試論全民普法保障措施的問題與對策

鄒 星鐘 晟

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330003）

試論全民普法保障措施的問題與對策

鄒 星1鐘 晟1

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330003）

法制宣傳教育是提高全民法律素質(zhì)、推進依法治國基本方略、建設(shè)社會主義法治國家的一項基礎(chǔ)性工作。當前，普法依法治理工作進入到第六個“五年規(guī)劃”，分析全民普法保障措施的現(xiàn)狀，并提出有效的對策，是十分必要的。“六五”普法的順利開展，必將為推進法治進程、構(gòu)建和諧社會，促進政治、經(jīng)濟、社會各項事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展提供保障。

全民普法；保障措施；問題與對策

全民普法已經(jīng)走過二十多年的歷程。二十多年來，法制宣傳教育作為民主法制建設(shè)中的思想基礎(chǔ)工作，為推動依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進程，發(fā)揮了巨大的作用。2011年，“六五”普法將正式啟動，依法治國總體要求將越來越高、社會各界的期望將越來越強、法治宣傳教育拓展的空間和舞臺將越來越大。

一、全民普法保障措施中存在的問題

眾所周知，在構(gòu)建和諧社會的進程中，加強法制宣傳教育，提高公民的法律素質(zhì)和全社會的法制化管理水平，切實推進依法治國方略，把和諧的社會關(guān)系牢固地建立在民主法治之上，是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。深入開展法制宣傳教育是增強人們法律意識和法制觀念的重要途徑，是構(gòu)建和諧社會，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，保證法律的有效實施是構(gòu)建和諧社會的重要保障。盡管法制宣傳如此重要，但是縱觀二十多年的普法進程，對于法制宣傳的保障措施還有許多不到位的地方：

第一，普法依法治理無法可依，沒有相應的法律保障。我國已將“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”這一基本治國方略寫入憲法，對法制的重視程度可見一斑，但目前還沒有一部全國性的法律對普法進行規(guī)范。有的地方有條例，但僅限于對法制宣傳教育工作進行規(guī)范，依法治理工作則很少涉及，致使法制建設(shè)工作長期處于無法可依，甚至出現(xiàn)用傳統(tǒng)行政手段抓法制建設(shè)的現(xiàn)象。

第二，普法組織領(lǐng)導機制不夠完善。法制宣傳教育是一項全民性工作，涉及面廣，因此建立一個具有指揮全局的權(quán)威性的領(lǐng)導機制，是實現(xiàn)普法目標向更高層次邁進的關(guān)鍵所在。前些年，通過各級普法機構(gòu)的努力，基本保證了普法工作的順利進行。但是，隨著普法依法治理工作的深入，工作機構(gòu)不協(xié)調(diào)、不適應的問題更為突出。有些單位的領(lǐng)導強調(diào)工作忙，沒有把普法學習列入年度學習計劃，或列入計劃流于形式、沒有組織安排學習，大大影響了普法工作的實效。

第三，普法相關(guān)制度還不夠健全，雖然近些年在考核制度、評比獎勵制度方面有所規(guī)范，但在普法工作的責任明晰、學法時間的經(jīng)常固定、制約監(jiān)督制度等多方面都存在不足甚至缺失。在現(xiàn)實的普法工作中，普法宣傳工作由于缺乏制度上的保障，很大程度上受到主管領(lǐng)導認識上的影響，普法工作隨意性大，持續(xù)性差，具體工作人員的工作難度加大，整個普法工作也就很難更上一個層次。

第四，普法缺乏有效的績效評估保障機制。從長期的普法效果來看，對普法的科學評價不夠，缺乏一套實施科學評估的標準與體系；在基層，普法工作說起來重要，做起來次要，想起來做一做，忙起來放一放，導致普法工作干多少無要求，工作質(zhì)量無標準，干與不干都一樣，直接影響了普法工作的深入推進；對普法效果關(guān)注不夠，工作開展重過程、輕結(jié)果，普法效果不很理想。

