祁桂華

關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的幾點思考

祁桂華

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，加快了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化步伐，提升了農(nóng)業(yè)科技水平，推動了土地規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中也暴露出一些問題，如認(rèn)識不統(tǒng)一，政策不完善；法律不完備，機制不健全；合同不科學(xué)，流轉(zhuǎn)不規(guī)范；政府越位普遍，農(nóng)民權(quán)益受侵等。規(guī)范農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須加快建立、健全集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的體制機制；有效發(fā)揮政府在集體土地流轉(zhuǎn)中的管理職能；將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入統(tǒng)一、有序、公開的市場管理軌道；做好集體土地產(chǎn)權(quán)管理工作；對流轉(zhuǎn)土地給予合理補償，保護(hù)農(nóng)民的切身利益。

規(guī)范；農(nóng)村集體土地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

土地作為一種生產(chǎn)要素,只有優(yōu)化配置、合理流動,才能提高使用效益,真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的價值。集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢,建立、完善和創(chuàng)新農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)機制,不僅是增加農(nóng)民收入、合理配置土地資源適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要,也是貫徹十七屆三中、五中全會精神、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。

一、農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的意義

一是加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實需要。不可否認(rèn),農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,在很大程度上調(diào)動了農(nóng)民種田的積極性,促進(jìn)了農(nóng)村土地的小規(guī)模經(jīng)營。但是,從實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)看,一家一戶種田,不僅阻礙了現(xiàn)代化生產(chǎn)方式的利用,而且具有很大的盲目性和被動性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實際土地使用權(quán)的再分配和優(yōu)化過程,它有利于使那些勞動力緊張的農(nóng)戶或從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶,在保留其承包權(quán)的前提下,將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去,讓種田大戶去專門集中經(jīng)營土地。集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后,農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體發(fā)生變化,集體土地主要向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作組織等集中,由他們按照市場原則組織生產(chǎn),使集體土地資源從低效益的糧棉油生產(chǎn)轉(zhuǎn)向高效益的名特優(yōu)產(chǎn)品生產(chǎn),對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了積極的促進(jìn)作用。

二是加快城鎮(zhèn)化步伐的有效途徑。從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個目標(biāo),降低農(nóng)業(yè)人口比例,加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,是我國農(nóng)業(yè)工作中的一個重點,土地承包經(jīng)營權(quán)作為我國農(nóng)民的一項重要的財產(chǎn)權(quán),如果限制其自由流轉(zhuǎn),則會將農(nóng)民束縛在土地上,即使有更好的出路,他們也會擔(dān)心對土地的處置問題。此外,還易導(dǎo)致土地拋荒的現(xiàn)象,只有將土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民實實在在的資本,允許其自由流轉(zhuǎn),使農(nóng)民更好地利用這一資本放心地進(jìn)城務(wù)工,在城鎮(zhèn)安家落戶,從而也有利于加快我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

三是提升農(nóng)業(yè)科技水平的重要舉措。集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),為科技興農(nóng)戰(zhàn)略的深入實施創(chuàng)造了條件,使一大批先進(jìn)、適用的農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新成果、新品種得以推廣應(yīng)用,走完了農(nóng)業(yè)科技推廣到田的“最后一公里”,使農(nóng)產(chǎn)品品牌優(yōu)勢進(jìn)一步凸顯,科技含量進(jìn)一步提升,知名度和市場競爭力也得到進(jìn)一步增強。同時,依托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品基地,各類專業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)步伐不斷加快,從而有效地提高了農(nóng)業(yè)科技水平。

四是促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的客觀需要。通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),建立起有償?shù)霓r(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,讓土地向一些有種田技術(shù)、經(jīng)營有方、愿意繼續(xù)擴大經(jīng)營規(guī)模的大戶集中,才能發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。集體土地流轉(zhuǎn)還滿足了有技術(shù)特長、有資金實力、有經(jīng)營能力的專業(yè)大戶、工商業(yè)主、經(jīng)營能人集約經(jīng)營集體土地的愿望。通過集體土地流轉(zhuǎn),使承包經(jīng)營權(quán)向大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)集聚,形成連片專業(yè)規(guī)模經(jīng)營,克服了小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限性,從而有序地引導(dǎo)農(nóng)戶與市場接軌,走向?qū)I(yè)化、商品化、現(xiàn)代化。同時,隨著“公司+合作社+基地+農(nóng)戶”等一系列行之有效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的推廣,各類農(nóng)業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會也如雨后春筍般的建立起來,農(nóng)業(yè)組織化程度也大大提高,推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)耕作方式從而提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力。

