朱元華

（蘇州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

行政信息公開對弱者權(quán)益的保護

朱元華

（蘇州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

本文結(jié)合行政信息公開制度，揭示其對弱者權(quán)益保護的重要作用。聯(lián)系弱者權(quán)益保護現(xiàn)狀，指出行政信息公開制度對弱者權(quán)益保護的不足與缺陷，提出改進意見，以加強對弱者權(quán)益的保護，實現(xiàn)社會公平。

行政信息公開；弱者；保護；問題；措施

當(dāng)今世界已經(jīng)進入信息時代，信息正在取代農(nóng)業(yè)時代的土地和工業(yè)時代的資本，成為當(dāng)今時代最重要的資源。在信息社會，誰掌握和控制了最有價值的信息資源，誰就掌握了生存和發(fā)展的主動權(quán)；誰失去了信息優(yōu)勢，也就失去了巨大的競爭優(yōu)勢——正如培根所言：“知識就是力量”。很多弱者地位的形成，多是由于信息資源的匱乏，導(dǎo)致競爭優(yōu)勢的缺失。而且弱者地位一旦形成，在信息資源的占有上將會是積貧難返，惡性循環(huán)?？墒?，誰又是信息資源的最強大的控制者呢？是政府。政府信息涉及立法、行政、司法諸領(lǐng)域，覆蓋社會政治、經(jīng)濟、軍事、科技、文化各方面，不同程度的影響著公民的生活和自我發(fā)展，影響著企事業(yè)單位等各類社會組織的利益。因此，政府信息公開制度在對弱者權(quán)益的保護與實現(xiàn)平等上具有重要和特殊的作用與意義。

一、行政信息公開對于弱者權(quán)益保護的重要作用

弱者權(quán)益的保護不僅需要實體上物質(zhì)的幫助，更需要有程序上的保障，程序的不公平，實體上的物質(zhì)幫助會被架空，難以落實。只有保障程序上的公平，才能實現(xiàn)實質(zhì)的平等，實現(xiàn)對弱者權(quán)益的保護。一般來說，弱者信息渠道不暢，信息資源匱乏，社會參與度偏低，逐漸在被邊緣化，導(dǎo)致缺少話語權(quán)，權(quán)利分配的被動性。此種困境的解脫有賴于行政信息公開制度的實施與完善。因此，在行政程序中，行政信息公開制度對于弱者具有重要的作用和意義。

1、行政信息公開是知情權(quán)的重要制度保障，是弱者參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)保護和實現(xiàn)的前提。弱者之弱與信息之弱具有密切的關(guān)系，信息之弱致使知情權(quán)無法保障，進而阻礙了弱者的參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護和實現(xiàn)。弱者信息資源占有的弱勢，一方面是受自身經(jīng)濟條件或知識條件的限制，不能夠投入太多的資金和精力用于信息的獲取；另一方面是由于行政信息公開制度不夠完善,信息不夠透明、公開,使得弱勢群體難以獲得行政公共信息信息。但是，如果弱者的知情權(quán)得不到保障，那將致使弱者參與競爭的能力弱,融入社會的本領(lǐng)差，難以對政府的決策形成有力的影響。而政府的決策往往是對公共利益的再分配，弱者參與的缺失致使弱者利益得不到政策的惠顧，甚至既得利益也會流失。此種情形一旦形成，必將是一種惡性的循環(huán)，弱者很難再擺脫弱勢困境。因為社會的健康發(fā)展離不開弱者的積極參與和對弱者的關(guān)懷與保護，而對弱者的關(guān)懷與保護首先要在機會上實現(xiàn)平等，讓弱者充分享有知情權(quán)，進而參與到社會管理中，爭取自己的利益，發(fā)出自己的聲音。在社會生活中，與弱者利益最相關(guān)的是行政公共信息，將政府的信息客觀、公正以及盡可能充分地向弱者公開，才能喚起廣大弱者參與政治的熱情。同時，這樣也能提高行政決策的權(quán)威和穩(wěn)定性,提高行政行為的可接受性。行政公開意味著弱者可以更多地參與行政活動過程，在涉及切身利益之時，弱者通過相應(yīng)的行政程序直接參與行政活動。行政公開制度對于弱者來說，最重要的特色也就在于向弱者提供廣泛參與行政活動的機會和權(quán)利，弱者可以了解政府決策的趨向以及具體行政行為的結(jié)果，從而實現(xiàn)弱者權(quán)益的最大化。

