張炳文

（中共聊城市委黨校 黨史黨建教研室，山東 聊城 252000）

創(chuàng)新密切聯(lián)系群眾制度的基本點

張炳文

（中共聊城市委黨校 黨史黨建教研室，山東 聊城 252000）

創(chuàng)新密切聯(lián)系群眾制度是從根本上密切黨群關(guān)系、防范脫離群眾危險的重大舉措。目前，黨群關(guān)系的總體狀況是好的。消除黨群關(guān)系上出現(xiàn)的各種問題，根本在制度創(chuàng)新。創(chuàng)新密切聯(lián)系群眾制度，突破口在保障和改善民生，關(guān)鍵是要高舉法治的大旗，堅決反對各種形式、以各種面目出現(xiàn)的人治思維與人治做法。

密切聯(lián)系群眾；制度；創(chuàng)新；基本點

我們黨歷來高度重視密切聯(lián)系群眾的制度化，并取得重大成就。但就目前黨聯(lián)系群眾的制度化水平來看，現(xiàn)有的制度體系在實際運(yùn)作中的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性和內(nèi)部協(xié)調(diào)性上都存在著不同程度的局限性，一些制度不符合時代要求、黨的愿望和群眾利益，制度的系統(tǒng)化、體系化、配套化建設(shè)更是嚴(yán)重滯后等，都制約了黨聯(lián)系群眾制度化水平的提升。在這樣的態(tài)勢下，創(chuàng)新黨密切聯(lián)系群眾的制度，就成了提升黨聯(lián)系群眾制度化水平的關(guān)鍵。

一、創(chuàng)新密切聯(lián)系群眾制度的前提：黨群關(guān)系總體良好

1、廣大人民群眾對我們黨是認(rèn)可的、擁護(hù)的、支持的，黨群、干群關(guān)系總體上是穩(wěn)定的，是在向好的方向發(fā)展的。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)我們的黨群、干群關(guān)系總體上是好的，是較為密切的。這是主流，必須予以充分肯定。表現(xiàn)為：廣大黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在思想和行動中自覺堅持黨的群眾觀點、群眾作風(fēng)、群眾路線，主動拉近了與群眾的心理距離；在領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動中牢記以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，堅持做到了權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀；想問題、辦事情、作決策都能夠自覺堅持從人民的利益要求出發(fā)，注意深入了解民情、廣泛集中民智、充分聽取民意、切實珍惜民力，履行了忠實代表最廣大人民根本利益的職責(zé)，最大限度地實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民的利益訴求；自覺堅持以廣大人民群眾高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意、贊成不贊成作為一切行權(quán)的出發(fā)點和落腳點，人民群眾的主體地位得到充分體現(xiàn)。

2、在一定范圍、領(lǐng)域內(nèi)和在某些環(huán)節(jié)上，黨群、干群關(guān)系比較緊張。一些群眾由于種種原因?qū)е吕娴貌坏綕M足、得不到維護(hù)，因而對我們黨、對領(lǐng)導(dǎo)干部有很大意見。一些群眾的仇官、仇富心理特別嚴(yán)重，沒有任何直接理由、帶有先入為主的偏見，對地方黨的領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)干部根本就不信任、不擁護(hù)、不支持，甚至形成了官商一家、官匪一家的陰暗認(rèn)知。這在一定程度上反映出我們在黨群、干群關(guān)系上存在的各種問題，凸顯了原本密不可分的黨群、干群關(guān)系正在經(jīng)受著的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要使無比密切、親如一家的黨群關(guān)系得到保持和鞏固，并重新回歸到我們期待的程度和水平，就必須從反思入手，重構(gòu)血肉聯(lián)系的黨群關(guān)系，從制度安排上設(shè)計規(guī)劃進(jìn)一步密切黨群關(guān)系的制度創(chuàng)新和制度架構(gòu)。

二、創(chuàng)新密切聯(lián)系群眾制度的突破口：保障和改善民生

黨群關(guān)系能夠達(dá)到一個什么樣的狀態(tài)，從根本上說同黨能不能很好地關(guān)注民生、保障民生、改善民生，讓人民群眾過上富足、滿足的生活緊密相關(guān)。因此，創(chuàng)新密切聯(lián)系群眾制度的突破口，最好選擇在能夠推動保障和改善民生的政策措施、制度安排上，并把保障和改善民生作為密切聯(lián)系群眾的核心內(nèi)容，著力提高人民群眾對黨委、政府工作的群眾滿意度，提升人民群眾的幸福指數(shù)。