五是加速農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的必然要求。農(nóng)村中人地關(guān)系緊張在實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后凸顯出來,土地逐漸失去作為生產(chǎn)資料的功能,成為對農(nóng)民的“最后的保障”,由此產(chǎn)生了大量的剩余勞動力。如能建立起農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,讓農(nóng)民從市場上有償?shù)剞D(zhuǎn)讓土地使用權(quán),就能夠解放農(nóng)民,使那些無心從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民更好的利用這一資本放心地進(jìn)城務(wù)工,在城鎮(zhèn)安家落戶,從而加快我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此,集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),使農(nóng)村勞動力持續(xù)穩(wěn)定地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了可能,越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán),實現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移,拓寬了農(nóng)民增收渠道。集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使農(nóng)民獲得了一筆比較可觀的租金,農(nóng)民獲得了比自己經(jīng)營還要高的轉(zhuǎn)讓費。同時,集體土地流轉(zhuǎn)后,不少農(nóng)民轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人,使眾多農(nóng)民不出家門就找到了就業(yè)渠道,獲得了轉(zhuǎn)讓費和勞動工資的雙份收入。

六是有效激活土地要素新市場的重要途徑。農(nóng)民貧窮在一定意義上說是因為其缺乏必要可自由支配的生產(chǎn)資料。雖然我國實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)民擁有了土地使用權(quán),但農(nóng)民作為弱勢群體,對土地沒有完全的處置權(quán)和收益權(quán),使得土地不能作為生產(chǎn)要素進(jìn)行有序流動。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心通過健全全市、鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)有形市場,開展土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、資質(zhì)審查、價格評估、合同簽訂及鑒證、利益關(guān)系協(xié)調(diào),健全交易規(guī)則、開展糾紛仲裁,形成土地承包經(jīng)營權(quán)公平、公開、公正交易的市場環(huán)境,正好搭建了土地進(jìn)入市場交易的新平臺和直通橋,使土地由“死物品”變?yōu)椤盎钯Y本”,從而使土地資本流動起來并能夠升值。因此,土地流轉(zhuǎn)交易中心的成立標(biāo)志著我市土地要素新市場的形成,多種流轉(zhuǎn)形式可供農(nóng)民自由選擇,有利于提高農(nóng)民土地的要素價值,維護(hù)了農(nóng)民的根本利益。

二、農(nóng)村集體土地管理制度下土地流轉(zhuǎn)工作存在的主要問題

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)作為集體土地經(jīng)營制度的一種行之有效的實現(xiàn)形式,從整體上看發(fā)展方向是正確的,基本做法是符合法律法規(guī)及文件精神的。實踐同時證明它有效地提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益,促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展,是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)?；l(fā)展的必然趨勢。同時,作為一種新生事物,農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在實際運作中還存在以下幾個方面問題:

1.認(rèn)識不統(tǒng)一,政策不完善

實踐證明,認(rèn)識問題是目前制約農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的首要問題。一方面,農(nóng)民具有很強的戀地情結(jié)。由于長期以來形成的對土地的依附性,一些農(nóng)民想將集體土地的使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮,害怕徹底失去土地,當(dāng)其外出打工或無力經(jīng)營時,往往選擇私下協(xié)商代耕,臨時性轉(zhuǎn)包,甚至干脆撂荒,也不愿意放棄土地使用權(quán),讓其流轉(zhuǎn),相當(dāng)部分農(nóng)民把土地作為在其他行業(yè)混不下去時的一種退路。另一方面,有的部門對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性認(rèn)識不足,不支持,不引導(dǎo),任其發(fā)展;規(guī)范工作缺乏主動性、超前性,缺乏必要的行政引導(dǎo)。政策法規(guī)不健全、不完善、不配套,無章可循,導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)政策違規(guī)現(xiàn)象,制約著集體土地的流轉(zhuǎn)。