2、行政信息公開有利于弱者有力的監(jiān)督政府，防止政府腐敗,隨意處分并侵害弱者權(quán)益。腐敗對弱者權(quán)益的侵害尤為嚴(yán)重，往往也是對弱者根本利益的侵害。例如，在農(nóng)村的土地征收中，一旦出現(xiàn)腐敗，將是對失地農(nóng)民生存權(quán)的嚴(yán)重侵害。從這一方面來說，只要行政信息公開，弱者就是政府最有力的監(jiān)督者。多年以來，諸如政府行政用度、項目審批狀況等等往往秘而不宣，各種與民生有關(guān)的統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)也決不輕易示人，原因就在于這些公共信息與部門利益、官員政績緊緊掛鉤，甚至成為權(quán)力尋租的籌碼。信息不公開造成信息壟斷,結(jié)果便是尋租、設(shè)租等腐敗現(xiàn)象?！耙磺袡?quán)力的所有者都容易濫用權(quán)力”。歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗已經(jīng)證明，一切腐敗現(xiàn)象和腐敗行為最大的特征在于其行為的秘密性，而現(xiàn)實中管理制度和管理行為的非公開性在一定程度上為腐敗者的秘密交易提供了可能的機會，給弱者權(quán)益帶來嚴(yán)重威脅。腐敗的存在，重要的原因是行政信息不公開，暗箱操作，缺少有力的監(jiān)督。而弱者權(quán)益的保護，必須遏制腐敗，而弱者對政府的監(jiān)督，離不開行政信息的公開。行政信息的公開制度是弱者監(jiān)督政府，保護自身權(quán)益的最有力的武器。可以說，遏制住腐敗，將會對弱者權(quán)益的保護起到舉足輕重的作用。因此，弱者權(quán)益的保護，離不開行政信息公開制度。

3、行政信息公開有利于弱者共享社會資源，促進弱者自身經(jīng)濟條件的改善。弱者當(dāng)中很大一部分是經(jīng)濟上的弱勢，而經(jīng)濟上的弱勢多是由于占有較少的社會資源，信息渠道閉塞，沒有信息資源可以利用，缺少競爭力，也就談不上把握機會。社會資源的缺乏，實質(zhì)上是弱者在公共利益分配中的弱勢，進一步造成權(quán)利的相對剝奪，拉大貧富差距。行政信息公開制度能夠為弱者提供信息資源，是弱者能夠有機會享有社會資源，利用信息，把握機會，擺脫貧困?？梢哉f，行政信息公開從弱者弱勢的源頭給予弱者幫助，提供經(jīng)濟機會，實現(xiàn)了機會上的平等與公平。

4、行政信息公開制度要對弱者的隱私權(quán)實施保護。行政信息公開制度，不僅涉及弱者知情權(quán)的保護，還涉及到弱者隱私權(quán)的保護。在行政信息公開中，當(dāng)行政機關(guān)對個人信息的搜集、利用和傳播，涉及到弱者隱私時，必須要對弱者的隱私權(quán)進行保護。人是為尊嚴(yán)而活著的，不論處于何種環(huán)境，靈魂都應(yīng)鐫刻著尊嚴(yán)。隨著行政權(quán)力向私人領(lǐng)域的全方位滲透，相當(dāng)數(shù)量屬于公民個人隱私的行政信息掌握在行政機關(guān)，成為行政信息的組成部分。在行政信息公開過程中，政府部門是隱私權(quán)的最大威脅。弱者本身已經(jīng)處于弱勢，如果在行政信息公開制度中弱者的隱私權(quán)再被侵害，弱者僅有的尊嚴(yán)也會蕩然無存，這無疑是對弱者身心最大的傷害?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第十四條第四款規(guī)定：行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。在國外行政信息公開立法中對隱私權(quán)都有相關(guān)的規(guī)定。

