李世祥

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所博士后流動(dòng)站,北京100732;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院,湖北武漢430074)

基于能源安全的煤炭清潔化利用國(guó)際動(dòng)向與中國(guó)行動(dòng)

李世祥1,2

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所博士后流動(dòng)站,北京100732;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院,湖北武漢430074)

綜述國(guó)外主要國(guó)家在能源安全與煤炭清潔化利用領(lǐng)域的政策實(shí)踐與動(dòng)向,分析中國(guó)煤炭資源開(kāi)發(fā)利用與能源安全形勢(shì),提出基于國(guó)家能源安全目標(biāo)的煤炭清潔化利用戰(zhàn)略政策建議。研究表明,當(dāng)今能源安全的新動(dòng)向是關(guān)注能源使用安全,而且世界主要煤炭大國(guó)注重以煤炭清潔化利用戰(zhàn)略來(lái)促進(jìn)本國(guó)能源安全。由于“多煤少油缺氣”的能源資源稟賦特征和工業(yè)化帶動(dòng)下的巨大能源消耗需求,中國(guó)能源資源保障能力建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在國(guó)內(nèi),充分利用國(guó)內(nèi)的煤炭資源優(yōu)勢(shì),大力推進(jìn)煤炭資源清潔化利用。這就需要政府將煤炭資源清潔化利用上升到國(guó)家能源安全的戰(zhàn)略層面,并重點(diǎn)從完善煤炭清潔化利用技術(shù)政策、調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新能源管理體制機(jī)制等方面加大政策支持的力度。

能源安全;煤炭資源;清潔化利用;戰(zhàn)略政策

作為當(dāng)今世界上儲(chǔ)量最多的化石能源物質(zhì)和低成本的發(fā)電燃料,煤炭仍然是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中僅次于石油的一種極其重要的能源資源。它對(duì)于推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化,以及維持后工業(yè)化社會(huì)的現(xiàn)代文明仍然具有不可替代的作用與意義。然而,煤炭資源開(kāi)發(fā)利用具有較強(qiáng)的負(fù)外部性,煤炭從開(kāi)采、運(yùn)輸?shù)饺紵?都會(huì)在不同程度上給環(huán)境造成影響,從而威脅到國(guó)家能源安全。中國(guó)目前是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó),以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)在工業(yè)化完成之前將不會(huì)有太大改變。因此,如何應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn),適應(yīng)發(fā)展清潔能源的世界潮流,高效清潔地利用煤炭資源,在當(dāng)前顯得尤為重要。那么,當(dāng)前的能源安全新形勢(shì)與世界煤炭大國(guó)的政策走向如何?中國(guó)煤炭資源開(kāi)發(fā)利用形勢(shì)與能源安全之間有何聯(lián)系?政府的戰(zhàn)略政策應(yīng)該如何調(diào)整?本文主要針對(duì)以上這些問(wèn)題展開(kāi)討論。

一、世界能源安全新形勢(shì)與主要煤炭大國(guó)的戰(zhàn)略政策調(diào)整

能源安全是國(guó)家安全體系的重要組成部分。這一概念是隨著20世紀(jì)70年代石油輸出國(guó)組織歐佩克 (OPEC)石油禁運(yùn)后發(fā)展起來(lái)的。80年代以來(lái),伴隨著主要國(guó)家石油儲(chǔ)備與能源安全政策的執(zhí)行,以及歐佩克對(duì)石油價(jià)格影響力的相對(duì)下降,特別是傳統(tǒng)化石能源高消耗所引發(fā)的全球氣候變暖問(wèn)題的日趨嚴(yán)重,國(guó)家主義能源安全觀的影響力相對(duì)減弱,自由主義能源安全觀的影響力相對(duì)增強(qiáng)。但是,這一時(shí)期世界主要國(guó)家的能源安全政策在總體上仍然是以國(guó)家主義能源安全觀為主,以自由主義能源安全觀為輔。尤其是自2000年以來(lái),高漲的能源價(jià)格、不斷增加的能源出口限制和日趨強(qiáng)化的資源國(guó)家主義對(duì)一些主要資源輸出國(guó)家的自由主義能源安全觀產(chǎn)生了不少?zèng)_擊,典型例子包括:2003年以來(lái)委內(nèi)瑞拉加緊控制石油產(chǎn)業(yè)與油氣資源的國(guó)有化行動(dòng),2005年以來(lái)俄羅斯政府逐漸收緊國(guó)內(nèi)能源控制權(quán),2006年玻利維亞、厄瓜多爾、秘魯?shù)壤绹?guó)家宣布重新實(shí)行油氣資源國(guó)有化,阿聯(lián)酋、阿爾及利亞、乍得等其他國(guó)家也幾乎同時(shí)宣布了能源資源的國(guó)有化。此外,一些國(guó)有石油企業(yè)和主權(quán)財(cái)富基金通過(guò)直接收購(gòu)能源企業(yè)來(lái)尋求國(guó)家能源安全的做法逐漸增多,一些能源消費(fèi)大國(guó)開(kāi)始重新考慮依靠開(kāi)放市場(chǎng)獲取未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的穩(wěn)定能源是否安全。盡管如此,在政策實(shí)踐中,人們還是強(qiáng)烈意識(shí)到全球因能源環(huán)境外部性而需要合作的重要性,對(duì)能源安全的關(guān)注已不只是局限于能源供應(yīng)安全,還包括與能源消費(fèi)與使用密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境安全、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等問(wèn)題。

