李 勇

（中共淮安市委黨校 廉政教育教研部，江蘇 淮安 223003）

當(dāng)前農(nóng)民宅基地管理問(wèn)題研究

李 勇

（中共淮安市委黨校 廉政教育教研部，江蘇 淮安 223003）

宅基地管理是當(dāng)前農(nóng)村改革中的一個(gè)重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出“要完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理”。農(nóng)村宅基地管理必須要有相應(yīng)措施跟上，才能使其更具現(xiàn)實(shí)性和有效性，才能保證村民宅基地使用的科學(xué)化、合理化和集約化，加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的藍(lán)圖。

農(nóng)村；宅基地管理；存在的問(wèn)題；原因；對(duì)策

黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出“要完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地管理中的問(wèn)題日益突出，因宅基地糾紛引起的農(nóng)民上訪(fǎng)事件呈上升趨勢(shì)，已成為影響農(nóng)村社會(huì)安定的重要因素。同時(shí)，由于管理缺乏規(guī)范和嚴(yán)格，也致使大量耕地被亂占、亂建，影響到我國(guó)18億畝的耕地“紅線(xiàn)”。所以，宅基地管理問(wèn)題是當(dāng)前農(nóng)村改革中的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，也是一個(gè)牽動(dòng)城鄉(xiāng)居民廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、農(nóng)村宅基地管理中存在的問(wèn)題

1、宅基地審批程序不規(guī)范?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，宅基地的劃撥要經(jīng)村民會(huì)議討論、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核、縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，但在實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)的獲得實(shí)際操縱在村、組干部手中。部份村、組干部在處理宅基地問(wèn)題時(shí)，不是嚴(yán)格貫徹“一戶(hù)一宅”的法律規(guī)定，而是依據(jù)親情和關(guān)系的疏密運(yùn)作，這樣，在農(nóng)村就出現(xiàn)“一戶(hù)多宅”，“有子無(wú)宅”的不均衡現(xiàn)象。有的宅基地使用權(quán)的獲得只是通過(guò)村、組干部，既沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論，也沒(méi)有通過(guò)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，更沒(méi)有得到縣級(jí)人民政府的批準(zhǔn)，即不是按照法律規(guī)定的審批程序取得使用權(quán)。有些宅基地雖然是按照審批程序批準(zhǔn)的，但由于把關(guān)不嚴(yán)，甚至有意疏忽，出現(xiàn)“人情宅地”、“權(quán)力宅地”，造成不符合審批宅基地的有宅基地，甚至多處，急需住宅地的村民反而得不到。①

2、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃控制不力，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地普遍布局散亂，難以形成完整村鎮(zhèn)形態(tài)結(jié)構(gòu)。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的村鎮(zhèn)，由于沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)，因而對(duì)統(tǒng)一規(guī)劃宅基地，建設(shè)村莊、集鎮(zhèn)的積極性也不高。在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的情況下，農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和用地規(guī)模也就很難合理確定，村民住宅建設(shè)無(wú)章可循，農(nóng)民建房選址無(wú)序、亂圈亂占現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致村莊布局散亂，有村無(wú)形，村莊不斷向外擴(kuò)張，農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模在一定程度上失控，土地資源浪費(fèi)。另一方面，即便有些地方努力按照愿景進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃、管理并審批農(nóng)民住宅用地，村民也嚴(yán)格按照規(guī)劃蓋房，但由于按照規(guī)劃布點(diǎn)建設(shè)的新村、新居民也需要投入一定的資金以完善道路、電力、通訊、引水管道等公共基礎(chǔ)配套設(shè)施；而如果經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，農(nóng)民預(yù)期政府不能出資金幫助其配套新住宅地的公共基礎(chǔ)設(shè)施，必然會(huì)影響農(nóng)民響應(yīng)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施的積極性，農(nóng)民蓋房自行亂選址、亂搭建的現(xiàn)象也就難以制止。

