吉林通化市水能資源可持續(xù)開發(fā)利用問題的探討

呂悅惠，于明凡，趙文謙

（吉林省通化市水利局，通化 134001）

1 通化市水能資源概況

吉林省通化市坐落在吉林省東南部，幅員面積15607.8平方公里，水能資源極其豐富，現(xiàn)已建成水電站43座，裝機(jī)容量58365千瓦，年均發(fā)電量為1.7億千瓦時(shí)。在建電站21座，裝機(jī)容量12815千瓦，年均發(fā)電量為3699萬千瓦時(shí)?，F(xiàn)水能資源已開發(fā)5.8萬千瓦，尚有17.6萬千瓦的水能未開發(fā)，水能資源開發(fā)潛力巨大。

2 《條例》對促進(jìn)、規(guī)范吉林省水能開發(fā)的作用分析

近年來，隨著通化市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，通化市能源經(jīng)濟(jì)領(lǐng)頭羊作用越來越凸顯，對能源的渴望和需求也越來越強(qiáng)烈?！笆晃濉逼陂g，通化市新增裝機(jī)8645千瓦，年均發(fā)電量增加6663萬千瓦時(shí)。在建電站21座，其中集安望江樓和長川兩座電站的裝機(jī)容量有84000千瓦，設(shè)計(jì)年發(fā)電量為29600萬千瓦時(shí)。在所有能源中，水能資源作為一種經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、清潔、可再生的能源，其優(yōu)勢越來越明顯，倍受社會(huì)的廣泛重視，發(fā)展水能事業(yè)的熱情也空前高漲。

近幾年來，吉林省在加快水能資源開發(fā)的同時(shí)也出現(xiàn)了新的問題，“跑馬圈河”、搶占資源在不同的市、縣都有存在。為了規(guī)范水能資源開發(fā)，使水能資源開發(fā)利用實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展，2008年9月26日吉林省第十一屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過了《吉林省水能資源開發(fā)利用條例》，并于2008年11月1日起施行。這是吉林省繼1994年9月26日公布施行的《吉林省地方水電管理?xiàng)l例》之后，又一部具有重大意義的水能水電管理地方性法規(guī)。

《吉林省地方水電管理?xiàng)l例》是從水電開發(fā)實(shí)行自建、自管、自用和誰建設(shè)、誰受益、誰擁有產(chǎn)權(quán)的原則的角度進(jìn)行闡述，明確了水電項(xiàng)目建設(shè)的審批權(quán)限、水電規(guī)劃編制、生產(chǎn)管理、設(shè)施保護(hù)、法律責(zé)任等法律界定，確定了水電管理機(jī)構(gòu)為水電管理行政執(zhí)法主體?！都质∷苜Y源開發(fā)利用條例》的出臺(tái)，從立法的層面積極探索新形勢下水能資源管理的新機(jī)制、新辦法，有效地保證水能資源的合理開發(fā)和有序利用。 《吉林省水能資源開發(fā)利用條例》較《吉林省地方水電管理?xiàng)l例》有如下特點(diǎn)：

（1）進(jìn)一步明確了各級(jí)水行政主管部門及其設(shè)立的水電管理機(jī)構(gòu)為水能資源管理執(zhí)法主體的行政職能。

（2）明確了水電管理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任和行政處罰權(quán)利。

（3）增加了水能資源開發(fā)利用權(quán)實(shí)行有償出讓制度，從法律層面上明確了水能資源開發(fā)利用過程中的建設(shè)管理內(nèi)容。

（4）規(guī)范了水能發(fā)電企業(yè)科技進(jìn)步與安全生產(chǎn)，確定了發(fā)電企業(yè)實(shí)行發(fā)電許可制度。

兩個(gè)“條例”既相互聯(lián)系，又互為補(bǔ)充，共同為吉林省農(nóng)村水能納入規(guī)范化、法制化管理構(gòu)建了一個(gè)較為完整的法制體系。然而，由于是新頒布的條例，沒有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，通化市在實(shí)施水能條例的同時(shí)出現(xiàn)了一些新的情況和新問題，制約了水能資源的可持續(xù)開發(fā)利用。因此，對通化市水能資源開發(fā)存在的主要問題和對策進(jìn)行研究具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3 通化市在實(shí)施《條例》中存在的主要問題

3.1 審批部門把關(guān)不嚴(yán)

有關(guān)審批部門在水電項(xiàng)目審批時(shí)把關(guān)不嚴(yán)或未嚴(yán)格按程序辦理審批手續(xù)。如有的水能項(xiàng)目開發(fā)在沒有水能流域開發(fā)規(guī)劃的前提下就違規(guī)審批，破壞了水能整體開發(fā)規(guī)劃，破壞了水生態(tài)環(huán)境，有的竟破壞了航線。還有的審批部門隨意簡化手續(xù)，2009年通化市通溝河流域發(fā)生了洪水，主要是該流域新建的昌龍電站對河道行洪造成了嚴(yán)重影響而引發(fā)得，后經(jīng)查實(shí)，集安昌龍電站建設(shè)項(xiàng)目在辦理手續(xù)時(shí)未進(jìn)行河道防洪評價(jià)論證，政府隨后做出了強(qiáng)制拆除的處理。