二、我國行政信息公開在對弱者保護方面存在的問題

目前，我國的政府信息公開制度已經(jīng)初步建立起來，全國各地有關(guān)政府信息公開的規(guī)定紛紛出臺，還引入政府采購、政務(wù)公開、政府發(fā)言人、政府上網(wǎng)工程等制度。這些制度有力地推動了我國政府信息公開法制的發(fā)展，同時也加強了對弱者相關(guān)權(quán)益的保護程度。但是，我國的信息公開工作在對弱者保護中依然存在不少問題。

1、政府的動力不足，對弱者所需信息的內(nèi)容公開不足。我國的政府信息公開主要是政府由上而下推動產(chǎn)生的。由于在實際落實上下級政府缺乏真正的動力，使其在某種程度上演變成一種轟轟烈烈的“運動”口號或淪為表面文章。下級政府為了應(yīng)付上級檢查，搞各種形式的“假公開”；在有些地方，信息公開成為政府宣傳官員“政績”、政府形象的工具，一旦出現(xiàn)重大事故或公共危機，就盡量封鎖消息或者輕描淡寫、掩蓋實情。例如，在“政府上網(wǎng)工程”中，許多政府網(wǎng)站信息簡單、陳舊，更新不及時，甚至從未更新;還有的政府網(wǎng)站的網(wǎng)頁，只有標(biāo)題，沒有內(nèi)容，出現(xiàn)政府網(wǎng)站“空洞化”或“空殼化”。政府機構(gòu)仍然保持著“保密”的本能，弱者想要獲取政府機構(gòu)的信息難乎其難。例1：在征地程序中，我國《土地管理法》第四十八條規(guī)定:“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！闭鞯匾泄娉绦颍窗l(fā)布征地方案公告、補償方案公告等，讓農(nóng)民及時了解征地的有關(guān)信息，并聽取農(nóng)民的意見。實際上，許多地方政府在征地過程中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行這一制度，存在著暗箱操作的現(xiàn)象。在缺失監(jiān)督的情況下，濫用征地權(quán)，侵害失地農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)民得不到有關(guān)信息，完全處于被動和不平等的地位，沒有表達自己利益要求的渠道和機會。例2：在對弱者分配保障性住房的過程中，由于保障性住房申請、分配等過程的不公開或者不完全公開，使弱者不能獲得有效信息，無法積極爭取自身利益，更談不上對政府的監(jiān)督。于是，就出現(xiàn)了很多不符合條件的人獲得保障性住房，而弱者卻無房可住，導(dǎo)致弱者抱怨社會不公。

2、在弱者權(quán)益的保護上，行政信息公開的方式存在不足。我國《政府信息公開條例》第15條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。其中，政府網(wǎng)站以信息容量巨大、信息載體豐富、信息更新及時、使用成本低廉、整理存儲方便、輻射范圍廣闊等眾多優(yōu)勢，被定位為政府信息公開的“第一平臺”。但是，弱者多處于落后地區(qū)，加上弱者自身經(jīng)濟貧困，在信息硬件設(shè)施上投入不足，難以獲得有效且充足的行政信息?！墩畔⒐_條例》第16條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)在檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。但在實際生活中，各級政府對檔案館和公共圖書館的開辟和建設(shè)盡管有所投入，但結(jié)果并不盡如人意。公共圖書館之所以能夠被公開條例確定為另一法定公開場所，其優(yōu)勢無非在用戶眾多、信息化程度高、文獻深加工能力強等方面，此前部分發(fā)達地區(qū)將圖書館辟為政府信息公開場所的實踐也確實取得了成功。不可否認(rèn)的是，公共圖書館的上述優(yōu)勢，只在少數(shù)大城市存在。對于廣大普通地區(qū)而言，圖書館公眾認(rèn)知度低、軟硬條件匱乏，甚至很多地方?jīng)]有圖書館?！墩畔⒐_條例》第五條規(guī)定，行政機關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則。因此，在行政信息公開的公開方式上，要多考慮弱者自身條件的限制，針對弱者的特點完善公開方式，以充分保障弱者的知情權(quán)。

