■呂立波

淺談特殊時期的技防管理工作及面臨的問題

■呂立波

長期以來，我們公安機關(guān)技防管理部門習(xí)慣于自上而下的行政權(quán)力管理，習(xí)慣于在層層行政審批中解決問題，重發(fā)證、輕管理?！缎姓S可法》開始實施后，政府部門的職能發(fā)生了重大變化，對傳統(tǒng)的技防管理工作、管理模式，都提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。公安技防管理部門應(yīng)迅速轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，積極探索新的管理模式和方法，以適應(yīng)快速發(fā)展的形勢。

前言

近年來，技防作為一種新型的防范手段，以其特有的功效，被社會廣泛接納和采用，它已經(jīng)成為由人防、物防和技防組成的安全防范體系中的一個重要組成部分。公安機關(guān)是技防管理工作的主管部門，技防管理是公安管理的重要內(nèi)容, 是一項專業(yè)性、技術(shù)性和政策性很強的工作。它包括技術(shù)行政管理和業(yè)務(wù)行政管理兩部分。技術(shù)行政管理主要是指涉及到入侵報警、電視監(jiān)控、出入口控制、安全檢查、防爆等技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的產(chǎn)品和系統(tǒng)工程的發(fā)展規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督、技防從業(yè)資格審查以及推進標準制修訂等。業(yè)務(wù)行政管理主要是指監(jiān)督應(yīng)安裝技防設(shè)施的部位、場所、目標的技防工作的具體落實, 對基礎(chǔ)技防設(shè)施提出要求, 擬制技防管理法規(guī)、規(guī)定以及督促已建技防設(shè)施單位建立長效管理與檢查制度, 推進技防、物防與人防相結(jié)合等。

安全技術(shù)防范管理是一項技術(shù)專業(yè)性、政策性很強的行政管理工作，特別是在安防工程管理的資質(zhì)管理、設(shè)計方案和工程驗收環(huán)節(jié)上，都需要有較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。當(dāng)前，公安機關(guān)的技防管理工作正處在一個關(guān)鍵時期。行政許可法的實施，對傳統(tǒng)的技防管理工作和經(jīng)過三十多年形成的地方法規(guī)、管理模式，都提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。公安技防管理部門應(yīng)迅速轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，積極探索新的管理模式和方法，以適應(yīng)形勢的需要。本文重點對當(dāng)前公安技防管理部門在安防工程管理中存在的一些困惑和問題提出幾點自己的思考。

對當(dāng)前安防工程設(shè)計施工單位資質(zhì)管理問題的思考

2004年，《行政許可法》開始實施，政府部門的職能發(fā)生了重大變化，幾乎沒有哪個行業(yè)能夠回避這場史無前例的變革，這其中當(dāng)然也包括正處于蓬勃發(fā)展中的安防行業(yè)。上個世紀九十年代初，公安部門為規(guī)范安防市場，保障工程質(zhì)量，對安防工程商設(shè)定了資質(zhì)行政許可審批及年審制度，由各地公安部門負責(zé)審批企業(yè)資質(zhì)。由于該制度與《行政許可法》的精神不一致，自然在2004年7月被終止。

公安部門負責(zé)工程企業(yè)資質(zhì)的制度取消后，諸多工程商資格的限制被取消了，工程企業(yè)樂于見到這種現(xiàn)象，沒有資質(zhì)評定和年審的自由寬松環(huán)境開始時的確給工程商帶來了很大的便利?？墒请S后各種問題凸現(xiàn)出來，失去政府監(jiān)管的安防工程行業(yè)競爭更加激烈無序。由于沒有資格評審，大小企業(yè)如過江之鯽紛紛躋身工程市場，有的公司甚至用虛假信息欺騙用戶單位，工程企業(yè)良莠不齊導(dǎo)致市場一片混亂。那些多年工程積累后獲得的企業(yè)能力和信譽的證明——資質(zhì)證書，一夜之間變成空紙一張，不能為企業(yè)帶來應(yīng)有的競爭優(yōu)勢。

