孫英輝,張錦高

(1.國(guó)土資源部中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心,北京100034;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué),湖北武漢430074)

國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)芻議

孫英輝1,張錦高2

(1.國(guó)土資源部中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心,北京100034;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué),湖北武漢430074)

國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)是基于法律評(píng)價(jià)的基本原理,結(jié)合系統(tǒng)科學(xué)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段、方法,對(duì)國(guó)土資源法律及其體系進(jìn)行的法律規(guī)范評(píng)價(jià)和法律價(jià)值評(píng)價(jià)。結(jié)合中國(guó)實(shí)際,對(duì)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)系統(tǒng)的構(gòu)成——國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的主體、客體及其內(nèi)容,國(guó)土資源評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系,國(guó)土資源評(píng)價(jià)的方法,國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的程序設(shè)置進(jìn)行了探討。

國(guó)土資源法律;評(píng)價(jià)工程;法律評(píng)價(jià)

法律評(píng)價(jià)是社會(huì)主體對(duì)法律現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)活動(dòng)形式,是社會(huì)主體基于自身需要而對(duì)法律現(xiàn)象的功能、價(jià)值、作用、含義等所作的事實(shí)、價(jià)值和審美判斷與評(píng)定[1](P24-27)。結(jié)合國(guó)土資源管理的特性,國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)可以定義為:參與國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理全過(guò)程中相關(guān)主體依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用特定的方法對(duì)國(guó)土資源法律及其實(shí)施狀況做出的規(guī)范判斷和價(jià)值評(píng)估。國(guó)土資源法律規(guī)范的判斷,即法律規(guī)范的評(píng)價(jià),是指對(duì)國(guó)土資源法律的內(nèi)容、形式、性質(zhì)、特征等狀態(tài)的評(píng)價(jià),即對(duì)國(guó)土資源法律規(guī)范的認(rèn)識(shí);國(guó)土資源法律的價(jià)值評(píng)估,即法律價(jià)值評(píng)價(jià),是指相關(guān)主體對(duì)國(guó)土資源法律是否滿(mǎn)足其需要的評(píng)判[2](P416),即對(duì)國(guó)土資源法律價(jià)值的認(rèn)識(shí)。

國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)是一項(xiàng)可以運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)和計(jì)算機(jī)技術(shù)等現(xiàn)代科技手段對(duì)國(guó)土資源法律進(jìn)行規(guī)范評(píng)價(jià)和價(jià)值評(píng)價(jià)的復(fù)雜系統(tǒng)工程,是一系列旨在解決國(guó)土資源法律制度建設(shè)和法治問(wèn)題的實(shí)踐活動(dòng)。按照系統(tǒng)工程學(xué)的一般原理,國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程應(yīng)該運(yùn)行于相應(yīng)的評(píng)價(jià)平臺(tái),并遵循一定的技術(shù)流程和規(guī)范,是從準(zhǔn)備基礎(chǔ)資料,研究基礎(chǔ)理論和基礎(chǔ)方法,到研究評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)模型,再到模型檢驗(yàn),建立法律評(píng)價(jià)系統(tǒng),最后進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化和實(shí)證評(píng)價(jià)的一個(gè)閉環(huán)體系結(jié)構(gòu)。

一、國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的必要性

(一)推進(jìn)國(guó)土資源法治建設(shè)

當(dāng)前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期,社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸多方面處于更新、變革狀態(tài)。新的社會(huì)形勢(shì)對(duì)國(guó)土資源行政管理提出了更高要求,即要求我們進(jìn)一步貫徹社會(huì)主義法治理念,全面推進(jìn)依法行政,要求國(guó)土資源法律必須貫徹科學(xué)發(fā)展觀(guān),適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的需要。在此情形下,繼續(xù)推進(jìn)國(guó)土資源法治,首先必須建立國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,運(yùn)用系統(tǒng)工程的方法,對(duì)國(guó)土資源法律本身及其立法前、立法后情況進(jìn)行評(píng)價(jià),全面掌握依法行政狀況,科學(xué)評(píng)估法治建設(shè)水平。在對(duì)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上,以“兩法”修改為契機(jī),夯實(shí)法制基礎(chǔ),以完善國(guó)土資源法律體系,達(dá)到國(guó)土資源立法資源的優(yōu)化配置和改善國(guó)土資源法律系統(tǒng)動(dòng)態(tài)品質(zhì)的目的。

