劉保華

（西南科技大學(xué) 政治學(xué)院，四川 綿陽 621010）

更加有效地發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能作用探究

劉保華

（西南科技大學(xué) 政治學(xué)院，四川 綿陽 621010）

腐敗的根源主要是權(quán)力的運(yùn)行得不到有效監(jiān)督。幾千年來，中國的行政運(yùn)作歷來就是通過權(quán)力來制約權(quán)力，助長了官僚主義的迅速滋生蔓延，強(qiáng)化了官本位的意識(shí)，腐敗現(xiàn)象也隨之萌生。封建流毒的持續(xù)，使干部、群眾對(duì)貪腐現(xiàn)象既痛恨又間接的予以接受。目前，雖然各種相關(guān)制度逐步建立，但畢竟時(shí)間短，制度不健全，傳統(tǒng)觀念依然嚴(yán)重影響著目前的權(quán)力運(yùn)行體系。充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)治理腐敗的職能作用，從根本上講，還必須改革現(xiàn)行體制，不斷增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，盡量消除阻遏紀(jì)檢監(jiān)察工作有效開展的內(nèi)外因素。

紀(jì)檢監(jiān)察；職能作用；發(fā)揮；主要因素；建議

胡錦濤總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上指出：“90年來黨的發(fā)展歷程告訴我們，堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)?！闭菫榱擞行ьA(yù)防和懲治腐敗，保證政令暢通，我們黨于1949年11月就成立了中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)，在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。1954年又成立了各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，隸屬于各級(jí)政府，職能是監(jiān)督公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的合法性。1993年起，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)委合署辦公后，就統(tǒng)稱為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要對(duì)違紀(jì)和一般違法行為進(jìn)行處理，核心工作就是反腐敗。在新的歷史條件下，腐敗現(xiàn)象發(fā)生的領(lǐng)域有所擴(kuò)展，表現(xiàn)形式不斷多樣，反腐敗斗爭形勢(shì)依然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨。堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。為提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，不斷鞏固黨的執(zhí)政地位，始終保持馬克思主義政黨的先進(jìn)性和純潔性，就必須不斷提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能作用，深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。

一、當(dāng)前影響紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能作用有效發(fā)揮的主要因素

1、紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)力度不夠。一是干部的選拔方式上不夠科學(xué)，很多地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)多是在本地黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員中遴選干部，很多干部都是初次接觸紀(jì)檢監(jiān)察工作，有的專業(yè)不對(duì)口，有的相關(guān)業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠，影響工作效率。這種現(xiàn)象對(duì)縣級(jí)以下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮制約作用較小，但對(duì)中央、省和地、市、州紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響相對(duì)較大。二是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的再教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠。當(dāng)前社會(huì)發(fā)展迅速，知識(shí)更新快，為有效地推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的開展，就必須不斷通過教育培訓(xùn)學(xué)習(xí)來提高業(yè)務(wù)水平，更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，掌握先進(jìn)技術(shù)。但是，當(dāng)前對(duì)干部的教育培訓(xùn)太少，很多干部忙于工作業(yè)務(wù)，放松了必要的學(xué)習(xí)，造成工作思路老化，方式落后，效率低下，極大的影響了紀(jì)檢監(jiān)察工作的實(shí)際成效。

2、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性太弱。一是地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在合署后，繼續(xù)實(shí)行由本級(jí)黨委、政府和上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這種結(jié)構(gòu)獨(dú)立性很差。很多執(zhí)法活動(dòng)要在本級(jí)黨委、政府的安排允許之下才能開展，遇到重大案件或者嚴(yán)重違紀(jì)違法行為，還需要本級(jí)黨委預(yù)先審批通過才能立案，執(zhí)法監(jiān)察工作程序繁冗，執(zhí)法監(jiān)察效果大大削弱。二是紀(jì)檢監(jiān)察干部很多是從黨委、政府序列選拔過來的，與當(dāng)?shù)馗骷?jí)機(jī)關(guān)的黨員干部聯(lián)系緊密，往往礙于情面而無法做到完全依法依規(guī)執(zhí)法監(jiān)督，極大地影響了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