3.2 建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)法不嚴(yán)

有的建設(shè)項(xiàng)目不做水土保持方案，造成水土嚴(yán)重流失；有的執(zhí)法部門對違規(guī)建設(shè)水能項(xiàng)目執(zhí)法不嚴(yán)，姑息遷就。對違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目睜一只眼閉一只眼；甚至有些相關(guān)部門的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)隨意講情，授意有關(guān)部門違規(guī)審批或簡化審批手續(xù)，更有甚者有的領(lǐng)導(dǎo)竟干擾執(zhí)法，使執(zhí)法部門無法正常執(zhí)法。因此，違規(guī)建設(shè)的水能項(xiàng)目時(shí)有發(fā)生。在水能資源的開發(fā)中，多數(shù)的業(yè)主能根據(jù)有關(guān)部門的要求和辦事程序辦理相關(guān)手續(xù)，但也有少部分業(yè)主怕麻煩或根本就不辦理相關(guān)手續(xù)，隨意開發(fā)建設(shè)。有的電站竟在沒有任何手續(xù)的情況下就建成發(fā)電，例如：通化市自來水公司新建500千瓦小水電站。

3.3 建設(shè)工程質(zhì)量很難保證

水能項(xiàng)目建設(shè)和其他建設(shè)項(xiàng)目一樣都應(yīng)該實(shí)行項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制。但是現(xiàn)在大多數(shù)水電建設(shè)項(xiàng)目是股份制和個(gè)人投資開發(fā)的，為了節(jié)省投資，簡化程序，業(yè)主往往將工程直接承包給沒有相關(guān)資質(zhì)的施工隊(duì)伍或個(gè)人施工，致使工程質(zhì)量難以保證。

3.4 電站安全隱患多

電站業(yè)主在購買項(xiàng)目建設(shè)原材料和機(jī)電設(shè)備時(shí)，未按基本建設(shè)程序辦理，不實(shí)行招投標(biāo)制度，后果是很難保證項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。存在達(dá)不到額定出力、水輪發(fā)電機(jī)組無法安全穩(wěn)定運(yùn)行、閘門及大壩漏水等若干安全隱患，后患無窮，造成電站建成后就成為問題電站。例如：鐵廠東山電站就是個(gè)例子，剛建成發(fā)電，就顯露出很多問題隱患，群眾舉報(bào)護(hù)岸滲水已影響居民正常生產(chǎn)生活。

3.5 竣工手續(xù)敷衍塞責(zé)

有些電站建成后不履行竣工手續(xù)，不進(jìn)行啟動(dòng)及竣工驗(yàn)收或雖進(jìn)行啟動(dòng)驗(yàn)收但驗(yàn)收單位、或驗(yàn)收人員不具有法定驗(yàn)收資格，非法驗(yàn)收，“人情”驗(yàn)收時(shí)有發(fā)生。

4 促進(jìn)《條例》實(shí)施的對策及建議

4.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，宣教結(jié)合

通化市貫徹落實(shí)好《吉林省水能資源開發(fā)利用條例》，首先領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視，支持水電工作，把《條例》的落實(shí)當(dāng)做一項(xiàng)重大的事情來抓，實(shí)行一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。同時(shí)利用廣播、電視、新聞媒體廣泛宣傳《條例》頒布的重大意義及其內(nèi)容。可通過開展講座、拉橫幅、貼標(biāo)語、發(fā)資料等多種多樣的宣傳渠道加深群眾對《條例》內(nèi)容重要性的認(rèn)知，尤其是水能資源開發(fā)者明確水能資源開發(fā)利用要遵守法律程序。

4.2 加強(qiáng)水能資源管理，建立健全各項(xiàng)制度

通化市政府應(yīng)出臺(tái)水能資源開發(fā)與管理方面的規(guī)范性的文件、制度和措施，以市政府名義協(xié)調(diào)有關(guān)部門成立水能資源開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，就通化市水能資源開發(fā)利用有關(guān)問題研究制定一整套具有可操作性的實(shí)施細(xì)則，出臺(tái)如 “水能規(guī)劃的審批程序”、“水能項(xiàng)目環(huán)評程序”、“水能項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理辦法”等一些規(guī)范性文件，嚴(yán)格規(guī)定水能資源開發(fā)過程中的審批程序、建設(shè)程序，明確部門之間的相互協(xié)調(diào)、分工協(xié)作關(guān)系和違規(guī)處理辦法。哪個(gè)部門違規(guī)辦理相關(guān)手續(xù)，就追究哪個(gè)部門的相關(guān)責(zé)任。做到用制度管人，用制度約束人。制度是一把雙刃劍，它既可以約束水能資源開發(fā)者，又可以約束水能資源管理者，從而確保省、市制定的水能開發(fā)政策和制度落到實(shí)處。

