(shè)中改擴(kuò)建及新建小型水利設(shè)施的增加功能也有如下設(shè)想。

3.1 入庫(kù)水源水質(zhì)的保障措施

城市化以后的水庫(kù)匯水區(qū)域內(nèi)，土地硬化面積比例增大，地表水水量增大，地表水流速增加，匯流后水質(zhì)將明顯惡化。應(yīng)從水庫(kù)及水利設(shè)施周邊匯水區(qū)域入手，為盡量保證庫(kù)區(qū)周邊水庫(kù)匯水區(qū)域內(nèi)城區(qū)或山體地表水、雨水收集達(dá)到初步過濾的目的，可根據(jù)水庫(kù)匯水區(qū)域?qū)嶋H情況，在區(qū)域內(nèi)主要匯水引流渠沿線設(shè)小型沉淀池、簡(jiǎn)單過濾系統(tǒng)、人工綠化、截污設(shè)施，增設(shè)局部水源保護(hù)區(qū)域，新建水保防護(hù)設(shè)施，委托相關(guān)人員進(jìn)行日常管理看護(hù)等措施，保證水庫(kù)入庫(kù)水源水質(zhì)。

3.2 景觀功能建設(shè)

首先考慮以改擴(kuò)建水庫(kù)或新建小型水庫(kù)為中央景觀，通過規(guī)劃控制新建城市公園、旅游休閑、康體運(yùn)動(dòng)、低密度住宅等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)區(qū)域水源保護(hù)與城市綠化景觀建設(shè)相融合。開發(fā)過程中建議盡量保持原有生態(tài)景觀，盡力維護(hù)區(qū)域原生態(tài)環(huán)境，結(jié)合水利規(guī)劃，通過土地一級(jí)開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)控制手段，對(duì)現(xiàn)有成材植被、匯水點(diǎn)、零星沼澤濕地、堅(jiān)固邊坡、天然出水口、灘涂溶洞等進(jìn)行點(diǎn)線控制，減少人工造景，只做局部改造，保留開發(fā)區(qū)域在城市化過程中的原生態(tài)要素及原有生態(tài)景觀文化要素。探索因地制宜、保留延續(xù)開發(fā)區(qū)域原生態(tài)特點(diǎn)的開發(fā)理念。

其次，在水利設(shè)施設(shè)計(jì)過程中，保留原有壩體輸水涵管（涵洞）、溢洪道、倒濾體等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)下流河道雨季儲(chǔ)水、旱季放水的功能，保證下流河道景觀用水及城市綠地澆灌用水。但須在規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中加入城市景觀的功能要求，如溢道設(shè)計(jì)可考慮設(shè)疊水、瀑布、欄桿防護(hù)等設(shè)施，倒濾體等設(shè)石砌花紋、浮雕、景觀布道等設(shè)施。為了充分發(fā)揮水利設(shè)施景觀功能，應(yīng)從水利建筑外觀形式、壩體結(jié)構(gòu)形狀、大壩外觀綠化、沿湖觀景步道、周邊小品綠化、天然石景、燈光夜景設(shè)施、水下景觀、親水平臺(tái)、濕地沼澤、景觀養(yǎng)殖、瀑布等各方面充分考慮景觀功能。

3.3 凈水功能建設(shè)

在適宜情況下，可根據(jù)庫(kù)容及水量情況分析，在庫(kù)區(qū)內(nèi)新建小型凈水廠，實(shí)現(xiàn)季節(jié)性凈水供水功能，協(xié)調(diào)并入城市供水管網(wǎng)或根據(jù)水質(zhì)自建區(qū)域供水系統(tǒng)，減小城市管網(wǎng)對(duì)開發(fā)區(qū)域內(nèi)的供水壓力。并通過有償使用水資源實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目穩(wěn)定收益，用于分擔(dān)設(shè)施管理維護(hù)費(fèi)用?？梢曀畮?kù)高差，建設(shè)小型或微型電站，參照太陽(yáng)能供電原理，探索區(qū)域性供電節(jié)能路徑。

3.4 市政交通與水利工程的融合建設(shè)

結(jié)合規(guī)劃統(tǒng)籌，充分利用庫(kù)區(qū)空間，結(jié)合城市景觀，設(shè)計(jì)建設(shè)壩頂行車道、壩體行車道、庫(kù)內(nèi)架橋、設(shè)立綜合管線通道等方式，疏通城市交通，埋設(shè)綜合管線，嘗試市政道路、公路工程與水利工程的進(jìn)一步融合。

3.5 進(jìn)出庫(kù)河道、水渠的改造建設(shè)

進(jìn)出庫(kù)河渠將分布于整個(gè)土地一級(jí)開發(fā)區(qū)域，為使土地開發(fā)與水利設(shè)施建設(shè)更好結(jié)合，在規(guī)劃編制階段應(yīng)充分考慮土地后續(xù)開發(fā)中水系的分布與土地分塊成片、交通管線組織、景觀設(shè)置等規(guī)劃要素的關(guān)系，必要時(shí)可通過豎向整理、河道改道實(shí)現(xiàn)二者統(tǒng)一。河道建設(shè)過程中應(yīng)充分考慮防洪排澇、清潔環(huán)保、親水景觀、環(huán)境配套等功能。

以昆明市某土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目河道治理工程為例，在設(shè)計(jì)過程中，為保證防洪排澇功能，河道過水?dāng)嗝娉叽绨窗倌暌挥龊樗畼?biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)；為實(shí)現(xiàn)親水景觀功能，河道采用雙梯形斷面，沿線設(shè)親水平臺(tái)，各平臺(tái)通過自重力輸水管道相連，確保平臺(tái)長(zhǎng)年有水，并覆土種植水生植物。河道內(nèi)根據(jù)坡度分段設(shè)20～30cm高攔泥壩，在洪水期可減緩洪水流速，旱期可保持河道內(nèi)常流水，河底與河基底層地下水互通，確保河水與地下水的交流互補(bǔ)。河道兩側(cè)各設(shè)10米綠化帶及城市景觀小品，與河道建設(shè)同時(shí)完成，保證了河道兩側(cè)土體穩(wěn)固的水保要求。沿河架設(shè)橋梁、埋設(shè)城市截污管與河道同時(shí)建設(shè)，避免二次開挖污染。下一步將對(duì)河道上游小型水庫(kù)壩塘實(shí)施治理。所有資金將并入土地開發(fā)成本，初步實(shí)現(xiàn)了土地一級(jí)開發(fā)與周邊小水利設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)一。

4 結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的年代，土地資源日趨稀缺，土地一級(jí)開發(fā)尚是新興行業(yè)，還有許多政策法規(guī)亟待完善。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市周邊小水利設(shè)施與城市建設(shè)的矛盾將更加深化。城市土地運(yùn)營(yíng)商是城市開發(fā)建設(shè)的高端行業(yè)，在融資-投資-建設(shè)-管理的過程中，應(yīng)對(duì)城市周邊小水利設(shè)施建設(shè)進(jìn)行深入的思考。土地一級(jí)開發(fā)與周邊小水利設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)一將會(huì)帶動(dòng)整體城市環(huán)境、人民生活品質(zhì)和城市發(fā)展的和諧。