2.法律不完備,機制不健全

雖然農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象,但土地流轉(zhuǎn)無論有形還是無形市場都尚未形成,轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息聯(lián)系,阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更大的范圍和更高的層次上進(jìn)行。轉(zhuǎn)包費、轉(zhuǎn)讓費、租賃費缺乏科學(xué)依據(jù),大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場,流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。往往有轉(zhuǎn)出土地意向的農(nóng)戶找不到合適的買方,而需要土地的人又找不到中意的流轉(zhuǎn)戶,從而影響了土地的合理流動和優(yōu)化配置。盡管政策和法規(guī)賦予了農(nóng)業(yè)主管部門對農(nóng)村集體土地的管理職能,但職責(zé)并不明確,無法更好地行使監(jiān)督管理職責(zé)。同時,由于土地本身涉及到國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等眾多職能部門,而這些部門又各有各的法律和政策,使得土地流轉(zhuǎn)部門之間出現(xiàn)法律、政策相互制約、互相推諉在所難免。土地、荒山、水面、林地等的流轉(zhuǎn)包租,需要哪些部門審批,辦理何種手續(xù)才具有合法性、權(quán)威性,承包者和包租者都不清楚。機制不健全,管理不順,導(dǎo)致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中的自發(fā)性和強制性同時并存。由于工作不到位,指導(dǎo)乏力,致使部分鄉(xiāng)政府和村民集體經(jīng)濟(jì)組織對土地流轉(zhuǎn)聽之任之,放任自流,完全處于一種自發(fā)狀態(tài),流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶之間自發(fā)地進(jìn)行。與此相反,一些地方鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟(jì)組織,出于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),擴大生產(chǎn)規(guī)模而急于求成,不尊重農(nóng)民的意愿,隨意收回農(nóng)民的集體土地,進(jìn)行重新轉(zhuǎn)讓、出租或集體統(tǒng)一經(jīng)營,扮演了土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者角色,強制性推動了集體土地的流轉(zhuǎn)。

3.合同不科學(xué),流轉(zhuǎn)不規(guī)范

目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同不科學(xué)、不完善的現(xiàn)象相當(dāng)突出,合同內(nèi)容沒有統(tǒng)一和規(guī)范。據(jù)調(diào)查,農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)無約定或只有口頭約定合同的占到了60%以上,簽訂合同但并未經(jīng)合同管理機構(gòu)審查鑒證的占1/4,也就是說,沒有法律效率的無效合同幾乎占到土地流轉(zhuǎn)合同的近90%。此外還有一些地方的土地流轉(zhuǎn)合同業(yè)主與農(nóng)戶之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系都沒有明確的規(guī)定,也無違約責(zé)任和保障條款,沒有充分考慮今后市場變化的因素。有的合同沒有明確業(yè)主的生產(chǎn)共同費的負(fù)擔(dān)主體和業(yè)主所進(jìn)行的臨時建筑物將來復(fù)耕費用的負(fù)擔(dān)主體,有的合同甚至與現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策相違背。并且,大多數(shù)的合同在租金、生產(chǎn)性、公益性投入、基礎(chǔ)設(shè)施投入、國家稅費調(diào)整等重大問題上都缺乏長遠(yuǎn)考慮,留下了許多隱患。與之相關(guān)聯(lián),集體土地流轉(zhuǎn)行為也不規(guī)范。一方面是流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。不通過村社集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)便私自轉(zhuǎn)讓租賃土地者有之,不通過村民大會或村民代表大會討論通過便將集體的“四荒地”與機動地轉(zhuǎn)出去的村集體經(jīng)濟(jì)組織亦有之。另一方面是流轉(zhuǎn)的主體不規(guī)范。在一些地方,業(yè)主不是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等農(nóng)村土地經(jīng)營者、使用權(quán)擁有者簽訂協(xié)議,而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級某部門簽訂協(xié)議,與農(nóng)村土地集體所有制及相關(guān)的法律、政策相違背。