(二)完善國(guó)土資源法律體系

當(dāng)前,國(guó)土資源法律體系初步建立,較為完善,但是也存在一些缺陷和不足。部分法律法規(guī)在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和內(nèi)容上日顯陳舊;對(duì)重大理論問(wèn)題研究薄弱,對(duì)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題難以應(yīng)對(duì),法律制度建設(shè)方面缺乏新的突破;國(guó)土資源權(quán)力配置不清,集中統(tǒng)一管理的法律和體制障礙明顯;部分法律內(nèi)容規(guī)定模糊不清或者過(guò)于原則,不便于操作;部分法律有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定效能低等。這些缺陷和不足,使得當(dāng)前的國(guó)土資源法律體系難以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求,呈現(xiàn)出“四個(gè)背離”的趨勢(shì):一是國(guó)土資源法制建設(shè)的加強(qiáng)趨勢(shì)與國(guó)土資源法律績(jī)效低下或績(jī)效下降之間的背離趨勢(shì);二是為建立公正有序的國(guó)土資源工作秩序而付出的高昂社會(huì)成本與低水平的秩序效果甚至是局部性秩序惡化之間的背離趨勢(shì);三是國(guó)土資源法律制度的社會(huì)效益低于預(yù)期與制度運(yùn)行的高昂社會(huì)成本之間的背離趨勢(shì);四是國(guó)土資源法律知識(shí)在社會(huì)生活中的逐漸普及與法律公信力的衰退之間的背離趨勢(shì)。

為了扭轉(zhuǎn)這種局面,必須對(duì)國(guó)土資源法律體系予以完善。只有建立促進(jìn)法律與法律評(píng)價(jià)之間的信息“傳遞—反饋—矯正”的機(jī)制,使“法律運(yùn)動(dòng)”積極地反饋社會(huì)相關(guān)主體對(duì)之的評(píng)價(jià),并及時(shí)修正“法律運(yùn)動(dòng)”中存在的不足,才能促進(jìn)國(guó)土資源法律的逐漸完善,促進(jìn)社會(huì)相關(guān)主體對(duì)國(guó)土資源法律的肯定性和積極性評(píng)價(jià),增強(qiáng)其對(duì)國(guó)土資源法律的信仰,促進(jìn)國(guó)土資源法律的更好實(shí)施。

(三)實(shí)現(xiàn)良法之治

“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！盵3](P199)良好的法律可以引導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng);可以保障生態(tài)文明的落實(shí),實(shí)現(xiàn)自然—社會(huì)的和諧;可以推廣先進(jìn)的法律理念,推動(dòng)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”的構(gòu)建。國(guó)土資源法律體系的進(jìn)一步完善必須保證其良法的本質(zhì)。判斷一部法律是否為良法的基本標(biāo)準(zhǔn)是價(jià)值合理性、規(guī)范合理性、體制合理性以及程序合理性[4](P71-72)。因而,國(guó)土資源事業(yè)的治理要實(shí)現(xiàn)良法之治,必須對(duì)國(guó)土資源法律的目標(biāo)價(jià)值、價(jià)值體系進(jìn)行綜合分析,必須對(duì)國(guó)土資源法律體系結(jié)構(gòu)的完整性、規(guī)則要素的齊備性、內(nèi)容組合的確定性和語(yǔ)言文字的精確性進(jìn)行全面考量,必須對(duì)國(guó)土資源管理體制和“權(quán)利—義務(wù)”構(gòu)造進(jìn)行重新判斷,必須對(duì)國(guó)土資源法律立法是否民主、程序是否規(guī)范、決策是否公開(kāi)等進(jìn)行評(píng)判。