第五，普法宣傳的“人、財、物”保障不夠完善。隨著經(jīng)濟發(fā)展，社會變遷速度加快，基層情況千變?nèi)f化，在普法經(jīng)費數(shù)額不足、不能到位、不能?？顚Ｓ玫那闆r下，現(xiàn)有的普法經(jīng)費已經(jīng)很難保障普法工作高質(zhì)量開展，這也在一定程度上限制和影響了普法對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的作用。在許多地方普法人員不足，縣區(qū)一級的普法人員僅一兩名，街鎮(zhèn)一級的司法所有的根本沒有成立，即使有成立基本也沒有專門從事普法工作的人員，而再到更基層的村居委會，一般都沒有普法宣傳工作的專職人員，他們往往不是專司一職，而是身兼數(shù)職，對于普法工作是有心無力。

第六，對普法隊伍建設(shè)重視不夠。普法隊伍建設(shè)是普法依法治理工作能否順利進行的根本保障。雖然多年來，我們一直十分重視普法隊伍建設(shè)，但是就目前情況來看，普法隊伍仍是一個薄弱環(huán)節(jié)。雖然我們加大了普法專職人員保障力度，但在基層單位普法工作者多數(shù)仍是兼職人員，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普法工作主要由基層司法所或綜治辦承擔著，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所只有一至二個兼職司法助理員，司法所的人員一年中還有很大一部分時間配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，且兼職人員都經(jīng)常變動，僅靠一兩名司法助理員在有限的時間內(nèi)開展普法工作是遠遠不夠的，工作開展的連續(xù)性差，普法效果很不理想，根本不能滿足日常普法工作需要。

第七，普法只注重規(guī)劃和計劃的制定，對普法工作缺乏嚴格的監(jiān)督、考核和驗收機制，客觀上造成了“名義上人人都管都抓，實際上人人都不管、都不真抓”的局面。

二、建立完善的普法保障機制

在新形勢下，能否繼續(xù)深化普法依法治理工作，進一步提高全民法律意識和法律素質(zhì)，提高全社會法治化進程，實現(xiàn)依法治國方略。很大程度上取決于是否有一系列適應社會形勢需要的普法規(guī)劃，我們認為，可從以下幾個方面建立普法保障機制：

一是要完善法律保障機制。法制宣傳工作的本身也必須以法律來保障。要突破普法工作在當前面臨的困惑和難題也只能依法普法。首先要健全法律、法規(guī)體系，以法律的形式確定其組織、機構(gòu)、職能、責任、義務(wù)等，以確定普法依法治理工作的權(quán)威地位。通過立法來規(guī)范普法依法治理工作的各種行為，以保障全國“六五”普法教育規(guī)劃的順利實施。建議全國性的立法早日提到議事日程，盡可能在“六五”普法的前期能夠?qū)崿F(xiàn)全國性立法。在國家立法還未成熟或還未出臺時，地方國家權(quán)力機關(guān)可先行制定地方性法規(guī)。其次，還要進一步健全完善普法依法治理工作責任制度，考試考核制度，監(jiān)督制度，評比獎勵制度，并用法律法規(guī)加以確定，以規(guī)范和約束依法治理工作，進一步強化法律保障機制。