尤其是在后金融危機(jī)時(shí)代和應(yīng)對(duì)全球氣候變化的關(guān)鍵時(shí)期,世界經(jīng)濟(jì)正處于大調(diào)整大變革之中,建立適應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)的綠色能源體系和與之相適應(yīng)的綠色經(jīng)濟(jì)體系,培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),已成為新一輪國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的“競(jìng)技舞臺(tái)”。在此背景下,煤炭資源清潔化利用成為世界各國(guó)能源安全與環(huán)境領(lǐng)域的熱點(diǎn)議題。實(shí)際上,煤炭資源豐富的發(fā)達(dá)國(guó)家較早就開(kāi)始重視煤炭資源清潔化利用戰(zhàn)略,并與國(guó)家能源安全進(jìn)行了某種程度的關(guān)聯(lián),將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面,建立了較為完善的利用機(jī)制和政策體系。

美國(guó)能源部制定的“21世紀(jì)夢(mèng)想”能源計(jì)劃顯示,煤炭將是美國(guó)未來(lái)主要的能源。煤炭在保障能源安全尤其是電力安全方面仍占有重要地位。自1986年推出“潔凈煤技術(shù)示范計(jì)劃”之后,美國(guó)政府逐漸加大對(duì)煤炭資源清潔化利用的支持力度。1993—1997年,美國(guó)政府和相關(guān)企業(yè)共投資48億美元,先后在18個(gè)州對(duì)36個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了示范。2001年以來(lái),制定了“煤炭研究計(jì)劃” (CRI)、“清潔煤發(fā)電計(jì)劃” (CCPI)及清潔煤技術(shù)應(yīng)用的未來(lái)發(fā)展路線圖及實(shí)施步驟。2002年,布什總統(tǒng)提出了一項(xiàng)為期10年、總投資20億美元的潔凈煤創(chuàng)新技術(shù)示范項(xiàng)目,開(kāi)始了新一輪潔凈煤發(fā)電計(jì)劃。2003年,美國(guó)能源部又提出了“未來(lái)電廠計(jì)劃”,由政府部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)及國(guó)際組織共同投資10億美元,在5年內(nèi)完成設(shè)計(jì)、建造一座零排放的煤基發(fā)電廠。2005年8月,布什簽署了“2005年國(guó)家能源政策法案”,按照新能源法的要求,政府將繼續(xù)支持煤炭清潔利用方面的技術(shù)研發(fā),此后10年美國(guó)政府將拿出100多億美元加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其中用于煤炭清潔燃燒技術(shù)的研發(fā)就達(dá)20億美元。2006年,美國(guó)能源部編列7.599億美元財(cái)政預(yù)算用來(lái)發(fā)展化石能源,其中的2.86億美元用于“煤炭研究計(jì)劃”,0.5億美元用來(lái)發(fā)展?jié)崈裘菏痉俄?xiàng)目,0.18億美元用來(lái)“未來(lái)電力計(jì)劃”——建立世界上第一個(gè)煤基零排放氫能發(fā)電站。當(dāng)前,奧巴馬政府也認(rèn)識(shí)到煤炭在美國(guó)未來(lái)能源中所扮演的重要角色,力主依靠能源技術(shù)將煤炭作為清潔能源的選擇之一,并計(jì)劃使美國(guó)成為一個(gè)依靠清潔能源和國(guó)內(nèi)能源的國(guó)家,努力保障能源安全與應(yīng)對(duì)全球變暖。從政策走向來(lái)看,美國(guó)政府決策層認(rèn)為只要控制好供應(yīng)量,煤炭的開(kāi)發(fā)利用就能夠緩解國(guó)內(nèi)能源安全壓力;如果片面地將煤炭排除在能源計(jì)劃之外,將會(huì)給國(guó)家能源安全帶來(lái)難以估量的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于煤炭資源大國(guó)澳大利亞來(lái)講,其燃煤發(fā)電量占國(guó)內(nèi)發(fā)電量的80%以上,這種低成本的燃料資源成為澳大利亞能源產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)力量。然而,煤炭資源的大量生產(chǎn)與消費(fèi)也給澳大利亞帶來(lái)難題:煤炭的大量開(kāi)發(fā)利用使澳大利亞成為全球人均污染最嚴(yán)重的國(guó)家之一。為此,澳大利亞政府在20世紀(jì)90年代開(kāi)始注重發(fā)展能源技術(shù),重視煤炭資源的清潔化利用與環(huán)境保護(hù)。1993年,澳大利亞政府直接投資的能源研究和發(fā)展費(fèi)用為2.812億澳元,比1991年增長(zhǎng)29%。1996年,在能源技術(shù)研發(fā)方面,聯(lián)邦政府對(duì)私人投資減稅額達(dá)到8.1億澳元,1997年達(dá)5.47億澳元[1](P56-57)。2004年,政府公布的“保障澳大利亞能源之未來(lái)”的能源政策白皮書包含了能源安全、氣候變化、環(huán)境與能源、技術(shù)革新以及發(fā)展清潔能源等重要內(nèi)容。2006年,修訂后的能源政策白皮書強(qiáng)調(diào)了多樣化能源供給、加大前沿技術(shù)和清潔能源技術(shù)的投資等內(nèi)容。2007年,澳大利亞加入《京都議定書》協(xié)定,促使該國(guó)進(jìn)一步發(fā)展清潔能源,減少溫室氣體排放。吸引能源投資和大力發(fā)展清潔能源已成為澳大利亞當(dāng)前能源政策的主旋律。目前,在清潔煤技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用方面,澳大利亞走在世界前列,相關(guān)技術(shù)取得重大進(jìn)展:其一是開(kāi)發(fā)地下煤炭氣化技術(shù) (UCG),可以減少傳統(tǒng)燃煤發(fā)電中一半的二氧化碳排放量;其二是開(kāi)發(fā)適合于澳大利亞國(guó)情的整體氣化聯(lián)合循環(huán)(IGCC)發(fā)電技術(shù),該技術(shù)可將燃煤發(fā)電效率提高到43%,而傳統(tǒng)的煤粉燃燒發(fā)電效率約為37%。