“理性地研究法律,當(dāng)前的主宰者或許還是‘白紙黑字’的研究者,但未來(lái)屬于統(tǒng)計(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究者?！盵5](P469)面對(duì)國(guó)土資源法律體系這個(gè)開(kāi)放復(fù)雜的巨系統(tǒng),運(yùn)用定性到定量綜合集成方法對(duì)之進(jìn)行評(píng)價(jià),是法律研究前瞻性的現(xiàn)實(shí)之需,也是良法之治的應(yīng)有之意。

二、國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)系統(tǒng)的構(gòu)成

(一)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的主體

當(dāng)前,國(guó)土資源法律的評(píng)價(jià)主體應(yīng)以立法部門(mén)為主,相關(guān)執(zhí)法管理部門(mén)為輔,同時(shí)注重廣泛引入社會(huì)力量共同參與。因?yàn)閲?guó)土資源法律實(shí)施中涉及政策方面的信息公開(kāi)程度不易把握。就國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工作的專(zhuān)業(yè)性和有效性而言,由國(guó)土資源立法部門(mén)或者執(zhí)法管理部門(mén)承擔(dān)評(píng)價(jià)工作具有較強(qiáng)的操作性。由社會(huì)力量與其共同組成評(píng)估主體,不但能夠充分利用立法、執(zhí)法部門(mén)所掌握的法律資源,還可以最大限度地發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督制約作用;同時(shí)還能夠促進(jìn)立法與社會(huì)的良性互動(dòng),從而提高國(guó)土資源法律效益評(píng)估工作的有效性和客觀(guān)性。

由于國(guó)土資源立法部門(mén)和執(zhí)法管理部門(mén)與被評(píng)價(jià)法律具有一定的利益關(guān)系,容易影響評(píng)價(jià)工作的客觀(guān)公正性。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,根據(jù)“自然正義原則”的要求,最理想的評(píng)估主體模式應(yīng)當(dāng)是由獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)自主開(kāi)展的評(píng)估,由獨(dú)立機(jī)構(gòu)自主評(píng)估得出的評(píng)估結(jié)果公信度更高,因?yàn)槠湓趯?shí)際運(yùn)行的過(guò)程中擺脫了對(duì)國(guó)家行政主管部門(mén)的依賴(lài),能夠獨(dú)立、自主、客觀(guān)和公正的開(kāi)展工作。而根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行政治體制,中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議具有民主監(jiān)督職能,也可以作為國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的主體。

(二)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的客體

國(guó)土資源部發(fā)布的《國(guó)土資源系統(tǒng)開(kāi)展法制宣傳教育的第五個(gè)五年規(guī)劃 (2006—2010年)》的目標(biāo)之一是:國(guó)土資源法律法規(guī)框架體系基本建立,國(guó)土資源管理法治環(huán)境明顯改善。至今,我國(guó)的國(guó)土資源法律體系已經(jīng)基本形成,國(guó)土資源管理的各個(gè)領(lǐng)域都已基本納入法治的軌道。目前,以《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》等十七部國(guó)土資源相關(guān)法律為基礎(chǔ),以《礦產(chǎn)資源法實(shí)施條例》、《土地管理法實(shí)施條例》等二十多部配套法規(guī),與大量的地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為補(bǔ)充的國(guó)土資源法律體系框架基本形成[6](P85-86)。這樣就為國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)提供了系統(tǒng)的評(píng)價(jià)客體。對(duì)于國(guó)土資源法律體系的完備性及其內(nèi)容的動(dòng)態(tài)運(yùn)行進(jìn)行評(píng)價(jià),構(gòu)成了國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的主要任務(wù)。

(三)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的內(nèi)容

基于法律的實(shí)體性,國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的內(nèi)容可以分為對(duì)國(guó)土資源法律體系的評(píng)價(jià)和對(duì)國(guó)土資源法律法規(guī)的評(píng)價(jià)。鑒于系統(tǒng)工程研究具有很好的開(kāi)放性和包容性,其研究領(lǐng)域已經(jīng)延伸到自然、社會(huì)、人文各個(gè)學(xué)科[7](P1-6),因此可以運(yùn)用系統(tǒng)工程原理進(jìn)行國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)。