二是要強化組織領(lǐng)導保障機制。普法工作要深入扎實推進，組織領(lǐng)導是關(guān)鍵?！傲濉逼辗ㄒ婪ㄖ卫砉ぷ饕〉猛黄菩赃M展，必須形成更加科學的、統(tǒng)一的、強有力的組織領(lǐng)導運行機制。可借鑒一些省制定普法宣傳教育地方性法規(guī)的做法，對普法依法治理工作領(lǐng)導小組及其辦事機構(gòu)的名稱、編制、經(jīng)費、人員、職責、職權(quán)等作出統(tǒng)一規(guī)范，名稱可定為“全民普法依法治理工作領(lǐng)導小組和普法依法治理工作領(lǐng)導小組辦公室”，各級普法依法治理工作領(lǐng)導小組辦公室可與本級司法行政部門合署辦公，但應作為常設(shè)機構(gòu)設(shè)置，單獨列編。各單位主要領(lǐng)導為普法依法治理工作首要負責人，分管領(lǐng)導為直接責任人，通過層級簽訂普法依法治理工作責任狀，把工作落到實處。對普法依法治理工作不力，導致發(fā)生重大責任事故和嚴重不良影響的單位，要追究單位主要領(lǐng)導的責任。

三是要強化考核評估保障機制。在制定普法規(guī)劃的同時，自上而下、分級分類、層層制定涵蓋全社會的普法監(jiān)督、考核、驗收機制。不求大而空，惟求實而精，在利于操作、便于考核上下功夫；每個層面和行業(yè)，必須統(tǒng)一標準，用一把尺子來衡量；尤其注重階段的跟蹤考核和年終的考評驗收，年終和五年評估驗收應由上級執(zhí)行。另外，各級普法專門機關(guān)和部門，要不定期的經(jīng)常進行隨機檢查，并把隨機檢查情況作為考評的重要依據(jù)?！傲濉逼辗ㄒ?guī)劃還應該在具體考核上下功夫，建立一套長效的普法績效考核評估機制，首先是明確目標，制定工作標準，定期檢查驗收，公開評比結(jié)果，對各部門，各單位的考核由“專項目標”考核提升為“重點目標”考核，加大考核力度。其次是建立領(lǐng)導干部法律知識水平和依法辦事能力考試考核、領(lǐng)導干部法律素質(zhì)考察及領(lǐng)導干部法律知識任職資格考核等制度。以督促各單位及其主要領(lǐng)導認真履行職責，重視抓好普法依法治理工作，使普法依法治理工作始終充滿生機和活力。具體內(nèi)容可包括組織領(lǐng)導、重點對象、形式載體、工作保障、工作內(nèi)容、工作成效等方面，評估體系通過制度建設(shè)、工作內(nèi)容、工作實效、指標設(shè)定、分值比重等方面的布局，做到普法績效評估操作可行，布局合理，提高普法工作的執(zhí)行力。

四是要完善激勵保障機制。要調(diào)動起普法工作人員的工作積極性。在激勵方式上，要堅持精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合，將表彰普法先進與個人利益掛鉤，除了授予相應的榮譽稱號外，還要使表彰在年終獎勵上以物質(zhì)的方式體現(xiàn)，甚至我們可以建議全國普法辦、司法部與人事部溝通，把普法先進個人納入人事系統(tǒng)的表彰范圍。以增強表彰的權(quán)威性和效果；在表彰時間上，要加大力度，要改變五年表彰一次的慣例，因為五年一次表彰時間間隔太長，該表彰的可能離開了原崗，激勵作用不能立竿見影；在激勵對象上，要擴大激勵對象，既要在全國“六五”普法教育規(guī)劃中明確，各級黨政組織要把普法依法治理工作納入三個文明建設(shè)的各種獎項中去，廣泛表彰從事普法教育工作的先進典型及秉公辦事、依法經(jīng)營、依法行政、公正司法的先進集體和先進人物，又要對廣大人民群眾中學法、知法、守法的先進個人進行獎勵，對敢于運用法律知識進行揭露行政執(zhí)法人員、司法機關(guān)人員的有關(guān)違法行為，也要予以獎勵，以弘揚正氣，創(chuàng)造良好法治氛圍，對一些弱勢群體敢于運用法律知識進行維護合法權(quán)益的也要予以褒揚，以促進公平與正義，創(chuàng)建良好的和諧社會。