3、農(nóng)民的傳統(tǒng)思想根深蒂固，缺乏社會(huì)發(fā)展的整體觀(guān)念。農(nóng)村村民的宅基地大都是從祖輩繼承下來(lái)的，絕大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為宅基地是私有財(cái)產(chǎn)，擁有它就有了基本福利和生存保障。擁有宅基地，就是一種永久的人生收益，因而，隨意將自己的宅基地使用面積擴(kuò)大或者換地蓋房的現(xiàn)象在農(nóng)村并不鮮見(jiàn)，導(dǎo)致村民宅基地面積超標(biāo)的問(wèn)題普遍存在。一些農(nóng)民由于缺乏社會(huì)整體發(fā)展思想，對(duì)國(guó)家土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地管理規(guī)劃的作用不愿認(rèn)同，總是從私有欲念滿(mǎn)足的角度考慮自家建房的選址，導(dǎo)致松散型的農(nóng)村宅基地占用了大量的土地。隨著改革開(kāi)放和農(nóng)民生活水平的不斷提高，一些農(nóng)民盲目地攀比建房，農(nóng)宅出現(xiàn)公寓化、別墅化的現(xiàn)象，既不符合新農(nóng)村建設(shè)提出的有利生產(chǎn)、方便生活的原則，又違背了國(guó)土資源愈加寶貴情景下集約用地的要求。

4、人均宅基地面積出現(xiàn)超標(biāo)、超占現(xiàn)象?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡r(nóng)民法律觀(guān)念淡薄又缺乏正確的引導(dǎo)和管理，再加上采用的是無(wú)償、長(zhǎng)久期限的使用制度，出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房和未經(jīng)國(guó)土行政主管部門(mén)批準(zhǔn)任意在承包責(zé)任田里建房，即使建了新宅也不愿意交出舊宅基地等問(wèn)題?！耙粦?hù)多宅”、超面積建房的情形很多。還有的是個(gè)人成家立業(yè)后審批了一處宅基地，待父輩去世后又繼承了一處或幾處房產(chǎn)，或者購(gòu)買(mǎi)了一處或幾處房產(chǎn)。而房產(chǎn)與宅基地不可能分離，所以，個(gè)人就擁有了多處宅基地。

5、農(nóng)村出現(xiàn)較多“空心村”現(xiàn)象。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及城市戶(hù)籍制度的改革，一些富裕起來(lái)的農(nóng)民紛紛進(jìn)城購(gòu)房。他們留在農(nóng)村的宅基地，受現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，不能進(jìn)行公開(kāi)合法的轉(zhuǎn)讓?zhuān)@些宅基地是通過(guò)合法途徑得到的，村集體組織也無(wú)權(quán)收回進(jìn)行處置，閑置的宅基地?zé)o法復(fù)耕導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)較多的“空心村”。特別是在人均土地多的偏遠(yuǎn)山村，由于無(wú)村莊建設(shè)規(guī)劃，外延擴(kuò)張，新建不拆舊等原因，“空心村”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。此外，在很多農(nóng)村，特別是交通便利的地方，大家都爭(zhēng)相到道路兩旁建新房，村內(nèi)舊房無(wú)人住，形成了“空心村”現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)材料統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)2.4億畝村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)老宅基地閑置面積占10%-15%。

6、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)新問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民宅基地只能轉(zhuǎn)讓給符合取得宅基地條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。然而，在實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員通過(guò)各種途徑取得村集體宅基地的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。如近年來(lái)風(fēng)行的小產(chǎn)權(quán)房，就是最典型的例子。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序的混亂，同時(shí)也干擾了我國(guó)土地市場(chǎng)的秩序。