長期以來，安防工程商已經(jīng)習(xí)慣于由公安技防部門來對自己進行資質(zhì)審批和年審，一下子取消了這種審批的模式，工程商普遍感覺極不適應(yīng)，好像失去了組織，不知如何是好。當(dāng)然除了感覺外，對于工程商最實際的影響還是在商業(yè)運營中的困難。以前不管各地方的標準是否一致，企業(yè)至少還可以拿到一張證明自己身份的資質(zhì)證書，而《行政許可法》出臺后，不但以前的資質(zhì)證明成了一紙空文，而且沒有相關(guān)部門來繼續(xù)行使核發(fā)資質(zhì)的職能，缺少了資質(zhì)證明，使工程商在競標的時候?qū)τ谄髽I(yè)能力的說明則顯得蒼白無力。而同理，原來甲方的工程招標，重要工程都需要一級資質(zhì)，沒有了資質(zhì)以后，甲方就要想盡其他辦法去調(diào)查了解投標單位的情況，不僅帶來極大的不便，也使甲方在選擇時沒有了標準和依據(jù)。

在《行政許可法》需要執(zhí)行，而全國性的安防法規(guī)又處于一片空白的情況下，安防工程市場的混亂似乎是必然的現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象也從一個側(cè)面證明，安防工程企業(yè)資質(zhì)還是有強烈的市場需求的。面對這種需求，是維持以前的行政審批制度還是轉(zhuǎn)向社會化的資質(zhì)評定，成為主管部門必須要考慮的問題。

針對這種情況，在沒有統(tǒng)一權(quán)威標準的情況下，目前全國各個省、市依據(jù)一些法規(guī)制度，各自采取了符合自身情況的做法。一部分省份為避免市場出現(xiàn)混亂，大體上暫時沿用從前的方式，繼續(xù)由公安部門技防辦主管，直到國家有明確的新規(guī)定出臺，而更多的省份將此工作轉(zhuǎn)交給當(dāng)?shù)氐陌卜绤f(xié)會（學(xué)會），希望以行業(yè)自律管理方式解決問題。但是這兩種做法在實施過程中都同樣要面對不小的壓力。如果由公安部門繼續(xù)行使審批職能，那么首先受到質(zhì)疑的就是由政府評定資質(zhì)等級的方法可不可行。現(xiàn)行的資質(zhì)評定是用政府的信用來為消費者擔(dān)保，但實際在運行過程中情況比較復(fù)雜，經(jīng)常會出現(xiàn)通過企業(yè)掛靠等手段提高企業(yè)資質(zhì)等級承攬工程的情況。這樣，一旦出現(xiàn)糾紛，政府可能要涉及承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的問題。另一方面，各地政府部門為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)評定資質(zhì)，難避“地方保護”之嫌，不利于其它地方安防工程企業(yè)的進入，不符合市場經(jīng)濟充分競爭的原則，也違背關(guān)于企業(yè)資質(zhì)必須要由全國性的法律來規(guī)定的精神，不利于全國統(tǒng)一市場的形成。如果公安技防部門不管，而是由各地安防協(xié)會進行市場化運作，則又面臨著兩個問題：一是有些地方尚沒有成立安防協(xié)會，資質(zhì)評定工作根本無從談起；二是協(xié)會的資質(zhì)證準確來說只是一個行業(yè)自律表現(xiàn)形式，在社會上能否得到普遍承認還是個未知數(shù)，建設(shè)單位依據(jù)什么來認定此資質(zhì)證的有效性還沒有明確。隨著國家法制逐步健全，對工程項目的招投標管理更加規(guī)范，地方保護主義將不復(fù)存在，競爭將是全球化，一切都要依法辦事。這種協(xié)會內(nèi)部的資質(zhì)證，依靠這種行業(yè)自律的管理體系來支撐的資質(zhì)證能否長期地、合法地參與市場競爭，還有待市場的檢驗。