五是要強化監(jiān)督保障機制。檢查監(jiān)督是落實普法依法治理工作任務(wù)的一項重要措施。要建立健全包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、新聞監(jiān)督和群眾監(jiān)督等為主要內(nèi)容的監(jiān)督機制。同時，認真開展執(zhí)法檢查，對查處的違法問題，要嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)嚴肅處理，并提出整改意見，限期糾正，以保證普法任務(wù)的落實。特別是國家機關(guān)及其工作人員要依法行使國家權(quán)力，保障人民當家作主的權(quán)利得以實現(xiàn)。要通過建立執(zhí)法責任制，全面推進依法治理工作。

六是要強化隊伍建設(shè)保障機制。普法隊伍建設(shè)是普法依法治理工作能否順利進行的根本保障。但是，就目前隊伍建設(shè)狀況來看，仍是一個薄弱環(huán)節(jié)?！傲濉逼辗ㄆ陂g，一方面可通過單獨列編定編的形式，徹底解決普法人員不足、不專的問題。另一方面要加大法制新聞隊伍、法制文藝宣傳隊伍、法制宣講團隊伍、法律服務(wù)志愿宣傳隊伍、退休老干部法律宣傳隊伍“五支隊伍”的建設(shè)力度，充分發(fā)揮他們在法制宣傳教育中的中堅作用。同時加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提升隊伍的整體素質(zhì)，堅決清除那些違法違紀人員，促進執(zhí)法狀況的全面改善，以引導廣大人民群眾更好地學法、守法和依法辦事。各地方建立普法講師團、志愿者隊伍、法律顧問團、法制文藝宣傳隊等，由主要領(lǐng)導掛帥，一方面加強隊伍素質(zhì)建設(shè)，加大培訓、深入基層、擴大宣傳；另一方面主動介入地方政府，為其中心工作積極建言獻策，充分發(fā)揮他們在法制宣傳中的中堅作用。

七是要強化經(jīng)費投入保障機制。普法的順利開展離不開經(jīng)費的保障，要建立普法最低經(jīng)費保障機制，將普法經(jīng)費列入地方財政預算，并隨地方經(jīng)濟的發(fā)展而增加?！傲濉逼辗ㄆ陂g，可借鑒各地普法和一些地方黨委、政府關(guān)于加大普法經(jīng)費投入的做法，由司法行政、財政等部門研究出臺具體的保障辦法，明確提出建立普法依法治理最低經(jīng)費保障機制，將普法經(jīng)費列入財政預算，并隨著經(jīng)濟的發(fā)展適時增加。比如，蘇州市在“五五”普法規(guī)劃中就明確規(guī)定，把法制宣傳教育經(jīng)費列入本級財政預算，?？顚Ｓ茫?jīng)費標準按所轄地區(qū)人口（含流動人口）計算；蘇州市每人每年不低于0.25元，各市、區(qū)每人每年不低于0.80元；年度法制宣傳教育工作經(jīng)費要確保及時劃撥，足額到位，并隨著財政收入的增長而逐年提高。江西省南昌縣也對普法經(jīng)費和依法治縣經(jīng)費的保障進一步作了明確，規(guī)定經(jīng)費納入全縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，縣級每年按人均不少于0.2元，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、經(jīng)開區(qū)要安排專項經(jīng)費，每年按人均不少于0.5元的標準核定列入同級財政預算，各部門、各單位做到?？顚Ｓ?；規(guī)定實施期間，同級財政要保障普法依法治縣辦公室必要的車輛和宣傳設(shè)備的投入，切實保證普法依法治縣工作正常運轉(zhuǎn)。各級人大應加強對普法專項經(jīng)費的撥付和使用情況的監(jiān)督。

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1672－4445(2011)02－0045－03

2010-12-29

鄒星（1968-），江西豐城人，中共南昌市委黨校副教授，主要從事行政法研究；鐘晟（1974-），女，廣東興寧人，中共南昌市委黨校副教授，主要從事政治學與法學研究。

［責任編輯：李淑蘭］