李庚倫 郭 華

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

邊疆縣級(jí)政府社會(huì)管理存在的問題及對(duì)策

李庚倫 郭 華

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

強(qiáng)化我國邊疆縣級(jí)政府的社會(huì)管理職能，提高邊疆縣級(jí)政府的社會(huì)治理能力，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有特別重要的意義。在全面分析我國邊疆民族地區(qū)縣級(jí)政府社會(huì)管理存在問題的基礎(chǔ)上，提出了具體的對(duì)策。

邊疆縣級(jí)政府；社會(huì)管理；問題；對(duì)策

黨的十六大報(bào)告把“社會(huì)更加和諧”列為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要指標(biāo)，與此相適應(yīng)，報(bào)告又提出了“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。”2007年，黨的十七大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要“更加注重社會(huì)建設(shè)”。胡錦濤同志更是在2011年的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班開班式上的重要講話中強(qiáng)調(diào)：“扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系”?；诖?，筆者認(rèn)為，在我國的邊疆治理中，不僅僅應(yīng)當(dāng)只關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)大力提倡社會(huì)發(fā)展，強(qiáng)化我國邊疆縣級(jí)政府的社會(huì)管理職能，提高邊疆縣級(jí)政府的社會(huì)治理能力，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

一、邊疆縣級(jí)政府社會(huì)管理中存在的問題

在當(dāng)前學(xué)術(shù)界提倡的“治理”理念中，雖然強(qiáng)調(diào)多元治理主體，但政府仍然是帶動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的火車頭，邊疆縣級(jí)政府是邊疆治理中最關(guān)鍵的主體。在改革開放的現(xiàn)代化過程中，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的騰飛，我國的政治體制進(jìn)行了一系列的改革，同時(shí)也付出了一定的代價(jià)，如高度集權(quán)、政治腐敗、金權(quán)政治等。當(dāng)然，除以上問題外，邊疆縣級(jí)政府在邊疆民族地區(qū)特有的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治法律環(huán)境、歷史文化環(huán)境影響下也產(chǎn)生了特定的問題。

1、創(chuàng)新能力不足。邊疆民族地區(qū)和東部沿海地區(qū)之間存在著巨大的“知識(shí)鴻溝”、“數(shù)字鴻溝”，這種局面如果從一種暫時(shí)的發(fā)展趨勢(shì)變?yōu)橐环N現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，勢(shì)必會(huì)影響我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。在這樣的情況下，邊疆縣級(jí)政府更要起到火車頭的作用，而以政府創(chuàng)新為主的漸進(jìn)性改革無疑是最佳的方式。然而，不僅邊疆民族地區(qū)落后的教育文化事業(yè)不利于邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而且歷史上遺留下來的“安于現(xiàn)狀、易于滿足”，“等、靠、要”等傳統(tǒng)思想和傳統(tǒng)觀念也嚴(yán)重制約了邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。然而，政府創(chuàng)新實(shí)際上是一種特定的生活方式的創(chuàng)新，它需要特定的人文科技環(huán)境和特定的社會(huì)文化土壤，因此，光靠邊疆縣級(jí)政府組織孤立地推動(dòng)政府創(chuàng)新是不會(huì)取得成效的，而政府創(chuàng)新能力不足必然會(huì)影響到社會(huì)管理的科學(xué)化水平，無法構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

2、政府活力不高。邊疆縣級(jí)政府的政府活力是指“政府組織及其工作人員在行政活動(dòng)中所表現(xiàn)出來的敏于應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)、樂于積極進(jìn)取、勇于開拓競(jìng)爭(zhēng)、善于變革創(chuàng)新的精神狀態(tài)?！雹龠吔h級(jí)政府活力不高，主要受到內(nèi)外兩方面的影響。第一，由于受邊疆社會(huì)政治法律環(huán)境的影響，邊疆縣級(jí)政府自身的體系不夠完善，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制；邊疆縣域社會(huì)存在“安于現(xiàn)狀、易于滿足”，“等、靠、要”等傳統(tǒng)文化，促使政府組織本身干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力不足，少數(shù)民族干部本身的文化素質(zhì)也較低；而且，邊疆縣域社會(huì)的公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)也沒有東部發(fā)達(dá)省份激烈。第二，由于邊疆縣域社會(huì)的各少數(shù)民族“不同程度地存在著政治冷漠、政治能力低等現(xiàn)象”，并且“關(guān)注政治輸出遠(yuǎn)甚于政治輸入，”②缺乏政治參與的熱情，更別說是對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督。因此，只有擁有活力和能力的政府，才能不斷提高社會(huì)管理的能力，管理好社會(huì)中的公共事務(wù)。然而，邊疆縣級(jí)政府由于缺少內(nèi)在的動(dòng)力和外在的監(jiān)督，以至于其執(zhí)行社會(huì)管理職能時(shí)，缺少應(yīng)有的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