面對《行政許可法》實施后的實際狀況和安防工程企業(yè)的需求，如何按照市場經(jīng)濟要求探索出一套行之有效的監(jiān)管模式，是管理者必須面對和需要解決的重大課題。要改變目前技防行業(yè)管理的混亂局面, 首先政府職能部門要解放思想, 正確認識技防對維護社會治安秩序、保護人民生命和財產(chǎn)安全的重要性。按照法律賦予我們的職責(zé)和有關(guān)規(guī)定, 大膽開展技防管理工作。盡快采取強有力的措施制止和解決各種由于管理不嚴所帶來的種種違規(guī)行為和問題,有時采用一些強制性處罰措施也不乏是一種有效管理手段, 從而盡快改變目前技防行業(yè)管理上所出現(xiàn)的松懈現(xiàn)象, 使我們的技防行業(yè)能走上正常有序的發(fā)展之路。

公安技防管理部門要協(xié)助做好安防工程設(shè)計方案論證工作

安全防范工程建設(shè)質(zhì)量是安全防范工作可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是安全防范技術(shù)充分發(fā)揮科技效能，為社會治安服務(wù)，獲取最大社會效益的保障。安全防范工程設(shè)計是安全防范工程建設(shè)的基礎(chǔ)。要提高安全防范工程建設(shè)質(zhì)量, 首先就是要把好工程設(shè)計質(zhì)量關(guān)。目前的技防設(shè)施現(xiàn)狀不盡人意，許多技防工程的建設(shè)質(zhì)量低劣，效果不佳，不少用戶反映技防設(shè)施形同虛設(shè)，起不到應(yīng)有的安全防范作用。這樣，如何提高技防工程的建設(shè)質(zhì)量，使技防設(shè)施能發(fā)揮應(yīng)有的作用，就成為技防管理部門所面臨的迫切需要解決的問題，筆者認為，技防管理部門只有緊緊抓住技防工程建設(shè)中初步設(shè)計方案評審這個工作環(huán)節(jié)，嚴把方案評審質(zhì)量關(guān)，不讓不符合安全防范要求的初步設(shè)計方案投入施工，技防工程的質(zhì)量才能得到保障。

1994年由公安部批準頒發(fā)的公共行業(yè)標準GAT75-94《安全技術(shù)防范工程程序和要求》，明確了技防工程建設(shè)需要進行初步設(shè)計方案評審。2004年由建設(shè)部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局聯(lián)合頒發(fā)的國家標準GB50348-2004《安全防范工程技術(shù)規(guī)范》，再次強調(diào)對技防工程建設(shè)要進行初步設(shè)計方案評審和竣工驗收。并且對初步設(shè)計方案評審和竣工驗收工作的組織、條件、程序、內(nèi)容、要求都做出更具體的規(guī)定。這些年來，為進一步完善和規(guī)范技防工程建設(shè)和保證工程建設(shè)質(zhì)量，國家和公共安全行業(yè)還先后頒布一些管理性文件和技術(shù)標準，從產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售到使用管理，從系統(tǒng)的技術(shù)指標到安裝和使用要求，都制定了許多相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和標準。有了這些技術(shù)標準和規(guī)范性管理文件，為提高技防工程的方案評審和竣工驗收質(zhì)量創(chuàng)造了有利的工作條件和打下了良好的工作基礎(chǔ)。這些技術(shù)標準和規(guī)范性管理文件都應(yīng)該成為開展方案評審和的主要依據(jù)和行為準則，公安技防管理部門只有經(jīng)常學(xué)習(xí)和努力掌握這些技術(shù)標準和規(guī)范性管理要求，并在方案評審和竣工驗收的實際工作中認真貫徹執(zhí)行，才能從根本上解決或避免目前在方案評審和竣工驗收的評判過程中最容易出現(xiàn)的盲目性、片面性和隨意性的問題。筆者認為當(dāng)前公安技防管理部門在協(xié)助建設(shè)單位安防工程設(shè)計方案論證工作中應(yīng)重點做好以下工作：

要高度重視并建立一支高素質(zhì)技術(shù)防范專家隊伍

擁有一支高素質(zhì)專家隊伍是保證方案評審質(zhì)量的前提。作為技術(shù)專家應(yīng)該具備條件是:熟悉國家、行業(yè)、地方有關(guān)技術(shù)標準和政府部門的管理要求；全面了解及掌握安全技術(shù)防范的設(shè)備、器材，及其性能、用途，以及當(dāng)前的先進技術(shù)和發(fā)展方向；具有扎實的基礎(chǔ)理論知識豐富的實際工作經(jīng)驗。