1、要提高思想認(rèn)識。黨員、干部都要樹立這樣一種思想觀念：我們的生活水平已經(jīng)很好了，而與我們相比，大部分人民群眾的生活水平則比較低甚至很差。在黨政機(jī)關(guān)工作的黨員、干部都有了自己的房子，有的還買了車子，工資收入在當(dāng)?shù)囟际歉叩?。而許多農(nóng)民還住在破舊的房子里，在城里打工的農(nóng)民工、城市下崗工人、貧困的城市居民、失業(yè)群體等還沒有屬于自己的房子。所以，黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的待遇已經(jīng)很好了，“比上不足比下有余”，千萬要知足，不能再一味地與房地產(chǎn)商、銀行工作人員等群體進(jìn)行攀比，以避免產(chǎn)生心理失衡，影響客觀公平公正地行使公共權(quán)力，甚至因此走向貪污腐敗變質(zhì)之路。黨員、干部的生活水平提升了，就要設(shè)身處地多想一想老百姓的境遇，要集中權(quán)力、集中資源、集中精力、集中財力去關(guān)注弱勢群體、民生事務(wù)、群眾利益，讓人民群眾都過上好日子。這已經(jīng)到了必須在思想上高度重視、在理念上快速提升和在理論上深入思考的問題。

2、要規(guī)劃先行。解決民生問題不可能一蹴而就，也不會一勞永逸，必須將其當(dāng)成長遠(yuǎn)性任務(wù)、經(jīng)常性工作來抓。這就要根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文社會狀況、地域產(chǎn)業(yè)特色等實際，制定一個長遠(yuǎn)的民生發(fā)展規(guī)劃，擬定發(fā)展民生事業(yè)的各項任務(wù)目標(biāo)。如果沒有一個長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，面對保障和改善民生的諸多復(fù)雜繁重任務(wù)，想起一出是一出、想起一套搞一套，什么十萬火急就去處理什么，那就只能是治標(biāo)不治本、做表面文章，無法從根本上把保障和改善民生的目標(biāo)要求落到實處。

3、要科學(xué)決策。決策是行動的指揮棒，決策科學(xué)正確才能保證行動效能，決策失誤則后患無窮。而要保證決策的科學(xué)正確，就必須保證決策的民主化。因此，任何事關(guān)民生問題的重大決策，都要充分考慮老百姓的利益、充分聽取老百姓的意見，堅持從群眾中來、到群眾中去，把造福于民的好事辦好。特別是在涉及到老百姓的房屋拆遷及補(bǔ)償，鐵路、公路、水利、電網(wǎng)、通訊網(wǎng)等公益事業(yè)建設(shè)，招商引資項目占地及影響群眾生活環(huán)境等事務(wù)的決策，尤其需要多方聽取意見、反復(fù)求證、仔細(xì)權(quán)衡，把代表好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益始終作為“一桿稱”放在心中。各級領(lǐng)導(dǎo)干部需要謹(jǐn)記的是：我們的決策應(yīng)最大限度地以“惠民生”為主，切忌把惠民生的工程搞成了形象工程、政績工程。

4、要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。解決民生問題得有雄厚的財力作支撐，這就要求我們必須在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，把大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)始終當(dāng)作第一要務(wù)。解決民生問題，縣一級責(zé)任最重大、任務(wù)最繁重。但全國許多縣市區(qū)的財政基本上還是屬于吃飯財政，尚沒有提升到公共財政的水平，每年的財力大部分都用到發(fā)工資上，真正能留出來用于改善民生的財力相當(dāng)有限。只有在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣市區(qū)，才有相對充裕的財力拿出來用于事關(guān)民生的各項事務(wù)。這就進(jìn)一步凸顯了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切性。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)模式不能用了，必須集中力量研究根據(jù)縣域?qū)嶋H加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的問題，并把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式作為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快的重中之重來抓。

5、要調(diào)動各方力量。保障和改善民生既是黨委、政府的事情，也是全社會的事情。因此，應(yīng)在堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的前提下，動員全社會力量去做民生事務(wù)，調(diào)動全社會力量參與民生事業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，讓有能力、有思路、有遠(yuǎn)見、有影響的社會精英以市場化、慈善化、興趣化等多種途徑參與到保障和改善民生的各項建設(shè)之中來。通過政策措施和制度的完善，刺激鼓勵更多的社會力量參與到各項民生事業(yè)中去，形成黨委政府、出資人、老百姓都從中受益的多贏局面。