3、決策失誤率高。目前，我國政府中負(fù)責(zé)決策、執(zhí)行的部門往往比較多、比較強(qiáng)，而負(fù)責(zé)監(jiān)督、反饋、咨詢等的部門卻相對(duì)比較弱，常常造成決策失誤。而對(duì)于邊疆縣級(jí)政府而言，決策失誤除以上原因外，主要還受以下兩個(gè)方面的影響。第一，政府的制度化程度太低，行政決策往往變成個(gè)人專斷。制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程，而我國邊疆民族地區(qū)的政府制度化程度相對(duì)較低，行政決策往往集中于黨政領(lǐng)導(dǎo)部門，甚至是黨委書記的個(gè)人決斷，缺乏相應(yīng)的決策機(jī)制和監(jiān)督、反饋機(jī)制。部分邊疆民族地區(qū)甚至出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋決斷，拍胸脯擔(dān)保，拍屁股走人”的三拍現(xiàn)象，其最直接的后果就是造成決策失誤率高。第二，邊疆民族地區(qū)的歷史文化環(huán)境中“官本位”思想過于嚴(yán)重，而“民本位”思想相對(duì)淡薄，造成邊疆民族地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)在行政決策中表現(xiàn)出專橫和武斷，甚至不愿意聽取民意，對(duì)于獲取到的民意也往往不給予應(yīng)有的重視。而“決策應(yīng)當(dāng)集思廣益，只要不是在緊急狀況下，都應(yīng)該集體決策，但我國政府及行政機(jī)關(guān)通常實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。”③

4、法治意識(shí)淡薄。千百年來，我國一直處在封建皇權(quán)的統(tǒng)治之下，人治思想極其嚴(yán)重。無論是過去封建體制下對(duì)黎民百姓的任意處置，還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代盛行的官僚主義，都是采取中央集權(quán)管理，政府顯然成了凌駕于人民之上的“利維坦”。新中國成立后，特別是黨的十一屆三中全會(huì)后，邊疆民族地區(qū)的法治建設(shè)取得了豐碩的成果。目前，有關(guān)支持民族地區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)已經(jīng)初步建立，黨和國家的政策在邊疆民族地區(qū)得到了貫徹落實(shí)，依法行政在邊疆縣級(jí)政府得到了實(shí)施。但是，由于邊疆民族地區(qū)在歷史上沒有法治傳統(tǒng)和相應(yīng)的法治文化，相反卻在封建社會(huì)時(shí)期孕育著較發(fā)達(dá)的人治傳統(tǒng)及人治文化，因而“重人治、輕法治”的思想觀念影響較嚴(yán)重，造成邊疆民族地區(qū)嚴(yán)重的官僚主義，而法治意識(shí)卻相對(duì)淡薄。于是，“在依法治國、依法治縣的宣傳標(biāo)語貼滿大街小巷的同時(shí)，地方官員頭腦中仍然傾向于用傳統(tǒng)的手段解決一些具體問題?！雹?/p>

5、行政文化消極?！罢挝幕且粋€(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情。這個(gè)政治文化是由本民族的歷史和現(xiàn)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治活動(dòng)進(jìn)程所形成?！薄罢挝幕绊懼误w系中每一個(gè)政治角色的行動(dòng)?！雹萃瑯拥牡览?，邊疆民族地區(qū)的行政文化也是在其獨(dú)特的歷史、文化背景下，在邊疆縣級(jí)政府處理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治活動(dòng)的實(shí)踐過程中形成的。邊疆民族地區(qū)要走向現(xiàn)代化，就必須有相應(yīng)的行政理念作為指引。因此，培育和發(fā)展現(xiàn)代行政文化，對(duì)傳統(tǒng)行政文化進(jìn)行有針對(duì)性的揚(yáng)棄，就成了邊疆縣級(jí)政府的重要任務(wù)之一。優(yōu)秀的積極的行政文化能夠指引政府走向現(xiàn)代化，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，而低俗的消極的行政文化只會(huì)阻礙政府發(fā)展，從而使整個(gè)社會(huì)停滯不前。邊疆民族地區(qū)消極的行政文化主要表現(xiàn)在：“官本位”思想過于嚴(yán)重，“民本位”思想相對(duì)淡薄；“宗法等級(jí)”觀念比較嚴(yán)重，現(xiàn)代平等觀念相應(yīng)缺乏；“等、靠、要”思想嚴(yán)重，主動(dòng)創(chuàng)業(yè)、自力更生觀念淡薄等。由于邊疆民族地區(qū)在歷史上長(zhǎng)期處于封閉僵化的狀態(tài)，消極的行政文化因素相對(duì)較多，也因?yàn)槿绱?，邊疆民族地區(qū)行政文化的現(xiàn)代化、世俗化便成為邊疆縣級(jí)政府工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。