4.政府越位普遍,農(nóng)民權(quán)益受侵

農(nóng)民獲得了集體土地使用權(quán),擁有對集體土地自主經(jīng)營的權(quán)利及其相關(guān)利益。而現(xiàn)實是,由于一些外來企業(yè)不愿與農(nóng)民打交道,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急于招商引資,不經(jīng)農(nóng)戶同意擅自與業(yè)主簽訂土地包租、轉(zhuǎn)讓合同,并代企業(yè)先行墊付土地租金等費用;還有一些村社以集體的名義隨意終止承包合同,無償收回或強迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、出租承包地,從而使承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)無形中被基層政府剝奪了。同時,農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益也缺乏可靠保障。在農(nóng)村,土地具有社會保障和就業(yè)功能,一些外來業(yè)主開發(fā)、租賃農(nóng)民集體的土地,出于自身經(jīng)濟(jì)利益的預(yù)期,對農(nóng)戶和集體土地收益的補償絕大多數(shù)都采取一年一給付的辦法,由于農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險尤其是市場風(fēng)險很大,業(yè)主一旦經(jīng)營失利,多數(shù)情況下一推了之,更有甚者逃之夭夭,不履行合同義務(wù),從而使農(nóng)民的利益受到侵害。

5.社會保障缺乏,制約土地流轉(zhuǎn)

在農(nóng)村,土地具有社會保障和就業(yè)功能,而當(dāng)前農(nóng)村社會保障機制尚未形成,決定了農(nóng)民不能輕易離開土地,農(nóng)民把土地作為命根子來看待。認(rèn)為有了土地生活就有退路,即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田,心里踏實。在目前二元社會結(jié)構(gòu)下,農(nóng)民在城市打工,無論是多長時間,都很難取得城市戶口的,無法融入城市生活,城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此,農(nóng)民始終是惦戀土地,將來還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對土地私有化心存幻想,認(rèn)為承包期延長30年以后,到那時政策變了,土地就成為自己的了,而那時自己如果還沒有由農(nóng)民變成真正的市民,現(xiàn)在又不爭取承包地,等于斷了子孫財路,將來就后悔莫及。正因為將來的后顧之憂,相當(dāng)一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要,農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后,仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”,寧可粗放經(jīng)營,甚至不惜撂荒棄耕,也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

三、推進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對策建議

1.加快建立、健全集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體制機制

第一,建立科學(xué)的價格機制。將集體土地推入市場,當(dāng)務(wù)之急是要盡快細(xì)化各種權(quán)利,建立相應(yīng)的地價體系及地價評估體系。要實行公平地價制度,運用科學(xué)的方法確定與國有土地使用權(quán)價格相協(xié)調(diào)的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的基準(zhǔn)地價,由國土資源管理部門定期公布。在實施時可以委托具有地價評估資格的地價評估單位和評估師評估地價,并報請土地行政主管部門審定。筆者建議:集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及其轉(zhuǎn)讓價格,適用于保留集體所有權(quán)不變的集體土地內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價格;集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃及其租賃價格,適用于短期出租,以支付租金形式支付土地收益;集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押及其抵押價格,適用于以集體土地抵押融資時設(shè)定的價格;集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地及其補償標(biāo)準(zhǔn),適用于辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)手續(xù)時,對承包農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織的補償。

第二,建立健全法律法規(guī)約束機制。首先,修改現(xiàn)行關(guān)于土地流轉(zhuǎn)法律中的一些不合理條款。國家除大力宣傳和切實執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》,還要對《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》中存在的不適應(yīng)中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展要求的條款應(yīng)盡快進(jìn)行修訂,要把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其相關(guān)內(nèi)容納入其中。其次,針對土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),制定一些專門的法律、法規(guī)。比如可以盡早制定《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法》、《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記條例》以及《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理條例》等。再次,逐步完善和強化土地流轉(zhuǎn)的執(zhí)法監(jiān)督機制?？h級以上人民政府的農(nóng)村土地承包主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,要切實負(fù)擔(dān)起執(zhí)法主體的責(zé)任,加大監(jiān)管力度,真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。國土資源、勞動保障、法院等單位要積極支持和配合農(nóng)村土地承包主管部門搞好執(zhí)法管理工作,加強監(jiān)督檢查,對侵害農(nóng)民合法土地權(quán)益的行為要依法查處,切實維護(hù)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