當(dāng)然,目前發(fā)達(dá)國(guó)家在煤炭清潔化利用政策實(shí)踐中也存在爭(zhēng)論。例如,Vallentin(2008)的研究表明,美國(guó)和德國(guó)在煤炭液化技術(shù)應(yīng)用方面存在著驅(qū)動(dòng)力的同時(shí),也面臨著諸多障礙[2](P3198-3211)[3](P2030-2043)。Scrase等 (2009) 研究指出,在美國(guó)政策領(lǐng)域關(guān)于CCS技術(shù)的爭(zhēng)辯和公眾理性支持的過(guò)程中,一些政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素使得 CCS在美國(guó)能源戰(zhàn)略中顯得越發(fā)重要[4](P4535-4542)。從政策實(shí)踐的主基調(diào)來(lái)看,盡管煤炭燃燒是全球變暖的主要因素之一,但國(guó)外煤炭大國(guó)的能源發(fā)展計(jì)劃并沒(méi)有回避煤炭發(fā)展。尤其是在當(dāng)今能源安全新形勢(shì)下,政策制定者往往沒(méi)有因?yàn)槊禾俊安磺鍧崱倍鴮⑵渑懦谀茉从?jì)劃之外,而是通過(guò)發(fā)展配套的清潔煤技術(shù)、重視煤炭清潔化利用以促進(jìn)國(guó)家能源安全。這些政策經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有一定的啟發(fā)性。

二、中國(guó)煤炭開(kāi)發(fā)利用與能源安全形勢(shì)

煤炭仍然是世界一次能源的主要來(lái)源?！禕P世界能源統(tǒng)計(jì)2009》顯示,按2008年的開(kāi)采速度計(jì)算,全球煤炭可供開(kāi)采122年,而原油剩余探明儲(chǔ)量?jī)H可開(kāi)采42年,天然氣儲(chǔ)量也只能滿足60年的開(kāi)采。2008年全球煤炭消費(fèi)增幅為3.1%至33.04億噸油當(dāng)量,較上年4.5%的速度有所放緩,也低于近10年來(lái)的平均水平,但煤炭依然是連續(xù)六年來(lái)全球消費(fèi)增長(zhǎng)最快的一次能源燃料;2008年全球煤炭產(chǎn)量為33.25億噸油當(dāng)量,較上年增長(zhǎng)了5.3%。作為全球最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó),中國(guó)繼續(xù)引領(lǐng)全球煤炭的生產(chǎn)與消費(fèi),2008年中國(guó)煤炭產(chǎn)量和消費(fèi)量分別為14.15億噸油當(dāng)量和14.06億噸油當(dāng)量,分別較上年增長(zhǎng) 10%和6.8%,分別占全球煤炭生產(chǎn)總量的42.5%和消費(fèi)總量的42.6%。