國(guó)土資源法律體系是指我國(guó)全部現(xiàn)行的國(guó)土資源法律規(guī)范經(jīng)過(guò)分層分類(lèi)組合而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。對(duì)國(guó)土資源法律體系進(jìn)行法律評(píng)價(jià)就是把它當(dāng)作一個(gè)總系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化研究。具體包括國(guó)土資源法律體系“調(diào)節(jié)機(jī)制研究”和“演化研究”[8](P35-53)。

1.國(guó)土資源法律體系的“調(diào)節(jié)機(jī)制研究”,是對(duì)法律及其衍生系統(tǒng) (立法、司法以及執(zhí)法部門(mén))的結(jié)構(gòu)及動(dòng)作原理,各子系統(tǒng)之間的關(guān)系,以及系統(tǒng)和環(huán)境 (包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等方面)的靜態(tài)關(guān)系的綜合研究。

2.國(guó)土資源法律體系的“演化研究”是從時(shí)間維度對(duì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)而不是靜態(tài)的研究,同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)系統(tǒng)生成以及系統(tǒng)和環(huán)境互動(dòng)過(guò)程的研究,強(qiáng)化系統(tǒng)對(duì)現(xiàn)實(shí)需求 (應(yīng)急狀況)的反應(yīng)。

作為國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)子系統(tǒng)的國(guó)土資源法律法規(guī)評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)對(duì)象數(shù)量龐大,出于評(píng)價(jià)效益的考慮,評(píng)價(jià)對(duì)象的選擇應(yīng)遵循“重要且急迫”的原則,既貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)、關(guān)注社會(huì)公共利益,又兼顧評(píng)估成本,既考慮社會(huì)公眾的關(guān)注程度,又考慮評(píng)估對(duì)執(zhí)法可能產(chǎn)生的影響。具體而言,評(píng)估內(nèi)容的選擇應(yīng)該綜合考慮如下因素:

1.對(duì)人民群眾切身利益有重大影響的法律法規(guī)。對(duì)與人民群眾切身利益密切相關(guān)的國(guó)土資源法律法規(guī)進(jìn)行法律實(shí)施評(píng)價(jià),體現(xiàn)了立法為民的理念。

2.由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化,亟需進(jìn)行修改的法律、法規(guī)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度較快,國(guó)土資源領(lǐng)域容易出現(xiàn)一些新問(wèn)題、新情況,這就對(duì)國(guó)土資源法律提出了新的要求,對(duì)這方面的法律進(jìn)行評(píng)價(jià),不但可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)中的不合理因素,并對(duì)其及時(shí)進(jìn)行糾偏或者拾遺補(bǔ)漏,而且能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求。

3.公權(quán)力比較集中的法律、法規(guī)。由于國(guó)土資源多為國(guó)家“一級(jí)所有”,公權(quán)力容易擴(kuò)張,選擇公權(quán)力比較集中的法律和法規(guī)進(jìn)行評(píng)價(jià),便于及時(shí)消除由于制度設(shè)計(jì)上的瑕疵而對(duì)公共秩序和公民私權(quán)造成的不良影響,同時(shí),還可以對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督。

三、國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

國(guó)土資源法律的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括國(guó)土資源法律規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)和法律價(jià)值評(píng)價(jià)指標(biāo)。

(一)國(guó)土資源法律規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)

國(guó)土資源法律的規(guī)范評(píng)價(jià)是對(duì)國(guó)土資源法律的外部表現(xiàn)形式和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的評(píng)價(jià),即對(duì)法律概念、法律邏輯、法律原則和規(guī)則及其法律的表述載體的評(píng)價(jià)。具體包括:

1.法律的確定性。法律是人們行為的準(zhǔn)則,它必須明確地告訴人們可以、應(yīng)該、必須或禁止做某事、實(shí)施某一行為。

2.法律的穩(wěn)定性。法律一經(jīng)制定和頒布,就必須保持一定的穩(wěn)定性,不得隨意修改或廢止,以便于法律施行和人們遵行。

3.法律的系統(tǒng)性。法律作為一個(gè)行為規(guī)范體系,必須保持內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,相互之間不得出現(xiàn)矛盾和對(duì)立。

4.法律的公開(kāi)性。法律必須文本化、明文化,向社會(huì)公布,公之于眾。

5.法律的邏輯性。法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)、用語(yǔ)等等必須合乎邏輯,以免出現(xiàn)歧義。

6.法律的詳備性。法律體系應(yīng)當(dāng)做到法的各部門(mén)門(mén)類(lèi)齊全,各部門(mén)法應(yīng)該明確、詳細(xì)而完備,以保證社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域均有法可依,避免法律空白。

7.法律的可操作性。法律必須適應(yīng)化解社會(huì)矛盾糾紛的需要,具有極強(qiáng)的規(guī)則性、技術(shù)性、明顯性,以便能及時(shí)有效地應(yīng)付和排除法律糾紛問(wèn)題。

(二)國(guó)土資源法律價(jià)值的評(píng)價(jià)指標(biāo)

國(guó)土資源法律的價(jià)值評(píng)價(jià)指標(biāo)就是國(guó)土資源法律對(duì)評(píng)價(jià)主體需求的滿(mǎn)足與否及滿(mǎn)足程度的判斷元素。具體包括:

1.法律頒布時(shí)所產(chǎn)生的社會(huì)反響。主要表現(xiàn)在社會(huì)各階層,特別是廣大人民群眾,對(duì)所頒布的國(guó)土資源法律的態(tài)度。這一態(tài)度往往是相對(duì)的,是與人們的階級(jí)立場(chǎng)、文化觀(guān)念和知識(shí)水平相關(guān)聯(lián)的。

2.法律的被實(shí)施程度,即制定法律的目的是否在實(shí)際社會(huì)生活中得以實(shí)現(xiàn),是否得到或者多大程度上得到人們的貫徹執(zhí)行。

3.法律實(shí)施后產(chǎn)生的社會(huì)效果,是否達(dá)到了預(yù)期的立法目的,是促進(jìn)還是阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,規(guī)定的執(zhí)法體制、機(jī)制是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況。主要表現(xiàn):在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上,國(guó)土資源法律的頒布實(shí)施對(duì)增加社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的作用,是否促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置和使用,提高了效率;在文化塑造上,國(guó)土資源法律的頒布實(shí)施是否促進(jìn)了社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)和社會(huì)風(fēng)氣的改善,是否維護(hù)行業(yè)秩序的和諧穩(wěn)定。

4.法律是否符合平等、正義、自由、安全等價(jià)值取向。平等是源自人類(lèi)的天性,正義是給予人所應(yīng)該給予的東西,國(guó)土資源法律制度必須體現(xiàn)平等的價(jià)值,使每個(gè)人都得到正當(dāng)?shù)慕Y(jié)果,并保證和擴(kuò)展每個(gè)人在其領(lǐng)域內(nèi)的最低限度的自由。保障國(guó)土資源法律的安全性,必須建立國(guó)土資源法治工作的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與分析系統(tǒng),確立國(guó)土資源法律風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與預(yù)處理機(jī)制。

四、國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的方法

國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)可以綜合運(yùn)用多種定性和定量的方法,對(duì)國(guó)土資源法律相關(guān)的信息和材料進(jìn)行評(píng)估,最終得出科學(xué)的評(píng)價(jià)結(jié)論。所謂定性的評(píng)價(jià)方法,是指在初始的狀態(tài)下,在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厥占谝皇仲Y料,從當(dāng)事人的視角理解他們對(duì)有關(guān)國(guó)土資源法律的看法。幾種主要的定性方法有價(jià)值分析法、規(guī)范分析法、可行性分析法、德?tīng)柗品?(專(zhuān)家評(píng)判法)、主觀(guān)概率預(yù)測(cè)法等。而所謂定量的評(píng)價(jià)方法,是依據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),建立數(shù)學(xué)模型,并用數(shù)學(xué)模型計(jì)算出評(píng)價(jià)對(duì)象的各項(xiàng)指標(biāo)及其數(shù)值。主要類(lèi)型及具體方法有預(yù)測(cè)分析法、效益分析法、回歸分析法、投入產(chǎn)出分析法、模糊分析法等。