二、創(chuàng)新邊疆縣級(jí)政府社會(huì)管理的對(duì)策

邊疆民族地區(qū)和東部沿海地區(qū)之間存在著巨大的“知識(shí)鴻溝”、“數(shù)字鴻溝”，這種局面如果從一種暫時(shí)的發(fā)展趨勢(shì)變?yōu)橐环N現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，勢(shì)必會(huì)加劇東西部之間的“族群沖突”，形成“族群鴻溝”，甚至?xí)绊懳覈鐣?huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。我們認(rèn)為，在這樣的情況下，應(yīng)該走一條“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的跨越式發(fā)展”道路，邊疆的縣級(jí)政府必然要起到火車頭的作用，而以政府創(chuàng)新為主的漸進(jìn)性改革無疑是最佳的方式，邊疆縣級(jí)政府創(chuàng)新主要包括理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和方法創(chuàng)新等內(nèi)容。

1、理念創(chuàng)新。邊疆民族地區(qū)要走向現(xiàn)代化，就必須有相應(yīng)的行政理念作為指引。理念創(chuàng)新指的是邊疆縣級(jí)政府根據(jù)黨中央的精神和當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)發(fā)展的要求，在吸收中西方思想的基礎(chǔ)上采取一定的措施、方法和手段，創(chuàng)新政府行政理念，主動(dòng)的去適應(yīng)新環(huán)境和新挑戰(zhàn)的過程。邊疆縣級(jí)政府理念創(chuàng)新的主要任務(wù)，就是在“以鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的總目標(biāo)，牢牢把握最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的總理念指導(dǎo)下，結(jié)合中西方思想，重塑社會(huì)管理理念，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理理念在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下的與時(shí)俱進(jìn)，政府行政從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變、從人治向法治轉(zhuǎn)變、從專制向民主轉(zhuǎn)變，并且努力營造全社會(huì)重視“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)協(xié)同發(fā)展”的氛圍，打造一個(gè)民主的、有能力的、注重民族平等的、負(fù)責(zé)任的、透明的、有效率的政府行政管理體系，并且，邊疆縣級(jí)政府要切實(shí)做到以人為本、關(guān)注民生，“社會(huì)管理要搞好，必須加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)?！雹拗挥性谶@些理念的指引下，邊疆縣級(jí)政府才能強(qiáng)化社會(huì)管理職能，提高邊疆縣級(jí)政府的社會(huì)治理能力，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

2、制度創(chuàng)新。制度是提高邊疆縣級(jí)政府社會(huì)管理能力的重要資源要素。制度創(chuàng)新是指邊疆縣級(jí)政府能夠主動(dòng)的根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需求，在不改變我國基本政治制度性質(zhì)的前提下，對(duì)阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的制度進(jìn)行逐步的改良、發(fā)展和變遷的過程。制度是各國、各地區(qū)在特定物質(zhì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治法律環(huán)境和歷史文化環(huán)境發(fā)展下的產(chǎn)物，對(duì)于我國現(xiàn)在的國情來說，西方的“三權(quán)分立”體制在我國是行不通的。然而，對(duì)于正在走向現(xiàn)代化的邊疆民族地區(qū)來說，制度卻是稀缺的。通過制度創(chuàng)新，為我國邊疆民族地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造制度保證就顯得格外重要。邊疆縣級(jí)政府要扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理的科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，也必須努力通過制度創(chuàng)新，完善自己的制度化程度。也即是說，制度化建設(shè)是提高政府社會(huì)管理能力的重要內(nèi)容和必然要求，“制度化低下的政府不僅僅是個(gè)弱政府，而且還是一個(gè)壞的政府?！雹呶覈吔h級(jí)政府制度創(chuàng)新的主要任務(wù)，就是整合社會(huì)管理主體，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，推動(dòng)“多中心”的治理模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體的精干化、多元化，構(gòu)建以“善治”為目標(biāo)的和諧社會(huì)。中國要實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)的現(xiàn)代化，縮小東西部的差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕，也只能在社會(huì)主義制度的不斷發(fā)展、創(chuàng)新及完善的過程中才能逐步實(shí)現(xiàn)。