從國(guó)內(nèi)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)看,煤炭占一次能源消費(fèi)總量的約70%,遠(yuǎn)高于美國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家,也遠(yuǎn)高于世界平均水平。煤炭燃燒所排放的二氧化碳占全國(guó)排放總量的80%以上。而且,由于長(zhǎng)期執(zhí)行粗放型、低成本型的煤礦開(kāi)采政策,使得大多數(shù)企業(yè)將煤層氣直接排放到大氣中。煤炭的不合理開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)成為目前國(guó)內(nèi)環(huán)境污染物排放的主要原因之一,對(duì)國(guó)內(nèi)的環(huán)境安全構(gòu)成了巨大壓力,也招致了很大的國(guó)際減排壓力。由于多煤少油缺氣,新能源短期內(nèi)無(wú)法形成規(guī)模,以及工業(yè)化階段能源需求量巨大,中國(guó)以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)很難改變。中國(guó)政府及其他機(jī)構(gòu)的報(bào)告都表明,中國(guó)煤炭消耗量將呈增長(zhǎng)趨勢(shì),只是增幅略有差異。

國(guó)內(nèi)冰雪災(zāi)害等突發(fā)事件下的煤炭供不應(yīng)求,時(shí)而出現(xiàn)的“煤荒”、“電荒”、“油荒”、“氣荒”,以及不斷加劇的煤電矛盾和不斷攀升的石油對(duì)外依存度等問(wèn)題日益凸顯。2009年,國(guó)家發(fā)改委的公開(kāi)資料顯示,目前中國(guó)石油對(duì)外依存度已超過(guò)50%,接近國(guó)際能源“安全警戒線”。這對(duì)于正處在工業(yè)高速增長(zhǎng)階段的中國(guó)來(lái)言,面臨著比一般國(guó)家更大的挑戰(zhàn)。在全球能源、資源性產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲的情況下,不僅要面對(duì)價(jià)格上漲帶來(lái)的生產(chǎn)成本增加和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn),而且要面對(duì)其中潛藏的資源安全風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn),甚至是政治風(fēng)險(xiǎn)[5](P47-50)。在經(jīng)濟(jì)全球化與能源資源全球范圍內(nèi)配置的時(shí)代背景下,利用“兩個(gè)市場(chǎng)”和“兩種資源”的戰(zhàn)略政策的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)逐漸升高。這意味著,如果中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中不斷增加的能源需求寄希望于通過(guò)世界石油市場(chǎng)來(lái)得到滿足,那將面臨越來(lái)越大的安全風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)能源資源保障能力建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在國(guó)內(nèi),需要充分利用國(guó)內(nèi)的煤炭資源優(yōu)勢(shì),大力推進(jìn)煤炭資源清潔化利用,保障和鞏固國(guó)家能源安全體系。

三、能源安全背景下的中國(guó)煤炭清潔化利用戰(zhàn)略取向

在目前的工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)體系下,煤炭的消費(fèi)量不可能有相當(dāng)幅度的削減。除非發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家徹底改變生產(chǎn)與消費(fèi)模式,廣大發(fā)展中國(guó)家不再將實(shí)現(xiàn)工業(yè)化作為一個(gè)必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),世界煤炭的消耗需求才會(huì)大量減少。然而,這些假設(shè)與現(xiàn)實(shí)有很遠(yuǎn)的距離。目前較為現(xiàn)實(shí)的做法是,主要煤炭消費(fèi)國(guó)應(yīng)該積極采取政策鼓勵(lì)煤炭資源的清潔化利用。

對(duì)于煤炭大國(guó)中國(guó)來(lái)講,國(guó)內(nèi)正面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整、自主創(chuàng)新、能源安全與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其中,處理好煤炭資源合理開(kāi)發(fā)利用尤其是煤炭資源清潔化利用與國(guó)家能源安全的關(guān)系,并重視煤炭的清潔利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù),對(duì)于促進(jìn)這些問(wèn)題的解決具有重要意義。而且,國(guó)內(nèi)的能源資源稟賦特征和能源安全形勢(shì),決定了我們必須重視煤炭資源清潔化利用,盡早布局國(guó)家能源安全層面的煤炭清潔化利用戰(zhàn)略。若因其易對(duì)環(huán)境造成污染而將煤炭排除在能源供給體系之外,將給能源安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅。