7、違法違規(guī)行為的執(zhí)法難。一是基層國(guó)土資源管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人員少，遇到問(wèn)題大多是這邊哄、那邊勸，講不到理上，說(shuō)不到法上，難以服眾。二是在宅基地報(bào)批上，程序意識(shí)不強(qiáng)，帶有隨意性和盲目性，發(fā)現(xiàn)違法用地問(wèn)題，處理時(shí)往往以罰代拆，導(dǎo)致違法者仍達(dá)到其最終目的，只是交了點(diǎn)罰款而已，執(zhí)法的社會(huì)效果大打折扣。三是違法點(diǎn)多且面廣，監(jiān)管難。國(guó)土所人員少，轄區(qū)面積大，加之違法者“打一槍放一個(gè)地方”，工作很被動(dòng)。四是干擾阻力大，執(zhí)法難。查處違法事件時(shí)，當(dāng)事人抵觸情緒大甚至暴力抗法，有關(guān)系的人還到處活動(dòng)，跑關(guān)系，企圖大事化小，小事化了。五是當(dāng)?shù)馗刹咳罕姴焕斫?，配合難。許多人抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，證言不出具，甚至在一旁看熱鬧，不愿意協(xié)助國(guó)土所人員執(zhí)法。

二、農(nóng)村宅基地管理中存在問(wèn)題的原因分析

1、國(guó)家在立法層面上忽視了對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)?，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理法律制度，無(wú)論是《物權(quán)法》，還是過(guò)去有關(guān)的法律法規(guī)，均忽視了對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，房屋作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的主要部分，由于受宅基地制度的制約，其抵押、轉(zhuǎn)讓、繼承均受到很大的限制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益完善的今天，人為地將農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)從大市場(chǎng)中分離出來(lái)，縮小交易范圍，限制交易主體，導(dǎo)致交易價(jià)格的降低和交易量的減少，這一做法本身就違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作規(guī)律，限制了農(nóng)民的融資手段，損害了農(nóng)民的利益，加大了農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的收入差距，這種狀況不利于農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

2、農(nóng)村居民的舊思想觀(guān)念作怪。雖然土地管理法中明確規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，但由于在實(shí)際生活中農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)普遍存在著私有的觀(guān)念，認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來(lái)，是一種私有財(cái)產(chǎn)。這成為農(nóng)村居民多占宅基地的強(qiáng)烈的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，造成了農(nóng)村宅基地使用率低下，閑置地難以盤(pán)活的問(wèn)題。同時(shí)，許多農(nóng)民相信“出門(mén)沖墻，心灰意涼”、“茅房對(duì)廚房，倒霉不吉祥”等封建信條，或聽(tīng)信風(fēng)水先生“宅大招財(cái)，路寬出官”的胡言亂語(yǔ)，便紛紛外出尋找“風(fēng)水寶地”。加之富裕起來(lái)的農(nóng)民有求寬敞、講美觀(guān)、圖方便的思想，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房，以滿(mǎn)足自己擺闊氣、高人一籌或“想致富，臨公路”的狹隘心理。導(dǎo)致有的農(nóng)戶(hù)建新不拆舊，多處占地建房；有的農(nóng)戶(hù)舊宅基地閑置，自己不建，也不讓他人使用，造成了閑置宅基地不能盤(pán)活利用，而又要占用園地甚至耕地用于新的建設(shè)。宅基地私有的觀(guān)念是農(nóng)居點(diǎn)管理困難的原因之一，要改變這種觀(guān)念，不是一朝一夕的事，也不是光靠宣傳發(fā)動(dòng)就可達(dá)到的，還需采取相應(yīng)的法律、經(jīng)濟(jì)等措施。

3、村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民的生活水平提高很快，相應(yīng)地對(duì)衣、食、住、行等生活需求也越來(lái)越高。在農(nóng)村，一座座新樓拔地而起，但伴隨著一座座新房的建成卻并不是一個(gè)新農(nóng)村面貌的出現(xiàn)。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃的滯后，造成了農(nóng)村居民建房時(shí)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃而雜亂無(wú)章，村內(nèi)房屋朝向不一、座落無(wú)序，道路不暢，既影響了交通和村容村貌，又浪費(fèi)了大量土地，造成了農(nóng)村土地利用率低下。

4、缺乏有效監(jiān)管手段，執(zhí)法力度不大。由于管理不嚴(yán)，行政不規(guī)范，執(zhí)法力度不大，特別是歷年來(lái)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)一些違法用地問(wèn)題處理不規(guī)范，以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象比較普遍，給制止違法占地行為帶來(lái)了負(fù)面影響，形成惡性循環(huán)，加之管理人員較少，難于保證“三到現(xiàn)場(chǎng)”，給宅基地管理帶來(lái)了難度。同時(shí)，根據(jù)上級(jí)文件精神，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，超占的面積不得再處罰，必須按照法律規(guī)定拆除，而按照超多少拆多少，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中很難執(zhí)行，使執(zhí)法陷入兩難處境。