第三,構(gòu)建良好的外部引導(dǎo)機制。加強對農(nóng)村土地的宏觀管理,建立健全土地向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的引導(dǎo)機制,嚴(yán)格控制農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,有效防止土地碎化,穩(wěn)定農(nóng)地數(shù)量,提高土地質(zhì)量,實現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。建議在各級土地管理部門內(nèi)部設(shè)立土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)并賦予相應(yīng)的管理職權(quán),對土地的用途、項目、面積、價格等進(jìn)行規(guī)范化管理,對土地流轉(zhuǎn)過程實行監(jiān)管,提高工作透明度,使農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理更趨優(yōu)化、更加有效、更為合理。

第四,建立市場中介組織,完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系。市場中介組織是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的橋梁和紐帶。土地流轉(zhuǎn)的市場化是土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢,而完善中介服務(wù)機構(gòu)是市場化的關(guān)鍵,也是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效途徑。沒有市場中介,就會使土地流轉(zhuǎn)的機會減少、成本增加、風(fēng)險加大。要建立一個開放、競爭、公平、有序、規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)市場,通過引入市場機制來合理確定土地等級、地價、地租,對位置好的土地可引入競價承包、招標(biāo)租賃等方式。依托鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織,建立從區(qū)到開發(fā)區(qū)到村的各級土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)。建立流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò),開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、價格評估、法律政策咨詢等中介服務(wù),為土地流轉(zhuǎn)搭建一個良好的平臺。

2.有效發(fā)揮政府在集體土地流轉(zhuǎn)中的管理職能

市場的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點,因此,在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,作為直接管理的政府部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用,切實履行其對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、管理與服務(wù)職責(zé)。一是政府要對土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控。完善產(chǎn)權(quán)登記制度,建立科學(xué)的集體土地資產(chǎn)評估體系,合理評價農(nóng)村土地價值,逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。二是要建立約束政府行為過度干預(yù)的機制。準(zhǔn)確定位政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色,監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡,而不是運用行政手段去調(diào)整土地資源,與民爭利。三是加強宣傳力度,增加農(nóng)民對有關(guān)法規(guī)和政策的了解,使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺。四是培育土地流轉(zhuǎn)市場的主體和客體。作為商品流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)是土地市場的客體,使用權(quán)進(jìn)入市場,讓市場機制調(diào)節(jié)土地的流轉(zhuǎn)與集中;要求土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移雙方的農(nóng)戶,是土地市場的主體,只有二者結(jié)合,才能形成土地市場。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行,農(nóng)戶可以根據(jù)有償轉(zhuǎn)讓、自愿成交的原則,在符合本身利益的前提下達(dá)成協(xié)議。五是為農(nóng)戶提供信息服務(wù)、中介協(xié)調(diào)服務(wù)和咨詢指導(dǎo)服務(wù),形成“政府培育市場,市場引導(dǎo)流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)促進(jìn)發(fā)展,發(fā)展保護(hù)民權(quán)”的土地流轉(zhuǎn)制度。