長(zhǎng)期以來(lái),煤炭一直以廉價(jià)開(kāi)采為主,其社會(huì)成本沒(méi)有得到認(rèn)真考慮。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,煤炭完全可以通過(guò)環(huán)境友好型和提高利用效率的方式實(shí)現(xiàn)低碳排放。煤炭污染并非是煤炭自身的問(wèn)題,是由于人們對(duì)它的開(kāi)采、加工和利用方式粗放才引致的。環(huán)境問(wèn)題與能源本身無(wú)關(guān),而是取決于使用能源的技術(shù)和方式。煤炭在開(kāi)采、轉(zhuǎn)化、發(fā)電與終端消費(fèi)等過(guò)程中存在著巨大的清潔化空間。當(dāng)前,煤炭綠色開(kāi)采與清潔生產(chǎn)、煤氣多聯(lián)產(chǎn)、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電、碳捕捉與封存等技術(shù)產(chǎn)生的清潔化效應(yīng)巨大。在世界各國(guó)普遍履行碳減排義務(wù)的條件下,全球通力合作,重視采用這些新技術(shù),對(duì)于確保煤炭在未來(lái)的能源供應(yīng)中繼續(xù)起到應(yīng)有的作用和保障能源安全具有現(xiàn)實(shí)意義。為此,政府需要采取煤炭資源清潔化利用戰(zhàn)略與政策,重視能源政策與產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策的有機(jī)結(jié)合,促進(jìn)能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)性等系統(tǒng)要素實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

在能源結(jié)構(gòu)上,政府在鼓勵(lì)發(fā)展核電及可再生能源的同時(shí),應(yīng)考慮到國(guó)內(nèi)能源資源稟賦情況和嚴(yán)峻的能源經(jīng)濟(jì)形勢(shì),尤其是煤炭工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變與煤炭用途的擴(kuò)展,重視研究如何更清潔、高效、安全地開(kāi)發(fā)利用煤炭資源。國(guó)內(nèi)政策制定者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到,煤炭是國(guó)家的主體能源,煤炭工業(yè)是關(guān)系國(guó)家能源安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。為保障國(guó)家能源供應(yīng)安全,保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展,必須鞏固或提升煤炭的基礎(chǔ)能源地位。中國(guó)《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004—2020)》提出了以煤炭為主體,電力為中心,石油、天然氣和新能源全面發(fā)展的能源戰(zhàn)略。除了重視煤炭的基礎(chǔ)地位外,政府還逐步意識(shí)到,發(fā)展和推廣潔凈煤技術(shù)是保證國(guó)家能源安全和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇?！睹禾抗I(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》指出:發(fā)展煤化工,開(kāi)發(fā)煤基液體燃料,推進(jìn)煤炭氣化、液化示范工程建設(shè),彌補(bǔ)油氣供應(yīng)不足,提高國(guó)家能源安全保障程度。最近的研究也指出,推進(jìn)煤炭的清潔化利用、實(shí)現(xiàn)從高碳向低碳的轉(zhuǎn)型是促進(jìn)中國(guó)能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑[6](P20-22),甚至認(rèn)為煤炭供應(yīng)安全和清潔化利用將成為國(guó)家能源安全尤其是電力安全的命脈[7](P15-18)。

在宏觀政策領(lǐng)域,中國(guó)政府在15年前就意識(shí)到煤炭資源清潔化利用的重要性。1995年,國(guó)務(wù)院組織制定了《中國(guó)潔凈煤技術(shù)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展綱要》,并采取了一些具體措施,在清潔煤技術(shù)領(lǐng)域建設(shè)了一大批示范工程,個(gè)別技術(shù)甚至已領(lǐng)先于國(guó)際水平。但是,由于未上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面和相關(guān)政策的不配套,以及清潔煤技術(shù)具有公共產(chǎn)品屬性,投入大,回報(bào)周期長(zhǎng),各方推進(jìn)的積極性不高,技術(shù)應(yīng)用還存在諸多障礙。到目前為止,國(guó)內(nèi)還沒(méi)有成體系的潔凈煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)化指引以及配套的支持措施,而原有的有關(guān)鼓勵(lì)發(fā)展煤炭加工技術(shù)的政策已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要[8]。這里主要牽涉到政策優(yōu)惠、明確投資主體等問(wèn)題,特別是還沒(méi)有在國(guó)家能源安全的戰(zhàn)略層面形成配套政策體系。這是中國(guó)煤炭資源清潔化利用遇到的關(guān)鍵問(wèn)題。