技術(shù)專家是參與技防工程方案評審和竣工驗收工作的重要組成人員，對技防工程的建設(shè)起到關(guān)鍵性的技術(shù)把關(guān)和質(zhì)量控制作用。就以開展方案評審工作而言，技防工程設(shè)計、施工單位所編寫的技防工程初步設(shè)計方案,無論是從文本描述上還是從方案的內(nèi)在質(zhì)量上,都因受到自身條件的制約,一般都不會很理想,總有這樣那樣的問題存在,再加上其他參與方案評審的人員對方案中的一些技術(shù)問題一般都不很專業(yè),許多潛在的技術(shù)或質(zhì)量問題不一定能一下子看出來。所以,為了保證初步設(shè)計方案評審和竣工驗收質(zhì)量,就需要組織一些具有高素質(zhì)的技術(shù)專家隊伍專門參與方案評審和驗收工作,通過他們一方面對初步設(shè)計方案和工程質(zhì)量做出科學(xué)的正確評價，另一方面對涉及到大量技術(shù)問題進行具體的指導(dǎo)和把關(guān)?，F(xiàn)有的國家和行業(yè)標準中提到技防工程的方案評審和竣工驗收應(yīng)組織一定數(shù)量的專家參加,其用意也在于此。

在選擇專家時要從全國或全省的技防專家?guī)熘刑暨x, 要根據(jù)安防系統(tǒng)設(shè)計需求綜合考慮專家組的組成人員。要有管理類專家、技術(shù)類專家; 要有安全防范技術(shù)專家、電子信息技術(shù)專家、計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)專家；要有本地專家, 也要有外地專家。為了確保設(shè)計方案的論證質(zhì)量, 技術(shù)專家不應(yīng)少于參加論證會人員的50%。設(shè)計方案論證會主要就是為了聽取有關(guān)專家對設(shè)計方案的意見, 讓與會專家充分發(fā)揮知識業(yè)務(wù)專長, 各抒己見, 指出設(shè)計方案存在的不足, 并提出更科學(xué)、合理的意見和建議。

要以標準為依據(jù), 遵循獨立、客觀、科學(xué)的原則

安防系統(tǒng)設(shè)計要嚴格執(zhí)行《安全防范工程技術(shù)規(guī)范》，專家對設(shè)計方案進行論證也要嚴格執(zhí)行該《規(guī)范》，要以《規(guī)范》和有關(guān)標準為依據(jù)，以高度負責(zé)任的態(tài)度，行使專家論證權(quán)利，承擔(dān)專家論證法律義務(wù)，獨立提出問題，客觀建議問題，科學(xué)論證問題，暢所欲言，完善方案。

技防工程方案評審的要點是審查方案的符合性和合理性

技防工程的方案評審應(yīng)從規(guī)范方面審查方案的符合性，從技術(shù)層面上審查方案的合理性。所謂從規(guī)范方面審查方案的符合性，主要是審查初步設(shè)計方案的系統(tǒng)組成、前端設(shè)備的布局以及設(shè)備的配置等能否符合相關(guān)技術(shù)標準和管理性文件的要求。所謂從技術(shù)層面審查方案的合理性，一是審查初步設(shè)計方案能否結(jié)合防護目標的特點選擇相應(yīng)的技防設(shè)備，并提出能發(fā)揮出最佳工作效果的安裝要求來。

技防管理部門應(yīng)嚴把安防工程竣工驗收質(zhì)量關(guān)，不讓質(zhì)量低劣的工程投入使用，技防工程的質(zhì)量才能得到根本保障

按照中華人民共和國公共安全行業(yè)標準《安全防范系統(tǒng)驗收規(guī)則》(GA308-2001) 的規(guī)定,安防工程的驗收由建設(shè)單位會同公安技防管理部門組織安排。出席驗收會的單位( 人員) 有建設(shè)單位的上級業(yè)務(wù)主管部門, 建設(shè)單位( 含工程總包單位、使用單位、監(jiān)理單位) ,設(shè)計、施工單位, 公安技防管理部門、公安業(yè)務(wù)主管部門和一定數(shù)量的技術(shù)專家,必要時還應(yīng)有檢測機構(gòu)代表參加。根據(jù)該標準的要求,公安技防部門應(yīng)當(dāng)組織并參加驗收安防工程,事實上上述規(guī)定并沒有得到有效的貫徹。這其中既有歷史也有現(xiàn)實的原因, 既有客觀方面的因素也有主觀方面的因素：