3、政策創(chuàng)新。社會(huì)政策是邊疆縣級(jí)政府進(jìn)行社會(huì)管理最直接、最有效的工具。政策創(chuàng)新是指政府根據(jù)當(dāng)前面臨的主要任務(wù)，配合政府的理念和制度創(chuàng)新，出臺(tái)新政策，解決當(dāng)前面臨的主要社會(huì)問題，增強(qiáng)社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的過程。改革開放初期，我國的政策是讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來，先富帶動(dòng)后富。從某種意義上看，我們成功了，但卻導(dǎo)致了貧富兩極分化的趨勢(shì)，邊疆民族地區(qū)和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)之間更是存在著巨大的“知識(shí)鴻溝”和“數(shù)字鴻溝”，巨大的心理反差必然會(huì)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。為此，邊疆民族地區(qū)迫切需要強(qiáng)化社會(huì)管理職能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，社會(huì)環(huán)境和諧化，為此，要努力協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，規(guī)范社會(huì)行為，解決社會(huì)問題，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公正，應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保持社會(huì)的穩(wěn)定，即是說，邊疆縣級(jí)政府政策創(chuàng)新應(yīng)該體現(xiàn)公平正義、強(qiáng)化社會(huì)治安管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，以社會(huì)大多數(shù)人民的利益為基礎(chǔ)出臺(tái)好政策，同時(shí)兼顧效率與公平，爭(zhēng)取為構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)良好的政治秩序。

4、方法創(chuàng)新。我國政府社會(huì)管理中的一個(gè)嚴(yán)重弊病，就是管理手段和管理方式落后。正也因?yàn)槿绱?，我國邊疆縣級(jí)政府更需要改善社會(huì)管理的方法，提高政府質(zhì)量和能力。方法創(chuàng)新是指政府為了使理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新能夠得到更好的實(shí)施，引進(jìn)新的管理手段和管理方式，從而規(guī)范、完善現(xiàn)代社會(huì)管理體系的過程。筆者認(rèn)為，當(dāng)前邊疆縣級(jí)政府急需的方法創(chuàng)新主要包括：盡快實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和社會(huì)管理方法的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)在社會(huì)管理中的運(yùn)用，積極構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)的多元治理構(gòu)局。事實(shí)上，在社會(huì)管理中，邊疆縣級(jí)政府如果仍以單一的行政手段來管理日趨多元化和復(fù)雜化的社會(huì)問題，那么，社會(huì)管理不僅會(huì)呈現(xiàn)出一種突擊性的現(xiàn)象，而且時(shí)常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法人員以強(qiáng)制性手段侵犯公民權(quán)利的情況。邊疆縣級(jí)政府方法創(chuàng)新的主要任務(wù)，就是要完善社會(huì)管理方式，“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)管理格局，切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能”，“支持人民團(tuán)體參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”，并且“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理”，努力建設(shè)“中國特色社會(huì)主義的社會(huì)管理體系。”⑧

注釋：

①②方盛舉著：《中國民族自治地方政府發(fā)展論綱》，人民出版社，2007 年版，第 167、67 頁。

③薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社，2006年版，第87頁。

④王圣誦著：《縣級(jí)政府管理模式創(chuàng)新探討》，人民出版社，2006年版，第98頁。

⑤（美）加布里埃爾·A．阿爾蒙德等著：《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》，東方出版社，2010年版，第26頁。

⑥⑧胡錦濤：《扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平建設(shè)中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系》，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年2月20日。

⑦（美）塞繆爾·P．亨廷頓著：《變化社會(huì)中的政治秩序》，上海人民出版社，2010年版，第22頁。

C916.1

A

1671-2994（2011）06-0175-03

2011-09-26

李庚倫（1985- ），男，云南玉溪人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)理論碩士研究生。研究方向：地方政府與區(qū)域治理。

郭 華（1987- ），女，陜西咸陽人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院民族政治與公共行政碩士研究生。研究方向：地方政府與區(qū)域治理。

責(zé)任編輯：劉建文