綜上,鑒于煤炭資源清潔化利用對(duì)于鞏固和完善國(guó)家能源安全體系的重要作用和意義,政府需要將煤炭資源清潔化利用上升為國(guó)家能源安全的戰(zhàn)略層面,并建立起相應(yīng)的政策法規(guī)體系。在嚴(yán)峻的能源經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和獨(dú)特的能源資源特征條件下,中國(guó)如果不在煤炭資源清潔化利用上下功夫,將對(duì)國(guó)家環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成極大威脅,直接危害國(guó)家能源安全。社會(huì)節(jié)能、總量控制、發(fā)展新能源和可再生能源都是實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)國(guó)家能源安全的重要途徑,但最后必須要落實(shí)到煤炭的清潔利用上來(lái)[9]?？梢哉f(shuō),煤炭資源清潔化利用是保障中國(guó)能源安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

四、中國(guó)煤炭資源清潔化利用的政策重點(diǎn)

在目前的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下,煤炭清潔化利用勢(shì)必會(huì)增加企業(yè)和消費(fèi)者的成本,經(jīng)濟(jì)主體一般不太愿意主動(dòng)采取清潔化利用措施。這就需要政府充分發(fā)揮公共管理職能,通過(guò)制度設(shè)計(jì),形成一系列政策法規(guī)和有效的激勵(lì)機(jī)制,以規(guī)范企業(yè)和消費(fèi)者行為,引導(dǎo)他們?cè)谏a(chǎn)和生活中改變傳統(tǒng)用煤方式,從而減少煤炭使用對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞,保障國(guó)家能源安全。

一般而言,清潔煤技術(shù)對(duì)于實(shí)現(xiàn)煤炭資源的大規(guī)模清潔化利用,保持煤炭產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展,具有不可替代的重要作用。此外,許多非技術(shù)因素也應(yīng)該成為政策關(guān)注的重點(diǎn),例如,與煤炭生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)相關(guān)的生產(chǎn)模式與消費(fèi)模式,公眾的參與熱情,政府對(duì)于煤炭在國(guó)家能源安全體系中地位的認(rèn)識(shí),以及推進(jìn)煤炭資源清潔化利用的政治意愿、上下團(tuán)結(jié)一致的高效執(zhí)行力,等等。其中,煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力與模式,以及國(guó)家能源決策和監(jiān)管體制機(jī)制對(duì)于推進(jìn)煤炭資源清潔化利用至關(guān)重要,是促進(jìn)煤炭資源大規(guī)模清潔化利用的突破點(diǎn)。

(一)完善煤炭清潔化利用技術(shù)政策

“清潔煤技術(shù)”一詞是20世紀(jì)80年代初期出現(xiàn)的概念。它是指煤炭在開(kāi)發(fā)到利用全過(guò)程中,旨在減少污染排放與提高利用效率的加工、燃燒、轉(zhuǎn)化及污染控制等高新技術(shù)的總稱。當(dāng)前煤炭資源清潔化利用的突破點(diǎn)在于 IGCC和CCS技術(shù)。CCS技術(shù)是指通過(guò)碳捕捉技術(shù),將燃煤、燃?xì)獍l(fā)電站以及其他碳排放密集產(chǎn)業(yè)所排放的二氧化碳分離出來(lái),再通過(guò)碳儲(chǔ)存手段,將其輸送并封存到海底或地下等與大氣隔絕的地方。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(huì) (IPCC)的調(diào)查,該技術(shù)的應(yīng)用能夠?qū)⑷蚨趸嫉呐欧帕繙p少20%～40%。但技術(shù)實(shí)施過(guò)程需耗費(fèi)大量能量,被封存的二氧化碳仍然存在泄漏的危險(xiǎn),更重要的是建設(shè)成本和運(yùn)行成本昂貴,其應(yīng)用前景還需要進(jìn)一步探索。IGCC發(fā)電技術(shù)是將煤氣化技術(shù)和高效的聯(lián)合循環(huán)相結(jié)合的先進(jìn)動(dòng)力系統(tǒng)。該發(fā)電技術(shù)將煤氣化,在合成氣進(jìn)入燃?xì)廨啓C(jī)之前就將碳脫除,在燃燒發(fā)電過(guò)程中幾乎零排放,其發(fā)電效率高達(dá)45%,能實(shí)現(xiàn)98%以上的污染物脫除效率,燃燒前進(jìn)行碳捕捉的成本低。目前,IGCC被認(rèn)為是21世紀(jì)最具發(fā)展前景的潔凈煤發(fā)電技術(shù),已成為發(fā)達(dá)國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的低碳技術(shù)。最新的發(fā)展趨勢(shì)是,可以在IGCC技術(shù)中利用CCS方法,對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中的碳進(jìn)行捕捉和封存。