法律法規(guī)的欠缺是造成目前管理混亂、職能不清現(xiàn)象的根本原因

公安機關(guān)在對安防報警服務(wù)業(yè)進行規(guī)范管理過程中遇到的最大問題仍然是無法可依。盡管現(xiàn)在已經(jīng)有二十二個省級行政區(qū)域有了自己的地方性法規(guī)和政府規(guī)章,公安部也有一些相關(guān)的部門規(guī)章, 但是這些規(guī)定都過于粗疏, 操作性較差。這些法規(guī)和規(guī)章在管理職能方面,僅僅籠統(tǒng)地賦予了公安機關(guān)對安防行業(yè)的管理職能, 卻并沒有對相關(guān)業(yè)務(wù)部門各自的職能進行明確劃分。

各地技防辦的人員編制少是造成目前管理混亂、職能不清現(xiàn)象的客觀原因

由于傳統(tǒng)的“重打擊、輕防范”思想影響, 技防工作長期以來未受到應(yīng)有的重視, 法定的人員編制往往被別的部門占用。技防部門人手短缺是長期以來沒有解決好的問題。然而, 作為一個面向社會的行業(yè)管理部門, 技防部門工作任務(wù)相當(dāng)繁重, 既要組織對工程的檢查驗收, 又要負責(zé)安防產(chǎn)品的銷售許可,還要打擊冒牌的工程商、產(chǎn)品商。所以,技防部門在行使自己的行政職能時, 經(jīng)常會因為人手不夠而感到力不從心。

技防部門不參與安防工程驗收弊病不少, 影響安全技術(shù)防范整體效能的發(fā)揮。安全技術(shù)防范工作是公安機關(guān)實施科技強警戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一, 它關(guān)系到打、防、控一體化防范體系的形成,對維護社會穩(wěn)定具有重要意義。防范、控制、打擊是一個完整的鏈路, 在這一體系中, 安全技術(shù)防范設(shè)施可為公安機關(guān)的快速反應(yīng)提供及時、準確的信息,提高公安機關(guān)的破案率和控制社會治安的能力。安防工程是否能很好地為公安機關(guān)的偵破工作服務(wù), 在很大程度上取決于相關(guān)部門驗收的質(zhì)量。安防工程的驗收監(jiān)督需要由專業(yè)人員依照嚴格的行業(yè)標準進行判定, 只有通過了嚴格的驗收程序, 安防工程才能在實戰(zhàn)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。為此，筆者認為，要解決上述問題應(yīng)采取以下措施：

加快立法工作, 從立法上理順公安機關(guān)對安防報警服務(wù)業(yè)的內(nèi)部監(jiān)管職能劃分

雖然目前我國二十二個省市已經(jīng)出臺了相關(guān)地方立法,為技防工作的順利開展發(fā)揮了積極的作用, 但是, 這里面也存在著立法不統(tǒng)一, 地方保護主義思想嚴重等問題, 在個別條文上還與新出臺的《行政許可法》的精神相悖。因此,公安機關(guān)要革新技防管理工作, 當(dāng)務(wù)之急是要盡快制定出一部全國性法規(guī), 從制度上明確公安機關(guān)的職責(zé)權(quán)限, 更好地促進安防行業(yè)的發(fā)展。