三、加強(qiáng)農(nóng)民宅基地管理的對(duì)策與建議

黨的十七屆三中全會(huì)明確提出了加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的具體要求，即“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地的用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿(mǎn)足集體建設(shè)用地。”據(jù)此，我們要以黨的十七屆三中全會(huì)精神和有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。

1、給予弱勢(shì)區(qū)域合理的財(cái)政支持。基于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的區(qū)域，為使宅基地管理更加有效，應(yīng)該支持這些地方搞好村莊、集鎮(zhèn)的規(guī)劃及實(shí)施。一是建議?。ㄊ?、縣）政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)這些區(qū)域建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、引導(dǎo)更多農(nóng)民進(jìn)入新村、新居民點(diǎn)給予一定的資金支持，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。二是在村莊整治、舊村改造騰退土地的處置及土地收益分配關(guān)系中，應(yīng)充分考慮對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償及騰退土地的收益。積極推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作。在耕地后備資源匱乏的地區(qū)，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地收益掛鉤支付用于農(nóng)村土地綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)，這是有效解決新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金渠道。

2、加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理。針對(duì)目前宅基地管理方面的立法滯后且效力層次不高，以及新形勢(shì)下出現(xiàn)的一些新情況新問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等，明晰宅基地的產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地登記發(fā)證等問(wèn)題。2007年10月1日實(shí)施的物權(quán)法已將宅基地使用權(quán)明確納入用益物權(quán)的范圍予以保護(hù)，但對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓未作出具體規(guī)定，但適用土地管理法等法律政策的規(guī)定。而現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得只是作了原則性規(guī)定，缺乏可操作的規(guī)范性審批辦法。如農(nóng)村村民新建住宅，審批條件和建設(shè)程序有哪些；土地管理部門(mén)的權(quán)力和義務(wù)有哪些；農(nóng)村基層組織的權(quán)力和義務(wù)有哪些；村民群眾有哪些義務(wù)和權(quán)利；符合申請(qǐng)建房的農(nóng)村居民向所在地集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)不到宅基地，其救濟(jì)途徑有哪些；國(guó)土資源管理部門(mén)違規(guī)批地，村民未批先建，超面積占地等需承擔(dān)什么法律責(zé)任等，均需在有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中作出明確具體的規(guī)定?；鶎油恋毓芾聿块T(mén)迫切期望農(nóng)村宅基地管理有章可循，以指導(dǎo)這項(xiàng)工作的健康發(fā)展，減少亂占耕地建房、浪費(fèi)土地現(xiàn)象的發(fā)生。為此，我們建議盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》。

3、嚴(yán)格宅基地規(guī)劃和審批管理。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出：“要完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理”，實(shí)際上就是要求各地建立宅基地審批責(zé)任和過(guò)錯(cuò)追究制度，嚴(yán)格宅基地規(guī)劃、審批管理，執(zhí)行一戶(hù)一宅的政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所要對(duì)申請(qǐng)人的情況認(rèn)真進(jìn)行審查，審查其是否具備申請(qǐng)條件，村委會(huì)上報(bào)前是否按程序張榜公示，村民有無(wú)反映，房址是否符合規(guī)劃。縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)在審查時(shí)，要隨機(jī)抽樣復(fù)審，確認(rèn)無(wú)誤后再報(bào)批準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，合理確定不同類(lèi)型村居民的用地規(guī)模，對(duì)一般農(nóng)村村莊要確定村莊界，嚴(yán)禁無(wú)度擴(kuò)展。偏僻的小村、自然村要逐漸向中心村集中，以達(dá)到集約用地的要求。結(jié)合本地實(shí)際，逐步完善人均宅基地面積等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，控制農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)建房，對(duì)于出現(xiàn)的一戶(hù)多宅問(wèn)題，要按國(guó)家的要求逐步清理，不允許超面積占用宅基地和一戶(hù)多宅現(xiàn)象的再發(fā)生。