經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展,國(guó)外的煤炭氣化、液化以及發(fā)電技術(shù)已經(jīng)日趨成熟。我國(guó)雖然起步較晚,但在最近的兩三年來(lái)已經(jīng)作為全球領(lǐng)先的高效、低污染煤電廠的建設(shè)者脫穎而出,并掌握了相關(guān)技術(shù)并降低了生產(chǎn)成本。雖然美國(guó)燃煤電廠的平均效能高于我國(guó),但是在利用尖端技術(shù)提高發(fā)電效能和由此進(jìn)一步減少溫室氣體排放的行動(dòng)力方面,我國(guó)正在迎頭趕上,并有超前趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)的這些進(jìn)步得益于清潔煤技術(shù)政策,但為了進(jìn)一步累積優(yōu)勢(shì)、取得重大突破,政府需要改進(jìn)與完善現(xiàn)有的技術(shù)政策,建立健全清潔煤技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)和激勵(lì)機(jī)制,重視國(guó)際交流與合作,充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。而且,清潔煤技術(shù)政策應(yīng)涵蓋從生產(chǎn)到最終使用的整個(gè)煤炭供應(yīng)環(huán)節(jié),包括資源回收、安全與健康、環(huán)境保護(hù)和廢棄物處理,等等。

(二)調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)政策

為了順利推進(jìn)煤炭清潔化利用戰(zhàn)略,必須更加重視煤炭產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展,這就需要制定與完善清潔化利用目標(biāo)下促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策機(jī)制。雖然國(guó)外有一些成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒,但是由于發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源特點(diǎn)和體制機(jī)制等方面的差異性,適合中國(guó)國(guó)情的煤炭資源清潔化利用機(jī)制與政策有待于進(jìn)一步研究。

在國(guó)內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)層面,已經(jīng)將發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高煤炭及其加工產(chǎn)品商業(yè)價(jià)值,改善行業(yè)發(fā)展環(huán)境,實(shí)現(xiàn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略對(duì)策?！皩?shí)施潔凈煤戰(zhàn)略,推進(jìn)潔凈煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)化”被列為《煤炭工業(yè)“十五”規(guī)劃》中產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整重點(diǎn)的主要戰(zhàn)略之一。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)礦區(qū)環(huán)境是《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出的主要政策措施之一。“十一五”期間,“煤炭產(chǎn)業(yè)應(yīng)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”已成為行業(yè)內(nèi)的基本共識(shí)[10](P4-6)。2006年,“全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)與煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展研討會(huì)”和“全國(guó)煤炭行業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)”相繼召開(kāi)。

在實(shí)踐中,被確定為全國(guó)首批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)企業(yè)之一的山西焦煤西山煤電集團(tuán)公司,一直致力于突破煤炭企業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展模式,努力形成“煤炭—電力—建材”、“煤炭—焦炭—化工”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。2009年8月,國(guó)內(nèi)首個(gè)煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)——山西同煤塔山循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)正式建成。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市也正在努力打造環(huán)境友好型、資源節(jié)約型、本質(zhì)安全型的大型綠色煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)基地。近來(lái),國(guó)內(nèi)最大的煤炭企業(yè)——神華集團(tuán)以示范工程引領(lǐng)煤基能源低碳化,通過(guò)研究平臺(tái)構(gòu)建、技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)集成,陸續(xù)建設(shè)了煤制油、煤制烯烴、碳捕獲及封存等示范工程,大力推進(jìn)低碳能源技術(shù)研究和應(yīng)用,積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。

在此基礎(chǔ)上,必須進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到,國(guó)內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)應(yīng)該以清潔化利用為契機(jī),提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,構(gòu)建現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系,以增強(qiáng)保障國(guó)家能源安全的能力。也就是說(shuō),為了既能保障國(guó)家能源安全、又能促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,政府需要從國(guó)家戰(zhàn)略層面建立煤炭產(chǎn)業(yè)清潔化改造、現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)與國(guó)家能源安全這三者之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)。