3、制度建設(shè)上存在缺陷。建國以來，我們黨始終把反腐敗工作作為黨建的首要工作來抓，預(yù)防和懲治腐敗的制度規(guī)范層出不窮，但實(shí)際運(yùn)行效果卻不盡如人意。究其根由，一是制度很多但內(nèi)容空洞、要求空泛，真正規(guī)范管用、便于操作運(yùn)行的卻不多。二是現(xiàn)在出臺(tái)的很多制度，原則多，細(xì)則少；規(guī)定不準(zhǔn)的多，如何懲處的少；規(guī)定對(duì)象泛泛而指，沒有確切的范圍限制。還有些黨內(nèi)法規(guī)制度立法宏觀，規(guī)定彈性過大，很多詞語使用模棱兩可，定性不清，在操作過程中讓人難以把握，同時(shí)，還缺乏相關(guān)配套制度建設(shè)，程序設(shè)計(jì)不嚴(yán)，極大地影響了制度的有效執(zhí)行。三是隨著反腐敗形勢(shì)和任務(wù)的不斷發(fā)展變化，有些反腐敗制度已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。四是一些真正對(duì)反腐敗起關(guān)鍵作用的制度尚未建立或者還不夠完善。比如，對(duì)“一把手”過分集中的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)分解制衡和有效監(jiān)督的制度還不夠完善等。五是制度結(jié)構(gòu)和安排欠妥。有些制度盡管涉及的客體不同，但規(guī)范的對(duì)象一致，本可以制定一個(gè)綜合性的制度，卻偏偏搞成幾個(gè)制度，往往造成制度條文互相包容交叉，內(nèi)容較多重復(fù)，降低了制度的效率；另一方面，一些相互關(guān)聯(lián)的制度之間在某些內(nèi)容規(guī)定上銜接不夠緊密，甚至相互抵觸，造成制度之間“內(nèi)耗”，難以形成整體合力。

4、制度的執(zhí)行力有待強(qiáng)化。所謂執(zhí)行力，就是落實(shí)制度管人、管事、管權(quán)的力度。在當(dāng)前的反腐倡廉制度建設(shè)中，制度執(zhí)行“軟”已成為不爭的事實(shí)。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行制度上不堅(jiān)持原則，搞下不為例；有的不能公平公正地對(duì)待制度，制度面前不能人人平等，還有的干脆忽視制度的存在，我行我素；一些地方和部門，對(duì)上級(jí)的制度有利于自己的就執(zhí)行，于己不利的，就搞變通甚至不執(zhí)行；有些很好的制度，在實(shí)際工作中沒有得到很好地堅(jiān)持而流于形式。

5、宣傳教育不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。很多地方搞宣傳教育，都是寫在紙上，掛在墻上，說在嘴里，卻沒有放在心上，未能達(dá)到警示教育的根本目的。目前，普遍采用的宣傳教育形式主要有標(biāo)語、警示欄、公示欄、會(huì)議、文件等。條件允許的地方，還通過電視、網(wǎng)絡(luò)或者安裝LED顯示屏的方式進(jìn)行全方位宣傳。從表面上看，形式在不斷豐富，內(nèi)容在不斷創(chuàng)新，但從深層次去看，其本質(zhì)卻沒有太大變化。腐敗問題從根源上講，就是無限延伸的權(quán)力沒有得到有效的制約，主觀上是私欲超越了公德，客觀上是制度的缺陷。宣傳教育的主要目的，就是要使廣大黨員干部自省、自警、自覺、自勵(lì)，樹立大公無私的理念，真正把權(quán)力用在維護(hù)公共利益上。然而，當(dāng)前的宣教模式大多流于形式。所謂的公示欄、展板，很多黨員干部連看都不會(huì)看。有些地方搞宣傳也多是照本宣科，搬來搬去，作為一種固定化的程序在執(zhí)行而已，其初衷往往被人們所忽略，效果也就不言而喻。