3、對弱者隱私權(quán)的保護不足。《政府信息公開條例》第十四條第四款規(guī)定：“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！毙姓畔⒐_必須處理好知情權(quán)與隱私權(quán)的矛盾關(guān)系，這是政府信息公開中的一大難題。要解決這一難題，首先要明確“隱私”的范圍，但是，目前我國行政信息公開制度中的隱私權(quán)保護，哪些屬于隱私內(nèi)容的政府信息并不明確，基本上還是依靠政府部門自律，同時，行政機關(guān)還缺乏統(tǒng)一的可操作的自律規(guī)范，很多應(yīng)當(dāng)經(jīng)權(quán)利人同意才能公開的行政信息，行政機關(guān)并沒有征求權(quán)利人的同意，因而不可避免的導(dǎo)致大量的個人信息被不當(dāng)?shù)厥占?、儲存和公開，甚至被非法利用，給弱者隱私權(quán)造成了極大的損害。

三、完善我國行政信息公開制度，保護弱者權(quán)益的措施

1、提高行政信息公開立法的層次，加強對弱者的保護力度?！墩畔⒐_條例》只是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，不具有法律的地位，位階低，強制力弱。隨著《政府信息公開條例》的實施與完善，全國人大應(yīng)制定行政信息公開法，完善行政信息公開的立法體系，提高政信息公開立法的法律效力。

2、轉(zhuǎn)變政府理念，提高政府的信息服務(wù)意識。要想加強政府信息公開工作，就必須轉(zhuǎn)變政府信息公開的理念，徹底改變以往政府對待信息公開的態(tài)度，放棄權(quán)力本位思想，轉(zhuǎn)到公民本位、服務(wù)本位上來。在涉及到弱者權(quán)益時，行政信息公開不是行政機關(guān)對弱者的恩賜，而是行政機關(guān)必須履行的義務(wù)。隨著服務(wù)型政府理念的提出，政府要加強服務(wù)意識，特別是對弱者的服務(wù)意識，方便弱者獲取行政信息。

3、加強對弱者隱私權(quán)的保護。在行政信息公開中，要加強對弱者隱私權(quán)的保護，完善立法，明確隱私的范圍和標(biāo)注，為弱者的隱私保護提供法律依據(jù)，促進個人信息的合理利用。需要征求權(quán)利人同意的信息必須征得同意后才能公開，可以運用比例原則，權(quán)衡利益，必要時可以進行聽證，實現(xiàn)弱者隱私與公共利益的平衡。

4、加強對弱者的行政與司法救濟。沒有救濟就沒有權(quán)利。綜觀發(fā)達國家信息公開法治化的歷程，有效的司法救濟機制往往都是信息公開改革中極為重要的環(huán)節(jié)。隨著我國行政公開立法的完善和實踐的深入發(fā)展，在行政信息公開制度中，應(yīng)加強對弱者的行政救濟和司法救濟。在行政救濟方面，強化與規(guī)范行政復(fù)議制度。在司法救濟方面，應(yīng)擴大行政信息公開案件的受案范圍。受案范圍的擴大，將使行政機關(guān)受到有力的監(jiān)督，全面保障弱者的權(quán)益。

5、針對弱者的自身特點，豐富行政信息公開的方式。目前，我國正在實施第五個五年普法規(guī)劃，普法的內(nèi)容是行政法規(guī)或部門規(guī)章，這也可以看作是行政信息公開的一種方式。普法一般包括普法教育、送法下鄉(xiāng)、普法宣傳等形式，對弱者獲取行政法規(guī)信息很有幫助。這種形式對其他行政信息公開也很有借鑒意義。對于目前針對弱者的信息公開應(yīng)是政府主導(dǎo)，要做到了全方位、多層次、廣覆蓋，豐富行政信息公開的方式。

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1671-2994（2011）06-0159-03

2011-10-15

朱元華（1987- ），男，山東臨沂人，蘇州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

責(zé)任編輯：劉建文