實(shí)踐中,定性和定量評(píng)價(jià)方法各有長(zhǎng)處,是相輔相成的,我們可以在評(píng)估活動(dòng)中把定量評(píng)估指標(biāo)與定性評(píng)估指標(biāo),按照一定的權(quán)重?cái)M合形成綜合評(píng)估結(jié)果。就國(guó)土資源法律這一特定對(duì)象而言,可以采取的評(píng)價(jià)方法包括:

(一)模糊評(píng)價(jià)法

國(guó)土資源法律的評(píng)價(jià)指標(biāo)多為定性指標(biāo),具有模糊和不確定性的特點(diǎn),模糊評(píng)價(jià)法采用精確的數(shù)學(xué)方法來(lái)描述模糊性現(xiàn)象,在不確定性環(huán)境下,考慮多種因素的影響,對(duì)某一事物作出綜合評(píng)價(jià)。首先運(yùn)用德?tīng)柗品ɑ蛘邔哟畏治龇ǖ却_定國(guó)土資源法律的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,并根據(jù)各個(gè)指標(biāo)間的相對(duì)重要程度設(shè)定指標(biāo)權(quán)重。然后就被評(píng)價(jià)方案對(duì)評(píng)價(jià)集中各元素的隸屬程度進(jìn)行評(píng)價(jià),由低到高逐層確定權(quán)重并進(jìn)行該級(jí)綜合評(píng)價(jià),將所得結(jié)果構(gòu)造出高層次的模糊矩陣,進(jìn)行高層次的綜合評(píng)判,最后根據(jù)最大隸屬度原則得出評(píng)價(jià)結(jié)論。

(二)BP網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)法

國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)是個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)雜系統(tǒng),BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)在處理相互影響、相互制約且具有復(fù)雜的交叉效應(yīng)和動(dòng)態(tài)效應(yīng)的變量間關(guān)系方面有著獨(dú)特的功能。首先,建立國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),包括規(guī)范評(píng)價(jià)神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)和價(jià)值評(píng)價(jià)神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)建立以后,需要收集大量的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)例,收集到的實(shí)例在訓(xùn)練網(wǎng)絡(luò)前通過(guò)數(shù)據(jù)規(guī)則化。利用經(jīng)過(guò)規(guī)格化的數(shù)據(jù)訓(xùn)練網(wǎng)絡(luò)、收斂網(wǎng)絡(luò),建立國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)。成熟的網(wǎng)絡(luò)一方面可以得到在國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)過(guò)程中,各個(gè)指標(biāo)的重要程度,即各因素的權(quán)重,另一方面可以對(duì)國(guó)土資源法律的運(yùn)行進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(三)邏輯框架法

應(yīng)用問(wèn)題樹(shù)、目標(biāo)樹(shù)和規(guī)劃矩陣三種輔助工具,分析和分解問(wèn)題,找出問(wèn)題間的因果關(guān)系、目標(biāo)—手段關(guān)系和外部制約條件。邏輯框架法通過(guò)建立宏觀(guān)目標(biāo)、具體目的、產(chǎn)出和投入四個(gè)層次的目標(biāo)及因果關(guān)系,形成垂直邏輯關(guān)系,確定國(guó)土資源立法的各個(gè)目標(biāo)層次、層次之間的因果鏈和重要的假定條件及前提。通過(guò)比較原預(yù)測(cè)目標(biāo)、實(shí)際實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并分析變化與差距,形成水平邏輯關(guān)系、垂直邏輯關(guān)系。