二、有效發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能作用的建議

1、加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)。一是控制紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)干部的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。一方面，在紀(jì)檢監(jiān)察干部的選拔上注重基層工作經(jīng)驗(yàn)，選擇基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富的黨員干部，以提高紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。另一方面，在干部隊(duì)伍構(gòu)成上，要充分考慮來源、專業(yè)、年齡、背景等因素。在來源上，當(dāng)?shù)馗刹亢屯獾馗刹吭诒壤洗笾赂髡家话?，甚至要稍微提高外地干部的比重；在專業(yè)上，法律、文秘等專業(yè)的人員比例應(yīng)該要高，對(duì)于從事過檢察、公安、法律咨詢等工作的人員優(yōu)先考慮；在年齡上，更加注重老中青適當(dāng)搭配，增強(qiáng)干部隊(duì)伍的延續(xù)性和整體性；在背景上，要盡量避免家庭在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊懥?，或者親屬是黨政機(jī)關(guān)干部的人員，以防止出現(xiàn)執(zhí)法中人情化現(xiàn)象過多。二是加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部的流轉(zhuǎn)。紀(jì)檢監(jiān)察工作具有特殊性，很多時(shí)候干部會(huì)因?yàn)楣ぷ鞯米锶?，因此，要加快流轉(zhuǎn)，工作3至5年時(shí)間就有必要對(duì)部分干部進(jìn)行換崗?？梢詢?nèi)部交流，也可以派出到其他單位，以避免在同一個(gè)崗位上過久，造成關(guān)系網(wǎng)過密或者得罪人過多，從而影響工作的開展。三是突出紀(jì)檢監(jiān)察干部的思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。紀(jì)檢監(jiān)察工作有其特殊性和獨(dú)立性，在選拔干部時(shí)無法保證所有的干部都能輕車熟路，加之當(dāng)前違紀(jì)違法行為日趨復(fù)雜化、隱蔽化、智能化，新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域案件和利用高新技術(shù)手段作案有所增加。紀(jì)檢監(jiān)察干部只有不斷更新觀念，掌握新知識(shí)，才能適應(yīng)反腐倡廉的新形勢(shì)新要求。四是提高紀(jì)檢監(jiān)察干部的待遇。作為監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員，首先自己要一身清白，兩袖清風(fēng)，自覺抵制腐敗。在一定程度上提高待遇，一方面可以增強(qiáng)干部的工作積極性；另一方面也能預(yù)防腐敗，促使干部的廉潔自律，保證紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的純潔性。

2、增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。一是建議形成類似于檢察院、法院等的上級(jí)機(jī)關(guān)直管模式，使本級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同本級(jí)黨委、政府保持相對(duì)的獨(dú)立性。在建立這種體制后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在處理違紀(jì)違規(guī)案件時(shí)，以文件形式告知本級(jí)黨委常委會(huì)組成人員；涉及重大案件，如主要領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違紀(jì)的情況，可提前同常委會(huì)組成人員交流意見，并及時(shí)向上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門匯報(bào)。二是提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位，主要從官職級(jí)別上提升一級(jí)。目前，各級(jí)紀(jì)委書記是本級(jí)黨委常委，但級(jí)別是副職，既受書記管轄，又受行政“一把手”管轄。部分地方還設(shè)置專職副書記，在常委排序上也在紀(jì)委書記前面，這對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有效發(fā)揮作用制約性很大。提高紀(jì)檢機(jī)關(guān)和干部的級(jí)別和權(quán)限。既保證了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性，又保證了本級(jí)黨委的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，更利于反腐倡廉各項(xiàng)工作的有效執(zhí)行。

3、進(jìn)一步健全制度機(jī)制。制度機(jī)制建設(shè)是預(yù)防懲治腐敗的治本之策，只有建立起覆蓋全面、相互融合、便于執(zhí)行的制度體系，才能更好地發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能作用，有效防治腐敗。針對(duì)目前制度建設(shè)上存在的問題，主要從以下幾個(gè)方面著手加以完善：一是對(duì)現(xiàn)有的制度規(guī)定進(jìn)行全面梳理，著眼于制度機(jī)制的整體性、系統(tǒng)性建設(shè)。抽調(diào)一部分熟諳法律法規(guī)方面知識(shí)的專業(yè)人士，對(duì)目前各地制定的規(guī)章制度進(jìn)行認(rèn)真清理，對(duì)于與國家法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章制度，要在合法的范圍內(nèi)加以修正；對(duì)于相互制約的規(guī)章制度要及時(shí)融合；對(duì)于沒有可行性的制度規(guī)定要迅速清除。這樣，逐步形成一套各地都能執(zhí)行的基本制度規(guī)定，增強(qiáng)制度的系統(tǒng)性，充分發(fā)揮制度的相互補(bǔ)充作用，提高制度的整體合力。二是在制度建設(shè)上，要把握關(guān)鍵點(diǎn)。制度能否實(shí)現(xiàn)防治腐敗的功能，不在于制度數(shù)量的多寡而在于制度質(zhì)量的高低。制度建設(shè)只有抓住腐敗問題的關(guān)鍵所在，才能直擊腐敗要害。筆者認(rèn)為，制度建設(shè)可從黨內(nèi)權(quán)力適當(dāng)分解制衡制度、權(quán)力公開運(yùn)行制度、廉政責(zé)任連帶制度等三個(gè)主要方面入手，強(qiáng)化針對(duì)性。三是增強(qiáng)制度的執(zhí)行力。制度建立后，能否有效地發(fā)揮作用，關(guān)鍵在落實(shí)。好的制度得到有效落實(shí)，就能有效發(fā)揮其積極作用；如果得不到落實(shí)，終將成為擺設(shè)，沒有任何實(shí)際意義。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要在狠抓制度執(zhí)行力上下功夫，下力氣，確保制度的監(jiān)管制約作用得到有效發(fā)揮。