4、建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，加快宅基地登記發(fā)證工作的步伐。為改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面，應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，流轉(zhuǎn)中要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的變更登記工作。一是為節(jié)約行政管理成本，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)規(guī)定為國(guó)土資源行政主管部門(mén)為宜。二是應(yīng)明確登記僅是宅基地使用權(quán)的成立要件，是物權(quán)變動(dòng)的要件，而不是出讓合同的成立要件。這樣，既可區(qū)分物權(quán)變動(dòng)與債權(quán)合同，又能在出讓人（集體經(jīng)濟(jì)組織）不履行登記義務(wù)時(shí)，受讓人可基于合同違約請(qǐng)求權(quán)請(qǐng)求法院強(qiáng)制出讓人辦理登記手續(xù)，從而取得使用權(quán)。三是要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限，解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中的政策性問(wèn)題，如“超占面積宅基地”登記、“一戶(hù)多宅”登記等，加快農(nóng)民集體土地的確權(quán)和宅基地登記發(fā)證工作步伐。四是有條件的市、縣應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查，健全宅基地地籍檔案。在技術(shù)基礎(chǔ)方面還需要進(jìn)一步健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定，如城鄉(xiāng)地籍圖數(shù)學(xué)基礎(chǔ)的統(tǒng)一，農(nóng)村地籍的完善及與城鎮(zhèn)地籍的整合；土地確權(quán)與定界的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化問(wèn)題等。積極探索“兩圖一表”（農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀圖和農(nóng)村宅基地規(guī)劃圖，農(nóng)村宅基地申請(qǐng)計(jì)劃表）的管理模式，實(shí)現(xiàn)宅基地管理的規(guī)范化、信息化。

5、積極推進(jìn)農(nóng)村土地整理復(fù)墾。主要是對(duì)各地目前如火如荼的舊村改造、村莊整理、搗騰建設(shè)用地的做法給予明確規(guī)范，尤其要加大對(duì)一些“空心村”土地整理的力度，宅基地和村莊整理所節(jié)約出來(lái)的土地，首先要復(fù)墾為耕地，因?yàn)槲覈?guó)是一個(gè)耕地非常緊張的國(guó)家，保護(hù)耕地是我國(guó)面臨的非常緊迫的任務(wù)，村莊所在地往往是條件好的土地，所以，村莊整理中節(jié)約出來(lái)的土地首先要復(fù)墾為耕地。如果要調(diào)劑為建設(shè)用地，必須符合規(guī)劃，且優(yōu)先滿(mǎn)足集體建設(shè)用地，村集體建設(shè)用地主要是用于農(nóng)村的公共設(shè)施、公益事業(yè)和其他建設(shè)項(xiàng)目，防止各地借整理、盤(pán)活之機(jī)，擴(kuò)大建設(shè)用地，以及防止將集體建設(shè)用地國(guó)有化傾向。

6、積極盤(pán)活農(nóng)村住宅用地。宅基地的有效流轉(zhuǎn)，不僅需要有理論上的完善，還要有實(shí)踐上的不斷探索。針對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城定居現(xiàn)象的增多，適當(dāng)在村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行宅基地置換是當(dāng)前盤(pán)活農(nóng)村住宅用地的有效途徑。一是允許將不再需要的宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部、在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行置換。二是向?qū)?lái)此長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外來(lái)人員出租。三是由村委統(tǒng)一安排宅基地整理工作，以增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，或統(tǒng)一規(guī)劃改變利用方式，實(shí)現(xiàn)村域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模發(fā)展。由宅基地整理受益單位以一定方式給予村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并可以此為基礎(chǔ)為符合社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員辦理社保。