(四)對(duì)比法

將法律法規(guī)制定實(shí)施前的情況和實(shí)施后的情況、預(yù)測(cè)的效果與實(shí)際效果、法律法規(guī)制定后出現(xiàn)的實(shí)際情況與沒(méi)有制定該法律法規(guī)應(yīng)該發(fā)生的情況進(jìn)行對(duì)比,以確定法律法規(guī)產(chǎn)生的作用,揭示法律法規(guī)計(jì)劃、決策和制定的質(zhì)量。也可對(duì)同一領(lǐng)域相關(guān)法律、法規(guī)之間橫向比較,來(lái)實(shí)施對(duì)法規(guī)的立法效益評(píng)估。

五、國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的程序設(shè)置

國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)是運(yùn)用定量和定性相結(jié)合的系統(tǒng)思想和方法處理國(guó)土資源法律這一復(fù)雜系統(tǒng)問(wèn)題的工程體系,無(wú)論是評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)或建立,還是體系的運(yùn)行實(shí)施,都可以看成是一類(lèi)工程實(shí)踐。國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程是組織管理的技術(shù),其體系包括評(píng)價(jià)平臺(tái)、評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)方案、評(píng)價(jià)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)實(shí)施等內(nèi)容,是相互作用和相互依賴(lài)的若干組成部分結(jié)合成具有特定功能的有機(jī)整體。實(shí)施國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程,必須明確評(píng)價(jià)的工作規(guī)劃和工作程序。

(一)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的工作規(guī)劃

國(guó)土資源法律的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)制定評(píng)價(jià)規(guī)劃,由國(guó)土資源法制機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門(mén)提出,報(bào)主管部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施。關(guān)于國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)規(guī)劃的制定,應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同法律的法律效果和社會(huì)效果,按照分層次、分類(lèi)別、分周期的原則,科學(xué)地制定。

由于法律體系具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的特點(diǎn),因而對(duì)于國(guó)土資源法律體系的評(píng)價(jià),可以每五年進(jìn)行一次;國(guó)土資源法律直接關(guān)系人民群眾切身利益、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有較大影響,因而對(duì)于國(guó)土資源法律的評(píng)價(jià),可自法律生效實(shí)施滿(mǎn)三年進(jìn)行一次,規(guī)章生效實(shí)施滿(mǎn)兩年進(jìn)行一次,對(duì)于公民、法人或者其他組織提出較多意見(jiàn)的或者立法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)等認(rèn)為有必要進(jìn)行評(píng)價(jià)的法律,應(yīng)當(dāng)立即組織評(píng)價(jià)。

(二)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的工作程序

遵循科學(xué)的國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工作程序是評(píng)價(jià)工作展開(kāi)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),對(duì)促進(jìn)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)由理論走向?qū)嵺`,保證評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性和可操作性都具有重要意義。國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的基本程序可大致分為四個(gè)階段:準(zhǔn)備評(píng)價(jià)工作、制定評(píng)價(jià)方案、實(shí)施評(píng)價(jià)過(guò)程、檢驗(yàn)評(píng)價(jià)結(jié)果[9](P95)。工作程序圖如圖1所示。

圖1 國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的工作程序圖

1.準(zhǔn)備評(píng)價(jià)工作。成立國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)平臺(tái) (如評(píng)價(jià)實(shí)驗(yàn)室、評(píng)價(jià)工作站等),明確國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的主要任務(wù)和目標(biāo),針對(duì)不同的評(píng)價(jià)對(duì)象,落實(shí)評(píng)價(jià)工作經(jīng)費(fèi)。初步收集制定評(píng)價(jià)方案所需的各類(lèi)資料,包括評(píng)價(jià)對(duì)象實(shí)施前后的相關(guān)信息和文獻(xiàn)資料,并分層次地進(jìn)行歸類(lèi)整理。

2.制定評(píng)價(jià)方案。在分析資料的基礎(chǔ)上,制定國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)方案,建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型,選擇評(píng)價(jià)方法,明確國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)的任務(wù)、內(nèi)容、方法和具體的評(píng)價(jià)步驟。