3.將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入統(tǒng)一、有序、公開的市場管理軌道

為了推進(jìn)集體土地的集約、高效利用,培育公正、公開、公平的有形市場,逐步實現(xiàn)以市場規(guī)則來配置集體土地資產(chǎn)的目標(biāo),必須將集體建設(shè)用地納入到統(tǒng)一的市場,充分利用國有土地市場運作的固有機制及信息渠道,真正實現(xiàn)兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場的管理。首先,要把好儲備關(guān)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理,通過工業(yè)園區(qū)等建設(shè),使存量建設(shè)用地達(dá)到一定保有量,以供應(yīng)市場的用地需求;也可通過土地置換、收購等方式儲備集體建設(shè)用地。其次,要把好供應(yīng)關(guān)。積極探索運用市場機制來促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有效途徑。在土地有形市場,要逐步建立和完善公告、公示等制度,嘗試引入招標(biāo)、拍賣等行之有效的供地方法。最后,要把好地價關(guān)。應(yīng)委托有資質(zhì)的土地專業(yè)評估機構(gòu)進(jìn)行評估。同時,應(yīng)合理核定土地增值額及應(yīng)上繳的增值稅、費。

4.做好集體土地產(chǎn)權(quán)管理工作

第一,理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。要理順土地產(chǎn)權(quán)與管理權(quán)之間的關(guān)系,一切土地產(chǎn)權(quán)的流通均應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)運行。同時要理順土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的關(guān)系,即所有權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、部分處置權(quán)的關(guān)系。

第二,加強土地登記。一切土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)都必須進(jìn)行土地登記,否則,土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利就無法得到保證。但如果在沒有辦理土地登記、領(lǐng)取土地權(quán)利證書前,土地權(quán)利人就已經(jīng)實際上取得了用地的權(quán)利,這就造成了土地登記工作在人們心目中可有可無的印象。因此,加強土地登記工作,不僅要強化法律宣傳、提高土地使用者的法律意識,而且要改革管理體制,并努力做好基礎(chǔ)工作,使土地登記成為惟一的合法使用土地的前提條件。

第三,抓緊土地管理的基礎(chǔ)工作。抓緊地籍管理和土地利用的規(guī)劃工作,對土地利用以及權(quán)屬的變動加以監(jiān)督,同時跟蹤土地數(shù)量和質(zhì)量的動態(tài)變化,為土地流轉(zhuǎn)提供準(zhǔn)確信息。

第四,建立健全合同管理制度。由國家統(tǒng)一制定和頒發(fā)土地流轉(zhuǎn)合同文本,納入合同法范疇,杜絕以往的“手寫合同”、“口頭合同”等不規(guī)范行為,并且在性質(zhì)、基本條款、程序等方面定型化,明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和違約連帶責(zé)任等,提高合同的規(guī)范性。

5.對流轉(zhuǎn)土地給予合理補償,保護(hù)農(nóng)民切身利益

土地是農(nóng)民賴以生存的重要物資條件,也是他的全部希望所在,一旦土地流轉(zhuǎn)出去,將影響他未來的生活。因此,不論土地流轉(zhuǎn)給了誰,都要確保補償?shù)轿?切實保護(hù)農(nóng)民的切身利益不受到侵害。對流轉(zhuǎn)給企業(yè)或業(yè)主的土地,政府應(yīng)督促合同兌現(xiàn),確保補償?shù)轿?對修建水利設(shè)施、村級公路等公益事業(yè)建設(shè)流轉(zhuǎn)的土地,實行政府補貼與農(nóng)民受益戶承擔(dān)相結(jié)合的辦法,給予被占地農(nóng)戶補償,用項目資金解決被占地農(nóng)民的補償,提高農(nóng)民參與公益事業(yè)建設(shè)的積極性,促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

健全農(nóng)村社會保障體系及農(nóng)業(yè)保險體系,解除農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的后顧之憂。加快農(nóng)村養(yǎng)老院和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè),采取鄉(xiāng)辦公助、村辦公助等方式,加強農(nóng)村養(yǎng)老院建設(shè)和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè),使失去土地的農(nóng)民老有所養(yǎng),病有所醫(yī)。建立農(nóng)業(yè)保險體系,降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險,使農(nóng)民承包土地有保障,消除農(nóng)民離土后的后顧之憂。

[1]趙利兵,王東杰.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題淺析[J].懷化學(xué)院學(xué)報,2008,(12).

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祁桂華，濟(jì)南市國土資源局經(jīng)濟(jì)師(郵政編碼250102)

F301.3

A

1672-6359(2011)03-0037-04

(責(zé)任編輯 張訊)