7、保障農(nóng)戶(hù)宅基地的用益物權(quán)?！段餀?quán)法》明確規(guī)定了宅基地的用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)是指農(nóng)民擁有依法取得村集體所有的宅基地的占有、使用、收益的權(quán)利。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出“依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地的用益物權(quán)”，就是要保障農(nóng)戶(hù)宅基地依法取得、使用和收益的權(quán)利。宅基地的用益物權(quán)和所有權(quán)是不同的，所有權(quán)包括占有、使用、收益、處置權(quán)，用益物權(quán)有占有、使用、收益的權(quán)利，沒(méi)有處置的權(quán)利。沒(méi)有處置權(quán)并非是說(shuō)農(nóng)村宅基地不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)覈?guó)農(nóng)村土地制度中規(guī)定，農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓只能發(fā)生在集體內(nèi)部，且轉(zhuǎn)讓后不能再申請(qǐng)宅基地。

8、提高農(nóng)村社會(huì)的法制意識(shí)。在實(shí)際生活中，每個(gè)公民是否能夠自覺(jué)地遵守法律法規(guī)，提高社會(huì)法律意識(shí)和公民守法的自覺(jué)性，對(duì)規(guī)范農(nóng)村住宅用地管理、保護(hù)耕地將起到重要作用。土地執(zhí)法部門(mén)要從宣傳土地法規(guī)和政策入手，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、書(shū)記認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)農(nóng)民住宅用地管理，對(duì)于耕地保護(hù)、土地開(kāi)發(fā)整理和促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的重要意義，爭(zhēng)得基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)土地執(zhí)法工作的理解和支持，以減少土地執(zhí)法的難度，降低執(zhí)法成本，切實(shí)保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康有序發(fā)展。充分利用農(nóng)村的廣播、電視等宣傳手段，把土地管理法和農(nóng)村減負(fù)政策結(jié)合起來(lái)進(jìn)行宣傳，并利用典型案例開(kāi)展警示教育，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到建房的充分必要條件是依法用地，減負(fù)政策并不是違法用地的“尚方寶劍”，懂得“要用地，辦手續(xù)”的道理，正確引導(dǎo)農(nóng)村村民合理利用宅基地，為規(guī)范農(nóng)村村民住宅用地管理營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

9、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。一是提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。要對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法人員進(jìn)行定期的專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高其執(zhí)法能力，切實(shí)做到能?chē)?yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法，杜絕“以罰代法”、“以罰代批”行為的發(fā)生；同時(shí)，執(zhí)法人員工作中要加強(qiáng)日常動(dòng)態(tài)巡查的監(jiān)管力度，并充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。二是要進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保護(hù)耕地的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級(jí)政府更有保護(hù)耕地、制止非法占用土地的直接職責(zé)。建議縣政府要把抓土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)管理考核責(zé)任體系。三是發(fā)揮基層帶頭人的作用。國(guó)土資源管理是全社會(huì)的共同責(zé)任，沒(méi)有廣大群眾的積極參與和大力支持，僅靠國(guó)土資源部門(mén)單打獨(dú)斗，很難達(dá)預(yù)期效果，因此，建議聘請(qǐng)土地協(xié)管員，由村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任兼任土地協(xié)管員。這樣，農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地的日常監(jiān)管及耕地保護(hù)工作就有了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障和深厚的群眾基礎(chǔ)，能將各個(gè)角落出現(xiàn)的違法苗頭和違法行為第一時(shí)間反饋給國(guó)土資源管理部門(mén)，及時(shí)化解土地糾紛；同時(shí)，由于他們身份特殊，對(duì)其親朋戚友和鄉(xiāng)鄰都是一個(gè)很大的約束，起著一個(gè)榜樣的力量，真正做到撥亮一盞燈，照明一大片。

注釋?zhuān)?/p>

①秦兆勛、任金生：《農(nóng)村宅基地管理的有效途徑分析》，《山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第2期。

②楊立賓：《農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題的探討》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2009年第7期。

③黃彩鳳：《對(duì)農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題的思考》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第2期。

責(zé)任編輯：劉建文

F321.1

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1671-2994（2011）02-0138-04

2011-02-12

李 勇（1971- ），男，江蘇睢寧人，中共淮安市委黨校廉政教育教研部主任、副教授，法學(xué)碩士。研究方向：政治學(xué)。