3.實(shí)施評(píng)價(jià)過(guò)程。根據(jù)制定的評(píng)價(jià)方案,綜合采用科學(xué)的方法,利用合理的調(diào)查手段,全面收集相關(guān)信息。然后分析處理評(píng)價(jià)信息,綜合運(yùn)用多種定性分析、定量分析方法對(duì)收集來(lái)的信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和系統(tǒng)研究,得出評(píng)價(jià)結(jié)果,形成評(píng)價(jià)報(bào)告。

4.檢驗(yàn)評(píng)價(jià)結(jié)果。國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告是為法律是否需要存、廢、改、立提供信息,其內(nèi)容一般包括:評(píng)估的內(nèi)容,評(píng)估法規(guī)的成績(jī)、問(wèn)題所在,提出改進(jìn)的建議、改進(jìn)的措施和方案等。評(píng)價(jià)工作完成后,應(yīng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行總結(jié),將評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)模型反饋到國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)平臺(tái),進(jìn)行修正,完善評(píng)價(jià)理論和方法,改進(jìn)評(píng)價(jià)模型和指標(biāo),健全國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程系統(tǒng)。

需要指出的是,對(duì)于國(guó)土資源法律的評(píng)價(jià)模型,可以借鑒綜合評(píng)價(jià)決策模型,探索國(guó)土資源法律規(guī)范評(píng)價(jià)模型和國(guó)土資源法律價(jià)值評(píng)價(jià)模型,具體的建模仍然需要作進(jìn)一步探索。

六、結(jié) 語(yǔ)

法律的實(shí)現(xiàn),是法律評(píng)價(jià)的終極任務(wù),也是立法和執(zhí)法工作十分重視和追求的目標(biāo)。只有當(dāng)法律轉(zhuǎn)化為人們行為中對(duì)其權(quán)利和義務(wù)的實(shí)際操守,法律才從紙上的規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗冃袆?dòng)中的法律。就國(guó)土資源法律而言,不僅可以對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià),而且應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)是一個(gè)新鮮的嘗試,關(guān)于評(píng)價(jià)的指標(biāo)、評(píng)價(jià)的模型、評(píng)價(jià)的方法等都有待進(jìn)一步探討,但不可否認(rèn),這是一個(gè)有益的嘗試。觀(guān)測(cè)國(guó)土資源法律在社會(huì)實(shí)踐中的運(yùn)行狀況,能夠提高我國(guó)國(guó)土資源立法決策科學(xué)化水平,改進(jìn)立法過(guò)程管理,提高法律效益,從而進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)土資源法治建設(shè)。

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Preliminary Research on the Evaluation of Land and Resources Law

SUN Ying-hui1,ZHANGJin-gao2
(1.China Land and Mineral Legal Services Center,Ministry of Land and Resources of the P.R.C.,Beijing100034,China;2.China University of Geosciences,Wuhan430074,China)

Evaluation of land and resources law is an engineering project to evaluate land and resources law and its legal system,on the basis of the basic principles of law assessment and in combination with the methods of management science,including regulation evaluation of land and resources law and the legal value of land and resources law.Evaluating land and resources law scientifically and comprehensively is not only the practical requirement to further promote the rule of law and improve the level of land and resources management,but also the internal requirement to overcome the defects and shortcomings of legal system.Therefore,the systematic evaluation of land and resources law is imperative.This paper discusses the object,technology infrastructure and policy environment of evaluation of land and resources law,and presents initial ideas from five aspects:evaluation subjects,evaluation objects,evaluation indexes,evaluation methods and the implementation of the evaluation of land and resources law.

land and resources law;evaluation project;law evaluation

D922.334

A

1671-0169(2011)01-0035-06

(責(zé)任編輯 周振新)

2010-10-18

孫英輝 (1954—),男,吉林輝南縣人,教授,研究方向:國(guó)土資源法律、政策。

張錦高 (1946—),男,江蘇大豐市人,教授,博士生導(dǎo)師,研究方向:資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。