魏強

(山東廣播電視大學(xué)，山東 濟南 250014)

行政公開制度是指國家行政機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)或委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府行政信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。行政公開制度是政治活動公開化在行政程序上的體現(xiàn)，是公民參政權(quán)的延伸，行政公開制度有利于提高公民對行政機關(guān)的信任度，并使公民能夠監(jiān)督行政主體是否依法行政，從而能夠幫助政府有效克服官僚主義和腐敗行為，對于推進我國政府的體制改革乃至建設(shè)社會主義政治文明具有重大而深遠的意義。目前行政公開已成為世界各國建立陽光政府、法治政府的趨勢，建立以行政信息公開法為核心的政府行政公開法律制度是適應(yīng)世界發(fā)展趨勢的理性選擇和順應(yīng)民主政治發(fā)展的必然之路，也是將我國建設(shè)成為現(xiàn)代法治社會的基本要求。

一、行政公開是現(xiàn)代社會民主的重要標志

行政公開制度從根本上講是一個現(xiàn)代民主制度，它源于民主，服務(wù)于民主。關(guān)于現(xiàn)代民主的含義理論界雖然各有不同看法，但一般認為，現(xiàn)代民主是相對于傳統(tǒng)專制統(tǒng)治而言的，其本質(zhì)上是一種民主政治。民主就是人民當家主，是指公民通過平等而有效的選舉及其他參與方式，決定政治領(lǐng)導(dǎo)人和影響重大政治決策，以實現(xiàn)全體公民或大多數(shù)公民的利益，這是公民行使權(quán)力的基本方式。具體來講公民行使權(quán)力的方式有兩種:一是公民在普選的基礎(chǔ)上選舉代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為人民行使權(quán)力的機關(guān)。再由它產(chǎn)生各級人民政府，作為人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)具體行使國家權(quán)力;二是“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！保?］前者是間接地行使權(quán)力，后者是直接地行使權(quán)力。但無論在哪種方式下，公民權(quán)力的正確行使都是以政府行政信息公開和公民對國家事務(wù)、社會事務(wù)的知曉為前提的。因此，政府的職責，就是根據(jù)民意把其在行政管理活動中所產(chǎn)生、收集的信息對人民公開。

由此可見，“參與”是現(xiàn)代民主政治的核心，“參與”是公眾與政府溝通的橋梁，也是其行使自身權(quán)利的方式。公民在參與中行使憲法所賦予的基本權(quán)利、監(jiān)督權(quán)力機關(guān)和各類執(zhí)行機關(guān)的工作，既體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的民主原則，也有助于減少行政機關(guān)錯誤和越軌行為的發(fā)生。而要達到民主過程中的實質(zhì)性參與，就要求參與人具備足夠的信息，從而使其作為權(quán)益主體的參政“內(nèi)需”，否則，參與只會是一種形式上的走過場，參與并不能真正優(yōu)化行政。信息不足可能導(dǎo)向另一極端，正如美國憲法第一修正案的設(shè)計師詹姆斯·麥迪遜所論述的那樣:“公眾要想成為自己的主人，就必須用習得的知識中隱含的權(quán)力來武裝自己;政府如果不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂的面向公眾的政府，也就淪為一場滑稽劇或悲喜劇的序幕?！憋@然，信息的提供有賴于政府公開，公開是民主政治的前提和基礎(chǔ)。我國要建設(shè)新型的社會主義制度，更離不開它。只有行政充分公開，人民才有可能享受到最廣泛而真實的權(quán)利，體現(xiàn)人民當家作主的人民民主專政本質(zhì)。

二、行政公開是現(xiàn)代民主社會防止權(quán)力腐敗的基本制度

行政公開法制化能夠充分規(guī)范行政機關(guān)的行政行為，這已為實踐所充分證明，其可以最大限度地防止腐敗。伴隨著改革開放的深入，我國各領(lǐng)域出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象屢禁不止。據(jù)統(tǒng)計，我國近些年來查辦的違紀違法案件80%以上來自知情群眾舉報的線索。如果政府能夠真正做到行政公開，并使之制度化、規(guī)范化，把政府公權(quán)力的行使由個別人、少數(shù)人知情變?yōu)槎鄶?shù)人知情，就能規(guī)范行政行為，把腐敗案件的發(fā)生率降低到最低限度。［2］