權(quán)衡利弊, 解決技防部門“歸口”問題

現(xiàn)在各地公安機關(guān)的技防部門有的設(shè)在治安口、有的設(shè)在刑偵口、有的設(shè)在科技口、有的設(shè)在內(nèi)?？?、有的設(shè)在辦公室, 以上種種, 不一而足。在眾多歸類中, 尤以設(shè)在治安、刑偵、科技口的居多。各種“歸口”也不無道理。比如, 將技防歸入治安口, 技防工作可以通過公安派出所等基層組織深入到社會的各個角落, 技防管理的力度將大大增加, 同時也為全社會安全防范意識的樹立起到了宣傳作用；將技防歸入刑偵口, 則防范為案件偵破服務(wù)的職能將大大加強, 防范與打擊能夠更緊密的結(jié)合起來。但是, 上述管理隊伍建制不規(guī)范,關(guān)系梳理不清的情況也嚴重影響了技防管理工作的開展。我們認為, 將技防歸入治安口更符合我國的實際情況, 因為在一個執(zhí)法部門內(nèi)部, 技防工作與經(jīng)濟文化保衛(wèi)、保安管理、安全防范等工作能夠得到有效地協(xié)調(diào)和配合, 出現(xiàn)職能沖突, 也能得到及時解決。

增加技防人員編制, 大力促進中介機構(gòu)的發(fā)展

技防工作涉及審批、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié), 承擔(dān)的工作任務(wù)較為繁重。隨著社會治安形勢的不斷發(fā)展和變化, 公安機關(guān)各級領(lǐng)導(dǎo)已充分認識到打擊與防范有機結(jié)合的重要性, 公安機關(guān)嚴打整治斗爭要從以打擊為主, 逐步過渡到打擊與防范并重。大力發(fā)展安全防范事業(yè)必須在擴大技防隊伍, 通過增加技防部門人員編制、提高技防人員的素質(zhì)來緩解事務(wù)多、人手少的矛盾。技防工作, 特別是報警服務(wù)業(yè)的發(fā)展還要求大力發(fā)展中介組織, 使中介組織能積極參與到行業(yè)的管理中來。走“公安發(fā)動, 行業(yè)管理,企業(yè)組織, 商業(yè)操作”的路子, 剔除公安機關(guān)在行業(yè)發(fā)展中“運動員”的角色。政府管理部門應(yīng)明確定位在監(jiān)督、服務(wù)上, 責(zé)權(quán)分明。技術(shù)評定、評價活動應(yīng)依標準、依據(jù)法律規(guī)定由技術(shù)中介承擔(dān)。中介輔助政府進行技術(shù)咨詢服務(wù),政府制定活動規(guī)則, 監(jiān)督活動行為, 當(dāng)好裁判。中介組織的發(fā)展和參與, 不僅有利于保證安防企業(yè)在市場競爭中享有公正、公開的待遇, 從另一方面講, 中介組織還為技防部門減少了大量的工作,有效地緩解技防部門人手不足的壓力,使技防管理部門能將更多的精力投入到制定活動規(guī)則, 監(jiān)督活動行為中來。

結(jié)束語

安全技術(shù)防范管理是一項技術(shù)專業(yè)性、政策性很強的行政管理工作，特別是在安防工程管理的設(shè)計方案，建審和工程驗收環(huán)節(jié)上，都需要有較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。現(xiàn)有的技防管理狀態(tài)是：基層技防管理干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高；專家咨詢有待規(guī)范；技防管理部門的直接操作有待超脫。把專家咨詢活動由定性轉(zhuǎn)為定量，由無序轉(zhuǎn)為有序，有無責(zé)轉(zhuǎn)為有責(zé)，并逐步過渡到在法律約束下一種有技術(shù)中介服務(wù)，是安全技術(shù)防范行業(yè)管理工作必須盡早解決的問題。政府管理部門應(yīng)明確定位在監(jiān)督、服務(wù)上，責(zé)權(quán)分明。技術(shù)評定、評價活動應(yīng)依標準、依據(jù)法律規(guī)定和標準由技術(shù)中介承擔(dān)。中介輔助政府進行技術(shù)咨詢服務(wù)，政府制定活動規(guī)則，監(jiān)督活動行為，當(dāng)好裁判。各級技防管理部門應(yīng)有創(chuàng)造性地去改變現(xiàn)有的工作方式，創(chuàng)新性地培育技術(shù)中介服務(wù)，營造和協(xié)、寬松的安防市場環(huán)境。

山東警察學(xué)院治安系