6、靠制度安排是根本。制度問題是帶有根本性、全局性、長期性、穩(wěn)定性的問題。要從根本上解決好民生問題，最根本的還是要靠制度，最主要的是要建立健全對解決民生問題進(jìn)行財力保障的一系列新的制度體系。要從制度設(shè)計上明確：各級財政每年要留出一定比例的財政收入專項用于改善民生，并且做到?？顚Ｓ?，決不允許擠占挪用。從制度安排上規(guī)定用于解決民生問題的財政支出比例，就能夠在很大程度上避免在改善民生的過程中“有錢就干、沒錢就歇；錢多多干，錢少少干”的隨意性局面，使改善民生的工作不再是權(quán)宜之計而是真正的長久之策。

三、創(chuàng)新密切聯(lián)系群眾制度的關(guān)鍵：法治戰(zhàn)勝人治

現(xiàn)在人治因素壓倒法治因素的問題，在許多地方、單位和部門的具體工作中仍不是個案，這在一定程度上成為我們創(chuàng)新密切聯(lián)系群眾制度的一個困境所在。因此，不徹底根除人治因素的影響，不真正樹立法治的權(quán)威，期求密切聯(lián)系群眾和創(chuàng)新這方面的制度，就不能取得真正的進(jìn)展。

1、群眾工作“一把手”負(fù)責(zé)制實質(zhì)是人治?，F(xiàn)在上級的許多工作要貫徹落實到下級，都強(qiáng)調(diào)要“一把手”充當(dāng)?shù)谝回?zé)任人，要靠“一把”抓和抓“一把”去落實，真正是不折不扣的“上面千條線，一把手一根針”，這種模式實質(zhì)上還是人治模式。在此模式下，哪一項工作“一把手”負(fù)責(zé)不到位，輕則被批評、通報，重則就要撤職查辦。而通常讓“一把手”充當(dāng)?shù)谝回?zé)任人的工作，絕大部分又都是很有難度的、極具挑戰(zhàn)性的、硬性的、極為傷腦筋的工作，特別是事關(guān)社會和諧、穩(wěn)定的群眾工作。這就使得“一把手”的大部分精力都集中到日常事務(wù)性工作上，再想抽身去研究一些關(guān)系長遠(yuǎn)發(fā)展的、具有創(chuàng)造性的工作就難了。有的地方黨政一把手很中肯地道出了“一把手”負(fù)責(zé)制蘊(yùn)含的人治色彩。他們說：最難的就是我們這些一把手，“對上無限負(fù)責(zé)、對下負(fù)責(zé)無限”，整天過的都是提心吊膽的日子，事關(guān)群眾事務(wù)的每一項決策都要考慮到老百姓的利益、人文風(fēng)情、文化差異，并且要對決策有清晰的風(fēng)險評估。如果不能兼顧到方方面面的要求，就不能保證作為第一責(zé)任人真正負(fù)責(zé)到位，就容易出問題，現(xiàn)在的老百姓對一把手的要求是“該你管的事情必須管好，管好了，老百姓不一定說你好，但是，你要是該管的事情沒有管好，老百姓肯定會罵你的”。所以，什么事情都要一把手去負(fù)責(zé)，這本質(zhì)上還是把興衰成敗完全寄托于個人身上的一種人治思維和人治做法。

2、厘清法治與人治的界限，堅決執(zhí)行制度。好的制度，也要有到位的執(zhí)行。如果制度的貫徹落實不到位，制度定了不執(zhí)行，或在在執(zhí)行過程中隨意變更和篡改，再好的制度條文也只能是一紙空文。就群眾工作、密切黨群關(guān)系和保障改善民生來說，如果領(lǐng)導(dǎo)干部有制度不落實、根據(jù)自己的需要隨意篡改制度，再精細(xì)完備的制度也達(dá)不到密切黨群關(guān)系、幫助改善民生的目的。我們黨的許多制度本來定得很清楚，但在執(zhí)行的時候卻不時地出現(xiàn)因為領(lǐng)導(dǎo)人的一個心血來潮的表態(tài)、一個隨意性的承諾、一次動感情的發(fā)言，因為領(lǐng)導(dǎo)人的改變、因為領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變，就被隨意篡改、棄之不用的情況。因此，如果不能重新厘清法治與人治的邏輯界限，健全密切聯(lián)系群眾的制度、創(chuàng)新密切聯(lián)系群眾的制度，將最終都會滑向人治。