4.3 加大行政執(zhí)法監(jiān)察力度，實(shí)行政務(wù)公開

監(jiān)察制度是保證通化市政府各部門能夠按著政府的法令和法規(guī)辦事，規(guī)范部門的行政行為的有效措施。行政執(zhí)法是政府各部門規(guī)范具體當(dāng)事人的有效措施和手段。通過建立健全監(jiān)管機(jī)制，通化市水電管理部門要加大行政執(zhí)法、監(jiān)察力度，實(shí)行政務(wù)公開，嚴(yán)格指導(dǎo)各部門和行政當(dāng)事人按文件、制度、程序等有關(guān)規(guī)定辦事，嚴(yán)肅查處違規(guī)審批、違規(guī)建設(shè)、違規(guī)驗(yàn)收等一切違規(guī)行為。

實(shí)行政務(wù)公開，政府各部門的審批行為公示上墻，自覺接受領(lǐng)導(dǎo)、橫向其他部門及群眾的監(jiān)督，讓違規(guī)行為無處藏身，形成一個(gè)科學(xué)、有序、規(guī)范水能資源開發(fā)的良好秩序和一個(gè)人人遵法、懂法、守法的良好氛圍。

4.4 強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督，切實(shí)負(fù)起質(zhì)量監(jiān)督的職責(zé)

水電企業(yè)建設(shè)質(zhì)量是企業(yè)的生命線，沒有一個(gè)好的質(zhì)量，企業(yè)的發(fā)展就無從談起。水電企業(yè)質(zhì)量差，不僅僅是只影響自身的效益，嚴(yán)重的還會(huì)波及到電力系統(tǒng)的安全。這就要求通化市水電管理部門一定要把好建設(shè)質(zhì)量這一關(guān)，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督，認(rèn)真實(shí)行項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制。嚴(yán)格檢查這“四制”的執(zhí)行情況，核實(shí)建設(shè)單位、監(jiān)理單位的資質(zhì)，對不具備相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目堅(jiān)決叫停，絕不姑息。水電管理部門要認(rèn)真把好水電工程質(zhì)量監(jiān)督的每一關(guān)，及時(shí)組織做好水電建設(shè)過程中的隱蔽工程驗(yàn)收、階段驗(yàn)收、分部驗(yàn)收、啟動(dòng)驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收，對施工質(zhì)量不合格、該返工的工程一定要返工，該叫停的必須叫停，對存在質(zhì)量問題和安全隱患的工程堅(jiān)決不予驗(yàn)收，驗(yàn)收合格前不準(zhǔn)投入運(yùn)行。

4.5 建立一支高業(yè)務(wù)素質(zhì)的水電管理隊(duì)伍，切實(shí)為企業(yè)搞好服務(wù)

由于水能資源是一種經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、清潔、可再生的能源，其優(yōu)勢越來越明顯，社會(huì)各界參與投資水能開發(fā)的單位和個(gè)人也越來越多。然而，在參與水能資源開發(fā)的這些投資者中，懂得專業(yè)技術(shù)的人才卻很缺乏。這就要求通化市水電管理部門的管理人員應(yīng)具有較高的專業(yè)素質(zhì)和水平，隨時(shí)進(jìn)行自身充電學(xué)習(xí)，及時(shí)為水能開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)和管理者提供必要的技術(shù)、科技、業(yè)務(wù)咨詢、設(shè)備采購、機(jī)電安裝與維修等各項(xiàng)服務(wù)，在企業(yè)進(jìn)行設(shè)備采購前提供一些質(zhì)量好，信譽(yù)高的生產(chǎn)廠家，為企業(yè)當(dāng)好參謀，維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。

5 結(jié)語

管理好通化市的水能資源，規(guī)范水能資源開發(fā)秩序，首先必須領(lǐng)導(dǎo)重視，宣傳到位。其次必須由市政府牽頭，協(xié)調(diào)有關(guān)部門針對通化市目前水能資源開發(fā)存在的諸多問題進(jìn)行清理、整頓，制定行之有效的實(shí)施細(xì)則。同時(shí)水電管理部門必須要加大監(jiān)督、監(jiān)察力度，加大打擊一切違規(guī)行為的執(zhí)法力度，落實(shí)各部門的責(zé)任制，嚴(yán)把審批關(guān)、質(zhì)量關(guān)、驗(yàn)收關(guān)和監(jiān)督監(jiān)察關(guān)。水電管理部門要建立一支高素質(zhì)、敢擔(dān)當(dāng)?shù)乃姽芾黻?duì)伍，切實(shí)為水電企業(yè)把好關(guān)，當(dāng)好參謀。只有這樣才能真正做到 “有法可依，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，使通化市水能資源開發(fā)建設(shè)在法律法規(guī)和各項(xiàng)制度健全的基礎(chǔ)上走上科學(xué)、有序、可持續(xù)開發(fā)的健康軌道。

[1]杜祥琬.《中國可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略研究從書綜合卷》北京：中國電力出版社，2008.

[2]劉肅.王明貴《重視立法工作 強(qiáng)化行業(yè)管理》中國水能及電氣化，2009，1/2：19-22.

[3]《吉林省水能資源開發(fā)利用條例》.吉林省第十一屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議，2008.

[4]《吉林省地方水電管理?xiàng)l例》.吉林省第八屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議，1994.