4、重大案件和事項(xiàng)檢查全面推行異地監(jiān)察、異地辦案工作模式。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展各項(xiàng)工作，需要當(dāng)?shù)馗骷?jí)機(jī)關(guān)部門的相互協(xié)作和大力支持。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)干部在本地生活工作，難免結(jié)交朋友，這些“人之常情”會(huì)不同程度的影響監(jiān)督執(zhí)法的公正性。大力推行異地執(zhí)法檢查、異地辦案機(jī)制，則可有效防止出現(xiàn)過分講究“人情”的問題。當(dāng)然，考慮成本問題，可以采取一般性事務(wù)的檢查由本地紀(jì)委執(zhí)行，但涉及重大事項(xiàng)的檢查，如國土、城建、環(huán)境保護(hù)、重大資金項(xiàng)目檢查或發(fā)生嚴(yán)重違法違紀(jì)以及造成嚴(yán)重社會(huì)不良影響的案件，則嚴(yán)格執(zhí)行異地作業(yè)，這樣將有效增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能作用。

5、創(chuàng)新宣傳教育手段和方法。除了通過傳統(tǒng)形式進(jìn)行思想政治教育和法制教育外，一是對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行嚴(yán)格的廉政知識(shí)和法律知識(shí)考試。目前，有些地方在實(shí)施這項(xiàng)舉措，但收效甚微，原因在于重視程度不夠，“雷聲大雨點(diǎn)小”，多數(shù)流于形式，走走過場(chǎng)。有些地方考試還沒有開始，答案都已經(jīng)流傳出去；還有些地方，只是以文件形式把考題下發(fā)出去，規(guī)定時(shí)限一到，就把答題卡收回來，不看答案也不記成績，這樣根本無法達(dá)到考核的目的。因此，需要嚴(yán)格執(zhí)行考試要求，逗硬獎(jiǎng)懲，將廉政考試結(jié)果作為干部提拔任用的硬指標(biāo)，這樣，才能增強(qiáng)干部學(xué)習(xí)廉政知識(shí)的積極性。二是對(duì)大案要案及典型案例要做到全民公開，既能讓群眾了解我們反腐的決心，又能通過反面案例達(dá)到警示教育的效果。三是在全民中深入開展反腐倡廉教育，提高全民的政治素質(zhì)，樹立積極守法意識(shí)，讓群眾能積極參與進(jìn)來，主動(dòng)監(jiān)督身邊的黨員干部。同時(shí)，也能使將來可能成為官員的公民們，在為官之前就動(dòng)機(jī)純潔。四是在實(shí)施反腐倡廉教育的過程中，要充分把握教育對(duì)象差別，分類施教，以提高教育的針對(duì)性。

總之，腐敗的根源主要是權(quán)力的運(yùn)行得不到有效監(jiān)督。幾千年來，中國的行政運(yùn)作歷來就是通過權(quán)力來制約權(quán)力，助長了官僚主義的迅速滋生蔓延，強(qiáng)化了官本位的意識(shí)，腐敗現(xiàn)象也隨之萌生。封建流毒的持續(xù)，使干部、群眾對(duì)貪腐現(xiàn)象既痛恨又間接的予以接受，直到新中國成立以后，相關(guān)制度才逐步建立。但畢竟時(shí)間短，制度不健全，傳統(tǒng)觀念依然嚴(yán)重影響著目前的權(quán)力運(yùn)行體系。另外，當(dāng)前的體制下，黨員干部既是制度的建立者，又是執(zhí)行者，更是受控對(duì)象，致使制度制定之初就為腐敗留了或多或少的生存空間。充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)治理腐敗的職能作用，從根本上講，還必須改革現(xiàn)行體制，不斷增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，盡量消除阻遏紀(jì)檢監(jiān)察工作有效開展的內(nèi)外因素。

①江玉橋：《構(gòu)建新時(shí)期腐敗預(yù)防機(jī)制的思考》，《中國黨政干部論壇》，2010年第1期。

②施建華：《關(guān)于防治腐敗中增強(qiáng)制度規(guī)范化和執(zhí)行力的研究》，中國科技大學(xué)碩士論文庫。

D630.9

A

1671-2994（2011）06-0148-03

2011-09-02

劉保華（1986- ），男，河南商城人，西南科技大學(xué)政治學(xué)院馬克思主義中國化研究專業(yè)碩士研究生、中共江油市紀(jì)委監(jiān)察局黨風(fēng)室科員。研究方向：政治學(xué)。

責(zé)任編輯：劉建文