(三)創(chuàng)新能源管理體制機(jī)制

在體制機(jī)制層面,能源決策和監(jiān)管體系的不完善也是導(dǎo)致以清潔煤為基礎(chǔ)的國(guó)家能源安全戰(zhàn)略難以實(shí)行的重要原因[11](P2-3)。地方具有較多自主權(quán)的分散決策體系,使得地方政府可以通過(guò)對(duì)地方銀行、電力公司和環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的控制,有權(quán)批準(zhǔn)和為電力項(xiàng)目投資,優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)氐淖陨砝婧桶l(fā)展,漠視或抵制以國(guó)家為目標(biāo)的中央政策。在行業(yè)內(nèi),煤炭工業(yè)的高度分散與電力生產(chǎn)的高度集中,也不利于國(guó)家政策的推行,長(zhǎng)期以來(lái)懸而未決的“煤電之爭(zhēng)”是對(duì)該問(wèn)題的集中反映。這種復(fù)雜且高度分散的決策體系帶來(lái)的進(jìn)一步后果是區(qū)域能源安全戰(zhàn)略斗爭(zhēng)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏對(duì)煤炭豐富的西部地區(qū)提供的電力可靠性的信任,轉(zhuǎn)而堅(jiān)持利用西部的煤炭建立自己的發(fā)電廠,甚至寧愿從國(guó)外進(jìn)口煤炭。為了克服地方和中央政府機(jī)構(gòu)、煤炭和電力部門以及各地區(qū)間的利益和優(yōu)先權(quán)沖突,中央政府必須采用更加協(xié)調(diào)、暢通的能源政策決策體系。最近,中央已經(jīng)對(duì)國(guó)家能源決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重組,賦予高層能源委員會(huì)制定戰(zhàn)略和優(yōu)先權(quán)的職責(zé),同時(shí)由國(guó)家發(fā)改委的能源局負(fù)責(zé)監(jiān)管能源行業(yè)。這些舉措表明,政府在能源決策體制機(jī)制方面已經(jīng)邁出了正確的一步,今后國(guó)家能源決策和監(jiān)管體系的完善工作還需要繼續(xù)下去。

特別地,為了加快推進(jìn)煤炭資源清潔化利用和保障國(guó)家能源安全,需要在國(guó)家能源委的體制框架內(nèi),從國(guó)家能源安全的戰(zhàn)略高度建立有利于促進(jìn)煤炭資源清潔化利用的體制和決策機(jī)制。煤炭資源清潔化利用對(duì)我國(guó)能源安全的影響是一個(gè)系統(tǒng)工程,包括開(kāi)采、轉(zhuǎn)化、發(fā)電與終端消費(fèi)等過(guò)程,以及主要用煤的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。利益相關(guān)者往往片面強(qiáng)調(diào)自身的利益訴求,不同程度上削弱了煤炭資源清潔化利用的效果,因而需要政府進(jìn)行整體規(guī)劃和利益協(xié)調(diào)。因此,除了科學(xué)運(yùn)用各種政策工具外,還需要重視與煤炭資源開(kāi)發(fā)者、生產(chǎn)者及主要用戶之間的政策交流,建立基于市場(chǎng)規(guī)律和政策偏好差異性的長(zhǎng)效機(jī)制。

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International Trend and China's Practice of Clean Use of Coal Resources Based on Energy Security

LI Shi-xiang1,2
(1.Postdoctoral Station of Institute of Quantitative and Technical Economics,CASS,Beijing100732,China;2.School of Political Science and Law,China University of Geosciences,Wuhan430074,China)

This paper reviews policies and practice abroad concerning energy security and the clean utilization of coal,and also analyzes the exploitation and the utilization of coal resources in China and the energy security situations.On this basis,some strategic policies of coal's clean utilization are proposed.According to the findings,the new trend in today's energy security is to focus on energy usage security;furthermore,the world's major coal-fired countries give priority to strategies on the clean utilization of coal.Due to the endowment features of energy resources in China and the huge demand for energy consumption driven by industrialization,the priority of supporting ability of energy resources should be placed at home by making full use of domestic coal resources and promoting the clean utilization of coal vigorously.Therefore,the government should raise the clean utilization of coal resources to the strategic level of national energy security and strengthen the policy support.

energy security;coal resource;clean utilization;strategic policy

F205

A

1671-0169(2011)01-0053-06

(責(zé)任編輯 朱 蓓)

2010-12-22

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“我國(guó)煤炭資源清潔化利用與國(guó)家能源安全研究”(10CJ Y025);中國(guó)博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目“國(guó)家能源安全視角下的煤炭資源清潔化利用機(jī)制與政策研究”(20100470461);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“促進(jìn)我國(guó)能源資源合理開(kāi)發(fā)利用的政策研究”(CUGW090301)

李世祥 (1979—),男,湖北巴東縣人,講師,博士,博士后研究人員,研究方向:資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與公共政策。