3、必須靠法治解決群眾上訪問題。信訪問題是密切黨群關(guān)系的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域，根治信訪問題：一要建構(gòu)更加公平、公正、公開、公道的經(jīng)濟(jì)社會秩序，按照一定的規(guī)則公平分配社會資源，最大限度地減少因社會資源的分配不公引發(fā)的群眾上訪甚至群體性事件。二要堅定地推行依法治國，確立司法在解決信訪問題上的最終裁決權(quán)。現(xiàn)在一些地方之所以新上訪問題不斷、老上訪問題成了頑疾，固然與我國目前社會處于轉(zhuǎn)型期所導(dǎo)致的各種利益訴求多樣化、利益矛盾復(fù)雜化、利益預(yù)期變動化等因素有關(guān)，但更重要的是與我們尚缺乏一個能夠終審信訪案件、為老上訪戶“心服口服”所認(rèn)同的公平公正的權(quán)威機(jī)制有關(guān)。目前，我國法律上有終審判決，但“群眾上訪問題卻沒有權(quán)威性的終審判決”。所以，導(dǎo)致有的信訪案件雖然在法院判決并生效了，在法律上有了明確的說法，但更多的時候則是當(dāng)事雙方都不服或一方不服。既然不服，按照法律程序繼續(xù)上訴就行了。但許多當(dāng)事人這時不是選擇了法律程序的“上訴”，而是選擇了社會程序的“上訪”，解決問題找的不是“規(guī)章”而是“領(lǐng)導(dǎo)”，這就使得群眾上訪問題長期無法在司法的框架內(nèi)得到最終解決。更何況，還有很多的群眾上訪事由，由于歷史久遠(yuǎn)、時過境遷、人事更迭，根本無法通過正規(guī)的法律途徑、在法律的框架內(nèi)得到完滿的解決，所以，這些群眾只能寄希望于信訪渠道，通過上訪來解決問題。但總的說來，如果我們能夠在解決群眾上訪的問題上，大膽解放思想、創(chuàng)新舉措，在綜合各方意見的基礎(chǔ)上最終確立一個以司法途徑為最后渠道的爭端解決機(jī)制，下狠心、下苦工、下大力氣以法治的形式來治理信訪問題，那么，許多信訪案件都有可能得到最終的解決。

4、事關(guān)群眾利益的重大決策必須法治先行。在事關(guān)群眾利益的重大決策上，應(yīng)采取制度化、程序化的法治形式聽取群眾意見，而不能人治性地靠關(guān)起門來想當(dāng)然地進(jìn)行決策。決策直接反映政策和策略，而政策和策略是黨的生命，因此決策問題至關(guān)重要。在涉及群眾利益問題的決策上，為保證決策的民主化、科學(xué)化，使決策更加符合群眾的共同利益、發(fā)展需要，就必須以明確的制度安排規(guī)定決策的過程、程序、規(guī)則，采取制度化、程序化的模式盡可能收集群眾的意見建議，以建構(gòu)民主型、法治型決策體系?，F(xiàn)在的問題是：在一些地方，有的關(guān)系人民群眾切身利益的重大決策在形成之前沒有進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查研究，沒有按照一定的規(guī)則和程序充分聽取人民群眾的意見建議。一些負(fù)有政策研究、決策文件起草職能的決策咨詢機(jī)構(gòu)，到下面去搞調(diào)查研究又往往是“葫蘆掉在水井里——浮在下面的上面”，根本就掌握不了真實的情況、聽不到基層群眾的真實聲音。這樣，決策機(jī)構(gòu)的決策過程實質(zhì)就是關(guān)起門來進(jìn)行的、閉門造車式的、靠想當(dāng)然進(jìn)行的人治性決策。這就使得決策與實際相脫節(jié)的問題難以避免，“決策的腐敗”和“腐敗的決策”的問題無法徹底杜絕，最終也就無法實現(xiàn)借助科學(xué)決策為人民群眾謀幸福的愿望。

D261.3

A

1671-2994（2011）06-0042-03

2011-08-23

張炳文（1965- ），男，山東青島人，中共聊城市委黨校黨史黨建教研室主任、教授。研究方向：中共黨史與黨的建設(shè)。

責(zé)任編輯：許如江