防止腐敗是現(xiàn)代民主社會的重要政治課題，政府行政公開對遏止行政腐敗有重大現(xiàn)實意義，在這里我們有必要弄清腐敗的含義。腐敗又稱權(quán)力尋租，指掌權(quán)者利用自己手中的權(quán)力為自己謀取利益。任何權(quán)力都有濫用的傾向，遏止腐敗自然要求加強思想道德建設(shè)，提高掌權(quán)者的道德水準，但更為重要的是通過制定相關(guān)的法律制度防止行政權(quán)力的濫用，其中最為關(guān)鍵的就是政府行政公開制度化。首先，行政公開要求對政府信息不加隱蔽，這具有重大的“防腐”作用。政府信息是與行政行為有關(guān)的信息，或者是政府機關(guān)以職權(quán)獲取的信息，這些信息具有重要的公共資源屬性，如果被政府機關(guān)工作人員隱蔽，甚至被一些人私自濫用，就會滋生行政腐敗。行政公開制度要求政府信息應(yīng)公開，這就會大大減少腐敗的可能性。其次，政府行政公開需要政府主動公開或依申請公開，具有對外公布的行為過程，這種過程會進一步減少腐敗行為。政府行政公開一般都是與政府公共行政權(quán)力的運行有關(guān)，是行政權(quán)力運行過程或其結(jié)果的表現(xiàn)形式，沒有行政權(quán)力，就沒有我們所說的行政公共信息，所以，信息的產(chǎn)生離不開行政權(quán)力;同時，行政信息的公開同樣離不開行政權(quán)力，它是通過行政行為的運行程序體現(xiàn)出來的，不言而喻，公開的運行程序自然會減少腐敗行為。再次，政府行政公開增強了公眾對行政行為的參與程度以及對行政權(quán)力的監(jiān)督程度，從而可以有效減少腐敗行為。公民根據(jù)憲法賦予的權(quán)利和具體的法律規(guī)定，自由地獲取政府行政信息，這是公民和公共權(quán)力機關(guān)之間關(guān)系的一項基本原則。政府行政信息公開的過程就是實現(xiàn)公民知情權(quán)的過程，在此過程中，會有效提高公民參與行政行為的積極性，增強對行政權(quán)力的監(jiān)督力度，使政府的行為得到了公民的監(jiān)督和判斷，從而達到減少行政腐敗行為的目的。

三、行政公開是推動社會主義民主政治的保障

人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，社會主義民主歸根結(jié)底是讓人民當家作主。政府行政公開有利于保障公民知政、參政議政實現(xiàn)，推動民主政治的發(fā)展，這是行政公開制度最基本的社會價值，同時也體現(xiàn)了行政法的基本理念。我國憲法第二條規(guī)定“:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。所以，行政機關(guān)就必須遵循行政公開原則，增加行政機關(guān)活動的透明度，在法律許可的范圍內(nèi)，使公民盡可能地了解行政機關(guān)活動情況，掌握需要的信息。如果行政機關(guān)奉行事事保密，那么就損害了公民的知情權(quán)，更不用說什么民主了?？梢?，公民的知政是參政的前提，只有行政機關(guān)將行政公開貫徹到底，公民才能有效地參與管理國家事務(wù)，保障權(quán)利的實現(xiàn)，從而積極推進國家民主政治建設(shè)。

行政公開有助于啟迪民眾、培養(yǎng)民眾政治熱情。民主制度的產(chǎn)生與鞏固依賴于國民的政治文化素質(zhì)，只有有頭腦和有勇氣的人才能選擇和堅決追求民主制度，才能在民主制度可能遭到破壞時勇敢地去捍衛(wèi)它。數(shù)千年的封建統(tǒng)治，近百年來的民主與憲政的坎坷史告訴我們，民眾政治信念的貧瘠仍是今天我們走向民主與法治道路上的巨石，可以這樣說，在沒有激發(fā)起民眾的政治熱情之前，在民眾還缺乏民主經(jīng)驗之前，中國的民主之路、憲政之路就還很長。秘密行政只能冷卻公民的政治熱情，只有政府把更多的國家管理活動信息傳遞給公眾，讓公眾知曉、并參政議政，民眾的政治熱情才能提高，政治經(jīng)驗才能豐富。

四、行政公開是建設(shè)現(xiàn)代民主和諧社會的必然要求

黨的十七大報告中強調(diào)要“擴大人民民主，保證人民當家作主”，“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，［3］這是豐富民主形式、拓寬民主渠道的具體體現(xiàn)，也是防止腐敗的重要措施。

和諧社會是人們長久以來的向往，要實現(xiàn)社會的整體、全面和諧，就不能離開公平正義。而要維護和實現(xiàn)社會公正，關(guān)鍵在于妥善處理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。因“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”［4］在現(xiàn)代社會，政府行政信息在社會生產(chǎn)生活中扮演著重要的角色，特別是政府在行使行政管理權(quán)的整個過程中制作或獲取的與人民群眾的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的信息最為重要。政府必須造就社會機會均等的條件，在行政過程中必須堅持并實現(xiàn)公開公平公正的原則，使公民在社會資源的獲取上最大限度地實現(xiàn)均等，避免社會利益之爭產(chǎn)生怨恨情緒，引發(fā)各種矛盾，影響社會穩(wěn)定，影響和諧社會建設(shè)。而和諧社會的構(gòu)建關(guān)鍵在政府。政府要切實轉(zhuǎn)變政府職能，依法規(guī)范政府機關(guān)的行為，處理好政府與群眾的關(guān)系。政府和公眾之間關(guān)系的和諧又是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵。政府行政是否公開、透明，不僅直接關(guān)系到人民群眾對政府的信賴程度，而且也直接關(guān)系到社會政治經(jīng)濟的穩(wěn)定。政府行政公開是政府公信力的保障，而行政不公開必然導(dǎo)致政府公信力的下降而影響社會和諧。正如斯蒂格利茨所言:“我們應(yīng)當明了，這樣的保密背后蘊藏的是行將終結(jié)的全能主義的政府理念。這樣的保密觀念不僅與民主價值背道而馳，也損害了民主過程;這樣的保密觀念的前提預(yù)設(shè)是管理者與被管理者之間的彼此不信任，同時又進一步加劇了彼此的不信任?！保?］實踐證明，政府行政公開不是政府機關(guān)想不想公開、愿不愿意公開的問題，而是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

2007年1月中華人民共和國國務(wù)院審議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》并于2008年5月1日起正式施行，這標志著我國政府向現(xiàn)代社會的民主法治行政又邁出了堅實的一步，這將對提高政府行政透明度，建立陽光政府，促進政府依法行政、民主行政都將產(chǎn)生積極而深遠的影響。行政公開制度不僅有利于我國政府樹立勤政廉潔、務(wù)實高效、公開透明的形象，而且能夠充分保障公民的知情權(quán)、參政權(quán)，促進社會主義市場經(jīng)濟和民主政治建設(shè)的發(fā)展，推進依法治國方略的貫徹實施，所以，建立政府行政公開制度已勢在必行。

［1］《中華人民共和國憲法》［EB］．第3條．

［2］韓大元，楊福忠．試論我國政府信息公開法治化［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報，2004，(2)．

［3］十七大報告輔導(dǎo)讀本編寫組．十七大報告輔導(dǎo)讀本［R］．北京:人民出版社，2007．

［4］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集(1)［M］．北京:人民出版社，1972．

［5］斯蒂格利茨著，宋華琳譯．自由、知情權(quán)和公共話語透明化在公共生活中的作用［J］．環(huán)球法律評論，2002，(3)．